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[摘要]农村建设用地地权交易模式上可分为国家主导型、乡村基层组织主导型和农户个体主导型三种。本文指出三种流转模式下农民经济利益的等价性是土地资产性权能完善的标志。应当通过地权市场和要素组合的多样化实现农村建设用地经营性权能和资产性权能的统一；通过增强农村建设用地地权的流动性。实现资产配置效率和利益分配结构的合理化。
[关键词]农村建设用地流转；模式比较：定价机制：利益分配
[中图分类号]F321 [文献标识码]A [文章编号]1006-6470(2009)04-0083-05
一、城市化进程中的土地短缺问题和农村建设用地市场化流转
城市化和工业化进程的加速，使我国建设用地需求量快速增长。土地已经超越了劳动和资本，成为当前影响和制约经济增长的最为稀缺性的要素。据估计，2020年我国要达到60％的城市化率，需要再增加1.5亿亩建设用地总量。在当前国家18亿亩耕地警戒线下，只有3000万亩的耕地在今后10年内可转为城市建设用地，城市化进程中将会出现1.2亿亩的建设用地供给缺口。而随着土地征用的用途管制和征地补偿成本的不断增加，城市建设用地短缺难题将会更加严峻，土地要素已经成为制约我国宏观经济发展的重要因素之一。
基于特定的制度结构，虽然城市化进程中建设用地出现了结构性短缺问题，但建设用地的总量规模却是显著过剩的。这种特征主要源于我国长期以来城乡分割的二元地权市场。因此，在城市建设用地供给短缺的同时，大量农村建设用地并不能得到合理的利用。
随着城市化进程的加速和城市建设用地短缺对宏观经济发展的制约。特别是由于城市土地市场价格市场的日益完善和国家对集体建设用地流转制度的改革，农村建设用地流转已经成为目前解决工业用地需求和支持地方经济发展的重要手段。通过农村建设用地流转一方面能解决城市工业用地需求，打破建设用地结构不平衡的局面，在总量不变的前提下实现结构优化，从而能更有效地整合城乡土地资源，推动地方经济发展；另一方面通过农村建设用地流转，农村集体建设用地土地功能不断完善，土地资产价值和流动性得到有效实现，从而充分实现了财富的货币化。
二、国家、集体组织和个人分别主导的农村建设用地流转模式
(一)国家主导的农村建设用地流转和土地定价模式
国家主导的农村建设用地流转模式。主要是指以农民自愿转让土地为前提，将集体产权性质的土地通过特定的流转形式和定价机制，变更为国有产权属性土地的流转模式即农村建设用地国有化流转模式。农村建设用地国有化流转并不等同于国家的土地征用，二者有着内在的明显区别：一是国家土地征用主要是以公共利益为前提，而土地国有化流转所涉及的土地用途十分广泛；二是国家土地征用主要是以强制力为前提的，而土地国有化流转是在农民和地方政府两个行为主体自愿协商的基础上所进行的土地交易。
农村建设用地国有化流转作为一种独特的土地流转模式，对于城乡土地资源的集约配置起到了积极的作用。它在一定程度上实现了城市国有建设用地的扩张和农村集体建设用地的减少二者相挂钩，克服了长期以来城市建设用地和农村集体建设用地两头扩张的现象，实现了跨越城乡二元结构统一化的土地配置模式。在此基础上，从政府土地管制制度上逐步打破了城乡二元化的土地规划和土地利用模式。土地国有化流转最突出的特征是把具有公信力的政府引入到市场中来，通过政府主导的农村建设用地市场化定价机制对农村集体建设用地土地资产进行评估，实现城市化进程中土地利用的科学合理化。
天津滨海新区作为农村建设用地国有化流转模式的主要试点区域，通过宅基地换房对农民集体所属的建设用地进行土地产权置换和集体土地资产的变现，实现了土地产权货币化的财富效应和农民进城的城市化效应二者的统一。在土地流转中，通过货币资产和土地资产的变现，实现土地的集约利用和农民土地资产的增值。以天津华明镇为例，通过12个村的土地置换(1:1的比率)，农民最终的人均居住面积扩大到30平米，房屋资产价值增值了6—10倍。从宏观经济效益分析，地方政府通过宅基地置换集约利用了农村建设用地资源，置换后80％(大约13000亩)的闲置宅基地可以进一步用于城市建设，从而极大地缓解了当地城市化和工业化进程中建设用地短缺矛盾。
