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宋代自然灾害发生频率，超过中国历史上的其他各个朝代。据不完全统计，两宋时期，仅水灾、旱灾、蝗灾、地震、疾疫以及风、雹、霜灾等6类主要灾害就发生了1219次，平均每年达3.8次之多。层出不穷的灾害带来严重的社会问题，造成社会的无序和混乱，并对国家政权形成冲击。为了安定社会，维护统治，保证社会再生产的正常运行，两宋时期的统治者对荒政问题给予了高度重视。宋史曰：“宋之为治，一本与仁厚，凡振贫恤患之意，视前代尤为切至”。在统治者意识中百姓地位的上升，也即要有把百姓的生死存亡与国家和政权的治乱兴衰联系在一起的观念。
主要表现在，宋代逐渐加深了对大自然的认识并注重环境保护，在灾前组织备荒；救荒主体、手段多元化；灾后恢复生产；并逐渐在与灾害的斗争中形成相对制度化、程序化的救荒措施。
一、加强环境保护
对于灾异，古人往往以“天人感应”来解释，对于统治者，则进一步归结为“天谴灾害”以警示人主，“灾害天谴说”发展到宋代，仍在统治集团中有深刻影响。《宋史·天文志》曰：“天于人君有告戒之道焉，示之以象而已”。宋代各朝皇帝和官员都对天谴灾害警示朝政笃信不疑，但是王安石“天变不足畏”、“资之天地”的观点也表明人们对自然界的认识在进步，特别是注意生态环境保护，对山林、湖泊、田野等自然资源，以立法的方式施行保护性开发利用，不能竭泽而渔。宋君臣即表示，要因时因地施政，以保持生态和谐。
二、备荒
任何一个有组织的社会都不会被动地屈服于自然灾害及其带来的农业歉收。每个社会都有自己预防措施的“武器库”，以应付不可避免的紧急情况，并在灾后恢复生产力。救灾活动可以有各种不同形式，同时救灾活动的有效性也取决于多种因素。
这些因素包括总的经济状况：人口、资源、可以取得剩余产品及其储备，以及这些因素之间的平衡；国家的财政状况；政府的效率和组织程度；以及政府对乡村的实际控制程度；乡村中各阶级之间的关系；发生灾荒时有产者对大众需求的满足能力等等。
宋代政府为防止灾后出现大规模的流民也采取了相应的措施，最重要的就是注重平时的储备：“上谓宰相日：‘国家以百姓为本，百姓以食为命，故知储蓄最为急务。昨江南灾旱甚，亟遣使振贷，果无流亡盗贼之患，若非积聚，何以救之?”正是因为平时有充足的储备，虽然“天灾代有”而“民无流离饿殍，由有备也。”
宋代的主要备荒赈济仓储为常平仓和义仓，为保证振济和调粟的顺利进行，两宋均建立了较完善的仓储制度，其中最重要的是常平仓和义仓。
1、常平仓常平仓始设于北宋太宗淳化三年(992年)，太宗“分遣使臣于四城门置场增价以籴，虚近仓以贮之，命曰常平，岁饥即下其值予民”，真宗景德三年(1006年)于京东西、河南、陕西、淮南、江南、两浙等路皆设立常平仓。到天禧四年(1020年)，又推广于荆湖、川陕、广南等地。具体措施是：依户口的多少，留取上供钱(即上交中央税款)，大州一、二万贯，小州一、二千贯不等，作为常平粟籴本。由各州转运使直接负责。
2、义仓义仓始设于宋太祖乾德四年，“诏州县兴复义仓”，于两税外另收一斗，以备荒年。其后几经废置。直到淳熙八年(1181年)十一月，朱熹向宋孝宗呈请实施《社仓事目》，同年十二月，孝宗将其颁诏全国，义仓才正式在全国设置。并成为农村储粮备荒进行社会救济的主要形式。针对常平仓的弊端，义仓直接设于乡村，义仓的储粮来源于常平仓和富户捐赠，管理义仓的均为地方豪绅。义仓放米不是无偿的救济，而要“每石取息二斗”，待“息米及十倍，即以本米还官，仓专以息米敛散，每石止收耗米三升”，义仓的设置保障了广大农村地区的灾年救济问题。