(二)乡村基层组织主导的农村建设用地流转和定价模式
村镇基层组织主导下的农村建设用地流转，是目前我国农村建设用地流转的主要方式，这主要是由农村集体土地产权属性所决定的。在农民集体土地所有制下，农村土地的产权所有者归农民集体所有，在农民集体虚置的情况下。乡村基层政府依法享有对集体组织的管理经营等职能。乡村基层组织主导的农村建设用地流转模式的基本特征可表述为：以村镇集体组织为流转主体，村委会和乡镇政府在农村建设用地流转中发挥主导性作用目的土地流转模式。
村镇基层组织主导的农村建设用地流转一方面解决了20世纪90年代乡镇企业破产后大量闲置农村建设用地的利用难题。通过农村建设用地的流转，提高土地资源的配置效率和资产价值。在我国经济转型过程中，曾经红极一时的乡镇企业在大批破产倒闭，乡村基层组织在依靠工业创造财富的路子走不通之后，把农村建设用地作为巨大的财富杠杆，“以地生财”成为乡镇集体管理者壮大集体经济的主要选择。村镇基层组织主导的农村建设用地流转模式主要是通过土地出租、厂房出租、土地入股等方式参与城市化进程的。以城市化进程较快的北京昌平、怀柔、通州等地为例，当地基层组织通过主导集体建设用地流转，在土地资源充分利用的同时极大地提升了集体组织的经济实力。农村基层组织通过对农村建设用地进行前期的基础设施投资，努力缩小其与同等区位的国有土地的价差，同时通过以企业为主导的积极的市场营销，最终通过土地出租和厂房出租获得规模性的资产收益。对于农户享有承包经营权的农用地，集体组织的功能已经淡化：但对于农村集体建设用地，乡村集体组织仍然具有实际上的管理职能。通过以村镇集体组织为主导的农村建设用地流转，农村建设用地资源在城乡集约配置的同时，农民的土地资产在城市化过程中也实现了保值增值。
(三)农户主导的农村建设用地流转和定价模式
随着市场化进程的深入，农村集体土地产权关系也逐步清晰，以宅基地使用权流转为标志的农户主导的农村建设用地流转成为我国南方等市场经济发达地区地权市场的主要交易形式。由于现行城乡二元的宅基地管理体制闲置，随着城市化进程的加速，农村宅基地闲置问题十分突出。
虽然在建国初期(1949-1961年)，农村宅基地所有权、使用权以及宅基地房产可依法进行自由处置。但随着集体化的推进(1962-1977年)和城乡二 元分割体制的确立，农村宅基地使用权的流转受到严格限制。虽然我国市场化转型已30年，但农民宅基地的流转问题在制度上仍然没有明确突破。而以农民为主体的宅基地流转正是在城市化背景下自发进行的。农民在城市化的推动下。已经逐渐成为城市居民。宅基地传统的居住保障功能正在弱化，而土地的资产功能正在加强。宅基地使用权相对价格的升值和宅基地持有成本的上升，引发了大量经济规律作用下自发交易的行为。当宅基地相对价格大于违反宅基地管制制度所产生的成本和宅基地闲置成本二者之和时，宅基地的市场自发交易便产生了。以农户为主导的农村宅基地等农村建设用地流转在市场经济发达的广东、浙江、江苏等省最为普遍。从新古典资源配置的角度，国家、基层组织和农户为主体的三种农村建设用地流转模式在对农村闲置建设用地流转的配置效率方面是无差异的。通过农村建设用地城乡之间的配置，不仅加速了我国城市化工业化进程，而且保护了稀缺的耕地资源，最大限度地节约了土地。
三、土地流转模式差异和农民土地资产收益分配模式的差异化
1、国有化流转模式利益分配结构主要以“农民利益”为主导
农村建设用地国有化流转中农民利益分配结构有三个突出的特点：第一，通过地方政府主导的国有化土地流转，农民在一定程度上成为土地资产性收益分配的主体。作为农村土地所有者的集体组织，由于其地位的虚置导致经济利益分配上农户的个体利益取代了集体组织的经济利益。以天津滨海新区为例，通过农民宅基地换房。以市场定价的资产价格评估为基础，农民宅基地使用权的经济权益和资产价值得到了充分的实现。根据1:1的置换比率，农民人均可获得30平米的城市住宅。国有化流转后的农民城市住房资产按市值可达到60-80万元，比原来宅基地房的资产价值升值了数十倍。而另一方面，集体建设用地的所有权主体的经济利益在某种程度上被架空了。通过国有化的土地流转形式，强化农民土地使用权地位的同时，农民集体土地所有权的经济地位弱化了。第二，农民的土地利益以市场化的定价机制为基础，通过土地资产的货币化使农民的资产价值在经济利益上获得了充分的实现。第三，国有化流转模式的特征是国家一次性买断农民集体产权。农村建设用地国有化流转后，土地的产权性质已转变为国有土地产权属性。土地流转后，农民和土地要素实现了分离，土地的价值以货币资产的方式获得一次性补偿。
2、集体组织主导的土地流转利益分配主要以“集体利益”为目标
以村镇集体组织管理者为主导的农村建设用地流转的利益实现形式也有自身鲜明的特征。集体组织主导的土地流转的利益分配主要以“集体利益”为目标。村镇集体获得了最主要的土地流转经济利益。作为土地所有者和土地使用者双重身份的农民，其权益在农村建设用地流转中并没有完全实现。刘守英通过对湖州、芜湖、新乡等地的农村建设用地流转条件下农民收益的分析中提出了农村建设用地流转和农民利益分配不均衡问题。本文从5个省市21个村组随机抽取的149个有效样本中获悉，农户用承包地参与农村建设用地流转的收益分配情况是：抽查样本中61％的农民承认他们所获得土地收入相对较低，认为还可以的仅占19％，认为相对较高的仅占20％。农村建设用地流转中农民土地收益分配比率偏低是目前建设用地流转中的一个突出问题。
由于农民和集体的土地权利不明确，导致农民并没有获得充分的土地流转收益。集体产权内部农民个体对集体的决策缺乏制约和监督。抽样调查显示：42％的农民认为他们对集体管理者的制约力度不足，只有22％的农民对自己的能力比较满意。可以看出，农民土地流转的收益分配和谈判能力是相关的。无论是作为所有者的村农民集体还是范围更小的村民小组农民集体，都缺乏对管理者的有效约束机制。农民作为所有者的权利从某种程度上决定着农民最终的土地收益。集体产权如果缺乏激励机制和约束机制，就不可避免地产生外部性。财富被外溢了。而外溢的受益者就是在集体产权管理中的既得利益者。这种利益分配的不均衡反映了集体产权所具有的外部性。在这种产权结构下兼具所有权和使用权双重身份的农民的土地收益被外部化了，集体产权对所有者的激励功能没有体现出来。这些既得利益者之所以能获得外部收益，主要是因为管理者兼国家政策执行者与集体产权的管理者两重身份集于一身，在土地流转中能占据更大的资源优势和制度优势。外溢的原因是由于农民集体土地产权不清晰导致土地流转中集体管理者获得超额利益。
3、个体农户主导的土地流转主要以“农户资产收益”最大化为目标
以农民个体为土地流转主体的农民经济利益实现形式较为单一，主要是农民自发地进行宅基地使用权流转及房产的流转。这种流转是市场经济条件下一种典型的市场自发秩序。通过这种流转形式，农民的土地资产价值得到了实现。这种利益实现形式的特点主要体现为两方面：第一，虽然市场的自发秩序是对城乡分割状态下禁止宅基地使用权流转的一种帕累托改进，但同正式的国有土地市场交易制度相比，其效率损失是显而易见的，主要是由于制度的缺乏导致宅基地使用权的资产价值被低估，因为非正式的交易内在地包含更多的风险性因素，而由于正式制度的缺失，这些因素导致农村宅基地使用权流转的定价偏低。正如赫尔南多·德·索托所指出的，大多数转型国家正是由于市场交易制度的缺失，导致大量存量的资产是以僵化的、凝固的形式存在的。因此，才出现了转型国家一方面资本短缺需要从国外引入资本，而另一方面国内大量的资本却处于“沉睡状态”而不能得到有效利用。其二是由于正式制度的缺乏所可能引发的撕毁合约的风险。有效率的制度能最大化地降低交易成本。反之，正式制度的缺失增加了合同维护的成本和合约的不确定性。由于农村宅基地自发交易缺乏制度保护，一旦未来出现巨大的潜在收益，原来宅基地的所有者就会撕毁合约，试图获得收益的分配权。由于缺乏正式制度的安排，土地相对价格变动必然引发矛盾冲突。