除此之外，社仓、惠民仓、广惠仓、丰储仓、平籴仓的广泛建立也进一步完善了两宋的仓储制度。
三、救荒主体的多元化和手段的市场化
国家以赈灾为己任，在赈灾活动中占有主要地位，而私人及各种社会团体的赈灾活动则处于从属的地位。官僚机构，确实仍能够非常有效地发挥作用，使人民能幸免灾荒和匮缺所带来的最劣影响。救灾是中国官僚制度的头等任务之一。在大多数情况下，国家机构与那些与之共同形成一个权力结构的社会群体是不可能截然分隔的，二者紧密联系在一起，而国家只是处于这个权力结构的顶点。在国家正式任命的官僚的权力层之下(即县以下的地方权力结构中)，包括不具有功名的富民、里长、保甲、乡约以及地方政府组织中的下层雇员、胥役等等。
董煟是南宋宁宗绍熙五年进士，在浙江瑞安县任知县期间正值荒年，他提出了一系列的荒政措施，并写成《救荒活民书》，他认为在救荒过程中各级官吏都应该各负其责、各司其职，并且根据救荒责任者的不同等级，总结出一套各级责任者对灾荒的不同职责；区域间相互救济思想“有无相济，真救援之良法”，因为灾荒的发生一般都是局部性的，不受灾的毕竟占大部分，所以加强区域间的相互救援工作是十分必要和可行的。
在救荒手段中包括赈济、蠲免、劝分、禁遏籴、不抑价等。
在赈济方面有赈谷、赈钱、赈粥、工赈等；蠲免方面有免赋、免税、免役、免积欠、缓征等；调粟救济方面有平粜、移民就粟；借贷方面有贷粮、贷种、贷牛等；养恤方面有居养、赎子、葬死；劝分方面有入粟拜爵、度僧、募富民出钱等；禁遏籴即禁止各地阻止粮食出境的政策。
而劝分制度又是依赖民间力量来救荒的主要手段，劝分又称劝粜，指国家于灾荒年间劝谕有力之家无偿赈济贫乏，或使富户减价出粜所积米谷以惠贫者的做法。从两宋情况看，各地一遇灾荒，往往行劝分之政，将劝分视为荒政的一部分，尤其是越到后来越依赖劝分。国家与地方精英之间存在权力斗争，特别是在经济利益方面，由于许多时候采取强制性的措施进行劝分，其弊端也是相当突出的。
四、灾后恢复生产
一方面是灾后恢复生产，另一方面无偿的赈济因朝廷难以承受而地位日渐削弱，有偿赈济如赈贷、赈粜则越来越占主导地位。以工代赈作为有偿赈济，在受到救济的同时又能促进社会生产的发展或巩固边防，自然受到统治者的青睐。
以工代赈举措始见于北宋仁宗朝。工赈的积极作用是显而易见的，它一方面使饥民特别是流民得到食物以度过饥荒，另一方面又兴修了水利，修建了城寨，对农业生产以及国防的巩固都产生了积极作用。
五、救荒措施的制度化
在危机时期，国家干预到达了高峰，并且在时空方面都很集中，所以此时政府活动效率甚高，即拥有一个中央集权的国家，以及一个成熟的和稳定的官僚制度。这一点，正是中国具有比其他国家更强的抗灾能力的关键之所在。中国国家组织的救灾活动，不仅十分周密详尽，而且已经制度化。
到了宋代这些律例等规范为报灾、勘灾、抚恤(急赈)、核赈、正赈、加赈(展赈)等基本程序及安抚流民、蠲缓、劝捐等配套措施构成了荒政程序的主要内容。救荒书也因此出现了条例化的趋势，不仅“精细地勾勒出既定则例、律例中的每一个步骤”，而且有努力为当代政策合法，董煟是南宋宁宗绍熙五年进士，在浙江瑞安县任知县期间正值荒年，他提出了一系列的荒政措施，并写成《救荒活民书》。