从上述三种模式的比较可以看出，农民所获得的土地资产性收益在三种流转模式下是不相等的。农村建设用地国家流转模式下，由于农村集体建设用地资产定价较为合理，弱化了农村集体组织的经济权利，因此农民所获得的土地财产性收益较高。但其缺陷在于农民只能一次性获得财产所有权转移的回报。而在乡村集体组织为主导的农村建设用地流转模式下，由于一方面没有完善的农村建设用地资产定价机制，而另一方面强化了集体组织的经济地位，导致农民在集体建设用地流转中所获得的资产收益较低。而以农户个人为主导的农村建设用地流转中，集体经济组织的经济权益在很大程度上弱化，农民可以获得充分的资产回报。但依然由于自发流转条件下没有完全的资产定价机制，导致土地的资产收益受到一定程度的影响。 通过比较分析得出，三种农村集体建设用地流转模式虽然在一定程度上实现了城乡土地资源的优化配置，但农民在三种模式中所获得的土地增值收益具有显著的差异性。这种差异性从深层次上说明了目前我国农村建设用地流转中利益机制的扭曲。而利益扭曲的原因在于城乡土地市场的二元化和集体产权内部主体权利关系的不明确。这直接导致了农村集体土地流转中巨大增值收益没有被土地直接利益相关者所分享，同时这种扭曲的利益实现机制也激励了地方政府和农村基层组织粗放型的土地利用模式。
四、结论：地权市场的完善和农民土地资产要素组合的多元化
1、地权市场定价机制的完善和不同流转模式下农民经济利益实现程度的等价性
上文土地流转的三种模式，农民所获得的土地资产性收益在实践中是不相等的。这种资产性收益的差异化，说明了目前农村建设用地市场的制度建设和相关的市场价格机制还不尽完善。在市场经济体制下，农村建设用地土地管理制度改革的目标就是要实现国家、集体和个人三种流转模式下农民利益实现等价性原则。依托完善的城乡土地市场，能够使农民作为土地使用权主体，无论是通过国有化的流转模式，还是集体化或个人化的流转模式，都能获得等值的资产回报。而三种模式无差异的农民土地资产价值实现的等价性原则，一方面要依赖于城乡土地使用权市场制度建设的外部条件，另一方面要依赖于集体产权内部权利关系的明晰化界定。
2、地权市场土地经营性地权和资产性地权的功能拓展和要素组合的多元化
传统的城乡二元土地管制制度并没有达到合理有效地利用农村土地资源的政策目标，相反，正是由于土地的二元管制导致农村土地资源在市场利益的诱导下被滥用。国有土地和集体土地作为公有制的两种表现形式，共同参与中国的城市化建设能转变经济增长方式，形成集约型的经济发展模式。进行城乡土地市场体系建设，关键在于赋予城乡集体建设用地相同的权益，即城乡土地权利的平等是根本。十七届三中全会在农村建设用地流转方面进一步进行了制度的突破，提出逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。在同权同价的市场交易规则下，作为工业开发的农村建设用地的土地使用成本和利用效率将显著提高，这有利于我国的工业企业摆脱低价竞争模式，转变经营模式，走创新性道路。城市国有土地和农村集体建设用地同权同价，并通过建立以农村土地流转中土地使用权交易功能和资产抵押功能为核心的土地资本制度，形成农民集体建设用地和国有土地功能趋同和统一的市场体制，最终形成城乡统一的要素流动机制。
3、通过外生性的市场体制所推动的集体土地产权内生演变
诺斯指出，为了实现经济增长，一个社会的土地制度应该不断适应要素相对价格的变化。因此，农村宅基地使用权制度的改革一定要围绕和服务于城市化这个宏观制度环境。农村集体建设用地流转中农民和集体作为土地产权的两个重要的利益相关主体，二者权利边界的确定直接关系到土地资产增值中农民和集体组织的利益分配格局。在目前农村建设用地的流转实践中，利益分配的基本格局是集体强势、农民弱势，主要是由于农民对集体的谈判能力相对较弱，集体组织在土地流转中获得了较大的份额。
而根据市场经济的自发规律，随着土地流转中土地资产价值的不断实现，土地相对价格的提高必然导致农民和集体对于农村土地产权关系的界定越来越清晰。这是在价格机制作用下集体产权内生化演进的过程。因此，土地制度建设的方向是根据土地流转中农民和集体两者的利益博弈。对农村土地流转中农民和集体的权利和收益边界进行明确的界定，从而还原农民作为土地使用权主体的地位和权利。集体建设用地产权关系的界定一方面有助于保证农民根据历史上所延续的产权地位分享城市化和工业化所带来的合法权益㈣。另一方面有助于遏制基层政府盲目卖地冲动，实现土地的集约利用。
注释：
[1]蔡继明.中国征地制度改革的三重效应[J].经济学动态，2006，(8)：23—28.
[2]程世勇.农村集体土地征用中地方政府违规行为制度探析[J].经济体制改革，2008，(1)：121—125.
[3]周其仁.农地产权与征地制度：中国城市化面临的重大选择fJ].经济学季刊，2004，(4)：223—234.
[4]高圣平、刘守英.宅基地使用权初始取得制度研究[J].中国土地科学，2007，(2)：23—28.
[5]陈剑波.农地制度：所有权问题还是委托代理问题[J].经济研究，2006.7.
[6][7]Alston, Lee J. Libecap, G. D. and Schneider, R. The demand and supply of property fights on the frontier: The case of North America and Brazil. A Worldwide Perspective,1995.
[8]Douglass C North (2005). Institutions and the Process of Economic Change. Management International, 9(3):1-7.
[9]程世勇.农村建设用地流转和土地产权制度变迁[J].经济体制改革，2009，(1)：64—70.
[10]程世勇.我国城乡消费差异和拉动内需的制度选择[J].经济学动态，2009，(2)：45—51.
[关键词]农村建设用地流转；模式比较：定价机制：利益分配
[中图分类号]F321 [文献标识码]A [文章编号]1006-6470(2009)04-0083-05
一、城市化进程中的土地短缺问题和农村建设用地市场化流转
城市化和工业化进程的加速，使我国建设用地需求量快速增长。土地已经超越了劳动和资本，成为当前影响和制约经济增长的最为稀缺性的要素。据估计，2020年我国要达到60％的城市化率，需要再增加1.5亿亩建设用地总量。在当前国家18亿亩耕地警戒线下，只有3000万亩的耕地在今后10年内可转为城市建设用地，城市化进程中将会出现1.2亿亩的建设用地供给缺口。而随着土地征用的用途管制和征地补偿成本的不断增加，城市建设用地短缺难题将会更加严峻，土地要素已经成为制约我国宏观经济发展的重要因素之一。
基于特定的制度结构，虽然城市化进程中建设用地出现了结构性短缺问题，但建设用地的总量规模却是显著过剩的。这种特征主要源于我国长期以来城乡分割的二元地权市场。因此，在城市建设用地供给短缺的同时，大量农村建设用地并不能得到合理的利用。
随着城市化进程的加速和城市建设用地短缺对宏观经济发展的制约。特别是由于城市土地市场价格市场的日益完善和国家对集体建设用地流转制度的改革，农村建设用地流转已经成为目前解决工业用地需求和支持地方经济发展的重要手段。通过农村建设用地流转一方面能解决城市工业用地需求，打破建设用地结构不平衡的局面，在总量不变的前提下实现结构优化，从而能更有效地整合城乡土地资源，推动地方经济发展；另一方面通过农村建设用地流转，农村集体建设用地土地功能不断完善，土地资产价值和流动性得到有效实现，从而充分实现了财富的货币化。
二、国家、集体组织和个人分别主导的农村建设用地流转模式
(一)国家主导的农村建设用地流转和土地定价模式
国家主导的农村建设用地流转模式。主要是指以农民自愿转让土地为前提，将集体产权性质的土地通过特定的流转形式和定价机制，变更为国有产权属性土地的流转模式即农村建设用地国有化流转模式。农村建设用地国有化流转并不等同于国家的土地征用，二者有着内在的明显区别：一是国家土地征用主要是以公共利益为前提，而土地国有化流转所涉及的土地用途十分广泛；二是国家土地征用主要是以强制力为前提的，而土地国有化流转是在农民和地方政府两个行为主体自愿协商的基础上所进行的土地交易。