宋朝荒政工作逐步程序化，中国古代传统的荒政理论日臻成熟。简而言之，宋代的荒政给人民带来一些好处，对于恢复和发展生产，保证社会环境的安定起到了积极的作用。灾荒赈济毕竟是一项实践性很强的工作，不同的社会经济环境和时空条件都会影响荒政的运行效果，救荒策略的成功实施
主要表现在，宋代逐渐加深了对大自然的认识并注重环境保护，在灾前组织备荒；救荒主体、手段多元化；灾后恢复生产；并逐渐在与灾害的斗争中形成相对制度化、程序化的救荒措施。
一、加强环境保护
对于灾异，古人往往以“天人感应”来解释，对于统治者，则进一步归结为“天谴灾害”以警示人主，“灾害天谴说”发展到宋代，仍在统治集团中有深刻影响。《宋史·天文志》曰：“天于人君有告戒之道焉，示之以象而已”。宋代各朝皇帝和官员都对天谴灾害警示朝政笃信不疑，但是王安石“天变不足畏”、“资之天地”的观点也表明人们对自然界的认识在进步，特别是注意生态环境保护，对山林、湖泊、田野等自然资源，以立法的方式施行保护性开发利用，不能竭泽而渔。宋君臣即表示，要因时因地施政，以保持生态和谐。
二、备荒
任何一个有组织的社会都不会被动地屈服于自然灾害及其带来的农业歉收。每个社会都有自己预防措施的“武器库”，以应付不可避免的紧急情况，并在灾后恢复生产力。救灾活动可以有各种不同形式，同时救灾活动的有效性也取决于多种因素。
这些因素包括总的经济状况：人口、资源、可以取得剩余产品及其储备，以及这些因素之间的平衡；国家的财政状况；政府的效率和组织程度；以及政府对乡村的实际控制程度；乡村中各阶级之间的关系；发生灾荒时有产者对大众需求的满足能力等等。
宋代政府为防止灾后出现大规模的流民也采取了相应的措施，最重要的就是注重平时的储备：“上谓宰相日：‘国家以百姓为本，百姓以食为命，故知储蓄最为急务。昨江南灾旱甚，亟遣使振贷，果无流亡盗贼之患，若非积聚，何以救之?”正是因为平时有充足的储备，虽然“天灾代有”而“民无流离饿殍，由有备也。”
宋代的主要备荒赈济仓储为常平仓和义仓，为保证振济和调粟的顺利进行，两宋均建立了较完善的仓储制度，其中最重要的是常平仓和义仓。
1、常平仓常平仓始设于北宋太宗淳化三年(992年)，太宗“分遣使臣于四城门置场增价以籴，虚近仓以贮之，命曰常平，岁饥即下其值予民”，真宗景德三年(1006年)于京东西、河南、陕西、淮南、江南、两浙等路皆设立常平仓。到天禧四年(1020年)，又推广于荆湖、川陕、广南等地。具体措施是：依户口的多少，留取上供钱(即上交中央税款)，大州一、二万贯，小州一、二千贯不等，作为常平粟籴本。由各州转运使直接负责。
2、义仓义仓始设于宋太祖乾德四年，“诏州县兴复义仓”，于两税外另收一斗，以备荒年。其后几经废置。直到淳熙八年(1181年)十一月，朱熹向宋孝宗呈请实施《社仓事目》，同年十二月，孝宗将其颁诏全国，义仓才正式在全国设置。并成为农村储粮备荒进行社会救济的主要形式。针对常平仓的弊端，义仓直接设于乡村，义仓的储粮来源于常平仓和富户捐赠，管理义仓的均为地方豪绅。义仓放米不是无偿的救济，而要“每石取息二斗”，待“息米及十倍，即以本米还官，仓专以息米敛散，每石止收耗米三升”，义仓的设置保障了广大农村地区的灾年救济问题。
除此之外，社仓、惠民仓、广惠仓、丰储仓、平籴仓的广泛建立也进一步完善了两宋的仓储制度。