农村建设用地国有化流转作为一种独特的土地流转模式，对于城乡土地资源的集约配置起到了积极的作用。它在一定程度上实现了城市国有建设用地的扩张和农村集体建设用地的减少二者相挂钩，克服了长期以来城市建设用地和农村集体建设用地两头扩张的现象，实现了跨越城乡二元结构统一化的土地配置模式。在此基础上，从政府土地管制制度上逐步打破了城乡二元化的土地规划和土地利用模式。土地国有化流转最突出的特征是把具有公信力的政府引入到市场中来，通过政府主导的农村建设用地市场化定价机制对农村集体建设用地土地资产进行评估，实现城市化进程中土地利用的科学合理化。
天津滨海新区作为农村建设用地国有化流转模式的主要试点区域，通过宅基地换房对农民集体所属的建设用地进行土地产权置换和集体土地资产的变现，实现了土地产权货币化的财富效应和农民进城的城市化效应二者的统一。在土地流转中，通过货币资产和土地资产的变现，实现土地的集约利用和农民土地资产的增值。以天津华明镇为例，通过12个村的土地置换(1:1的比率)，农民最终的人均居住面积扩大到30平米，房屋资产价值增值了6—10倍。从宏观经济效益分析，地方政府通过宅基地置换集约利用了农村建设用地资源，置换后80％(大约13000亩)的闲置宅基地可以进一步用于城市建设，从而极大地缓解了当地城市化和工业化进程中建设用地短缺矛盾。
(二)乡村基层组织主导的农村建设用地流转和定价模式
村镇基层组织主导下的农村建设用地流转，是目前我国农村建设用地流转的主要方式，这主要是由农村集体土地产权属性所决定的。在农民集体土地所有制下，农村土地的产权所有者归农民集体所有，在农民集体虚置的情况下。乡村基层政府依法享有对集体组织的管理经营等职能。乡村基层组织主导的农村建设用地流转模式的基本特征可表述为：以村镇集体组织为流转主体，村委会和乡镇政府在农村建设用地流转中发挥主导性作用目的土地流转模式。
村镇基层组织主导的农村建设用地流转一方面解决了20世纪90年代乡镇企业破产后大量闲置农村建设用地的利用难题。通过农村建设用地的流转，提高土地资源的配置效率和资产价值。在我国经济转型过程中，曾经红极一时的乡镇企业在大批破产倒闭，乡村基层组织在依靠工业创造财富的路子走不通之后，把农村建设用地作为巨大的财富杠杆，“以地生财”成为乡镇集体管理者壮大集体经济的主要选择。村镇基层组织主导的农村建设用地流转模式主要是通过土地出租、厂房出租、土地入股等方式参与城市化进程的。以城市化进程较快的北京昌平、怀柔、通州等地为例，当地基层组织通过主导集体建设用地流转，在土地资源充分利用的同时极大地提升了集体组织的经济实力。农村基层组织通过对农村建设用地进行前期的基础设施投资，努力缩小其与同等区位的国有土地的价差，同时通过以企业为主导的积极的市场营销，最终通过土地出租和厂房出租获得规模性的资产收益。对于农户享有承包经营权的农用地，集体组织的功能已经淡化：但对于农村集体建设用地，乡村集体组织仍然具有实际上的管理职能。通过以村镇集体组织为主导的农村建设用地流转，农村建设用地资源在城乡集约配置的同时，农民的土地资产在城市化过程中也实现了保值增值。
(三)农户主导的农村建设用地流转和定价模式
随着市场化进程的深入，农村集体土地产权关系也逐步清晰，以宅基地使用权流转为标志的农户主导的农村建设用地流转成为我国南方等市场经济发达地区地权市场的主要交易形式。由于现行城乡二元的宅基地管理体制闲置，随着城市化进程的加速，农村宅基地闲置问题十分突出。
虽然在建国初期(1949-1961年)，农村宅基地所有权、使用权以及宅基地房产可依法进行自由处置。但随着集体化的推进(1962-1977年)和城乡二 元分割体制的确立，农村宅基地使用权的流转受到严格限制。虽然我国市场化转型已30年，但农民宅基地的流转问题在制度上仍然没有明确突破。而以农民为主体的宅基地流转正是在城市化背景下自发进行的。农民在城市化的推动下。已经逐渐成为城市居民。宅基地传统的居住保障功能正在弱化，而土地的资产功能正在加强。宅基地使用权相对价格的升值和宅基地持有成本的上升，引发了大量经济规律作用下自发交易的行为。当宅基地相对价格大于违反宅基地管制制度所产生的成本和宅基地闲置成本二者之和时，宅基地的市场自发交易便产生了。以农户为主导的农村宅基地等农村建设用地流转在市场经济发达的广东、浙江、江苏等省最为普遍。从新古典资源配置的角度，国家、基层组织和农户为主体的三种农村建设用地流转模式在对农村闲置建设用地流转的配置效率方面是无差异的。通过农村建设用地城乡之间的配置，不仅加速了我国城市化工业化进程，而且保护了稀缺的耕地资源，最大限度地节约了土地。
三、土地流转模式差异和农民土地资产收益分配模式的差异化
1、国有化流转模式利益分配结构主要以“农民利益”为主导
农村建设用地国有化流转中农民利益分配结构有三个突出的特点：第一，通过地方政府主导的国有化土地流转，农民在一定程度上成为土地资产性收益分配的主体。作为农村土地所有者的集体组织，由于其地位的虚置导致经济利益分配上农户的个体利益取代了集体组织的经济利益。以天津滨海新区为例，通过农民宅基地换房。以市场定价的资产价格评估为基础，农民宅基地使用权的经济权益和资产价值得到了充分的实现。根据1:1的置换比率，农民人均可获得30平米的城市住宅。国有化流转后的农民城市住房资产按市值可达到60-80万元，比原来宅基地房的资产价值升值了数十倍。而另一方面，集体建设用地的所有权主体的经济利益在某种程度上被架空了。通过国有化的土地流转形式，强化农民土地使用权地位的同时，农民集体土地所有权的经济地位弱化了。第二，农民的土地利益以市场化的定价机制为基础，通过土地资产的货币化使农民的资产价值在经济利益上获得了充分的实现。第三，国有化流转模式的特征是国家一次性买断农民集体产权。农村建设用地国有化流转后，土地的产权性质已转变为国有土地产权属性。土地流转后，农民和土地要素实现了分离，土地的价值以货币资产的方式获得一次性补偿。
2、集体组织主导的土地流转利益分配主要以“集体利益”为目标
以村镇集体组织管理者为主导的农村建设用地流转的利益实现形式也有自身鲜明的特征。集体组织主导的土地流转的利益分配主要以“集体利益”为目标。村镇集体获得了最主要的土地流转经济利益。作为土地所有者和土地使用者双重身份的农民，其权益在农村建设用地流转中并没有完全实现。刘守英通过对湖州、芜湖、新乡等地的农村建设用地流转条件下农民收益的分析中提出了农村建设用地流转和农民利益分配不均衡问题。本文从5个省市21个村组随机抽取的149个有效样本中获悉，农户用承包地参与农村建设用地流转的收益分配情况是：抽查样本中61％的农民承认他们所获得土地收入相对较低，认为还可以的仅占19％，认为相对较高的仅占20％。农村建设用地流转中农民土地收益分配比率偏低是目前建设用地流转中的一个突出问题。
由于农民和集体的土地权利不明确，导致农民并没有获得充分的土地流转收益。集体产权内部农民个体对集体的决策缺乏制约和监督。抽样调查显示：42％的农民认为他们对集体管理者的制约力度不足，只有22％的农民对自己的能力比较满意。可以看出，农民土地流转的收益分配和谈判能力是相关的。无论是作为所有者的村农民集体还是范围更小的村民小组农民集体，都缺乏对管理者的有效约束机制。农民作为所有者的权利从某种程度上决定着农民最终的土地收益。集体产权如果缺乏激励机制和约束机制，就不可避免地产生外部性。财富被外溢了。而外溢的受益者就是在集体产权管理中的既得利益者。这种利益分配的不均衡反映了集体产权所具有的外部性。在这种产权结构下兼具所有权和使用权双重身份的农民的土地收益被外部化了，集体产权对所有者的激励功能没有体现出来。这些既得利益者之所以能获得外部收益，主要是因为管理者兼国家政策执行者与集体产权的管理者两重身份集于一身，在土地流转中能占据更大的资源优势和制度优势。外溢的原因是由于农民集体土地产权不清晰导致土地流转中集体管理者获得超额利益。
3、个体农户主导的土地流转主要以“农户资产收益”最大化为目标