三、救荒主体的多元化和手段的市场化
国家以赈灾为己任，在赈灾活动中占有主要地位，而私人及各种社会团体的赈灾活动则处于从属的地位。官僚机构，确实仍能够非常有效地发挥作用，使人民能幸免灾荒和匮缺所带来的最劣影响。救灾是中国官僚制度的头等任务之一。在大多数情况下，国家机构与那些与之共同形成一个权力结构的社会群体是不可能截然分隔的，二者紧密联系在一起，而国家只是处于这个权力结构的顶点。在国家正式任命的官僚的权力层之下(即县以下的地方权力结构中)，包括不具有功名的富民、里长、保甲、乡约以及地方政府组织中的下层雇员、胥役等等。
董煟是南宋宁宗绍熙五年进士，在浙江瑞安县任知县期间正值荒年，他提出了一系列的荒政措施，并写成《救荒活民书》，他认为在救荒过程中各级官吏都应该各负其责、各司其职，并且根据救荒责任者的不同等级，总结出一套各级责任者对灾荒的不同职责；区域间相互救济思想“有无相济，真救援之良法”，因为灾荒的发生一般都是局部性的，不受灾的毕竟占大部分，所以加强区域间的相互救援工作是十分必要和可行的。
在救荒手段中包括赈济、蠲免、劝分、禁遏籴、不抑价等。
在赈济方面有赈谷、赈钱、赈粥、工赈等；蠲免方面有免赋、免税、免役、免积欠、缓征等；调粟救济方面有平粜、移民就粟；借贷方面有贷粮、贷种、贷牛等；养恤方面有居养、赎子、葬死；劝分方面有入粟拜爵、度僧、募富民出钱等；禁遏籴即禁止各地阻止粮食出境的政策。
而劝分制度又是依赖民间力量来救荒的主要手段，劝分又称劝粜，指国家于灾荒年间劝谕有力之家无偿赈济贫乏，或使富户减价出粜所积米谷以惠贫者的做法。从两宋情况看，各地一遇灾荒，往往行劝分之政，将劝分视为荒政的一部分，尤其是越到后来越依赖劝分。国家与地方精英之间存在权力斗争，特别是在经济利益方面，由于许多时候采取强制性的措施进行劝分，其弊端也是相当突出的。
四、灾后恢复生产
一方面是灾后恢复生产，另一方面无偿的赈济因朝廷难以承受而地位日渐削弱，有偿赈济如赈贷、赈粜则越来越占主导地位。以工代赈作为有偿赈济，在受到救济的同时又能促进社会生产的发展或巩固边防，自然受到统治者的青睐。
以工代赈举措始见于北宋仁宗朝。工赈的积极作用是显而易见的，它一方面使饥民特别是流民得到食物以度过饥荒，另一方面又兴修了水利，修建了城寨，对农业生产以及国防的巩固都产生了积极作用。
五、救荒措施的制度化
在危机时期，国家干预到达了高峰，并且在时空方面都很集中，所以此时政府活动效率甚高，即拥有一个中央集权的国家，以及一个成熟的和稳定的官僚制度。这一点，正是中国具有比其他国家更强的抗灾能力的关键之所在。中国国家组织的救灾活动，不仅十分周密详尽，而且已经制度化。
到了宋代这些律例等规范为报灾、勘灾、抚恤(急赈)、核赈、正赈、加赈(展赈)等基本程序及安抚流民、蠲缓、劝捐等配套措施构成了荒政程序的主要内容。救荒书也因此出现了条例化的趋势，不仅“精细地勾勒出既定则例、律例中的每一个步骤”，而且有努力为当代政策合法，董煟是南宋宁宗绍熙五年进士，在浙江瑞安县任知县期间正值荒年，他提出了一系列的荒政措施，并写成《救荒活民书》。
宋朝荒政工作逐步程序化，中国古代传统的荒政理论日臻成熟。简而言之，宋代的荒政给人民带来一些好处，对于恢复和发展生产，保证社会环境的安定起到了积极的作用。灾荒赈济毕竟是一项实践性很强的工作，不同的社会经济环境和时空条件都会影响荒政的运行效果，救荒策略的成功实施