以农民个体为土地流转主体的农民经济利益实现形式较为单一，主要是农民自发地进行宅基地使用权流转及房产的流转。这种流转是市场经济条件下一种典型的市场自发秩序。通过这种流转形式，农民的土地资产价值得到了实现。这种利益实现形式的特点主要体现为两方面：第一，虽然市场的自发秩序是对城乡分割状态下禁止宅基地使用权流转的一种帕累托改进，但同正式的国有土地市场交易制度相比，其效率损失是显而易见的，主要是由于制度的缺乏导致宅基地使用权的资产价值被低估，因为非正式的交易内在地包含更多的风险性因素，而由于正式制度的缺失，这些因素导致农村宅基地使用权流转的定价偏低。正如赫尔南多·德·索托所指出的，大多数转型国家正是由于市场交易制度的缺失，导致大量存量的资产是以僵化的、凝固的形式存在的。因此，才出现了转型国家一方面资本短缺需要从国外引入资本，而另一方面国内大量的资本却处于“沉睡状态”而不能得到有效利用。其二是由于正式制度的缺乏所可能引发的撕毁合约的风险。有效率的制度能最大化地降低交易成本。反之，正式制度的缺失增加了合同维护的成本和合约的不确定性。由于农村宅基地自发交易缺乏制度保护，一旦未来出现巨大的潜在收益，原来宅基地的所有者就会撕毁合约，试图获得收益的分配权。由于缺乏正式制度的安排，土地相对价格变动必然引发矛盾冲突。
从上述三种模式的比较可以看出，农民所获得的土地资产性收益在三种流转模式下是不相等的。农村建设用地国家流转模式下，由于农村集体建设用地资产定价较为合理，弱化了农村集体组织的经济权利，因此农民所获得的土地财产性收益较高。但其缺陷在于农民只能一次性获得财产所有权转移的回报。而在乡村集体组织为主导的农村建设用地流转模式下，由于一方面没有完善的农村建设用地资产定价机制，而另一方面强化了集体组织的经济地位，导致农民在集体建设用地流转中所获得的资产收益较低。而以农户个人为主导的农村建设用地流转中，集体经济组织的经济权益在很大程度上弱化，农民可以获得充分的资产回报。但依然由于自发流转条件下没有完全的资产定价机制，导致土地的资产收益受到一定程度的影响。 通过比较分析得出，三种农村集体建设用地流转模式虽然在一定程度上实现了城乡土地资源的优化配置，但农民在三种模式中所获得的土地增值收益具有显著的差异性。这种差异性从深层次上说明了目前我国农村建设用地流转中利益机制的扭曲。而利益扭曲的原因在于城乡土地市场的二元化和集体产权内部主体权利关系的不明确。这直接导致了农村集体土地流转中巨大增值收益没有被土地直接利益相关者所分享，同时这种扭曲的利益实现机制也激励了地方政府和农村基层组织粗放型的土地利用模式。
四、结论：地权市场的完善和农民土地资产要素组合的多元化
1、地权市场定价机制的完善和不同流转模式下农民经济利益实现程度的等价性
上文土地流转的三种模式，农民所获得的土地资产性收益在实践中是不相等的。这种资产性收益的差异化，说明了目前农村建设用地市场的制度建设和相关的市场价格机制还不尽完善。在市场经济体制下，农村建设用地土地管理制度改革的目标就是要实现国家、集体和个人三种流转模式下农民利益实现等价性原则。依托完善的城乡土地市场，能够使农民作为土地使用权主体，无论是通过国有化的流转模式，还是集体化或个人化的流转模式，都能获得等值的资产回报。而三种模式无差异的农民土地资产价值实现的等价性原则，一方面要依赖于城乡土地使用权市场制度建设的外部条件，另一方面要依赖于集体产权内部权利关系的明晰化界定。
2、地权市场土地经营性地权和资产性地权的功能拓展和要素组合的多元化
传统的城乡二元土地管制制度并没有达到合理有效地利用农村土地资源的政策目标，相反，正是由于土地的二元管制导致农村土地资源在市场利益的诱导下被滥用。国有土地和集体土地作为公有制的两种表现形式，共同参与中国的城市化建设能转变经济增长方式，形成集约型的经济发展模式。进行城乡土地市场体系建设，关键在于赋予城乡集体建设用地相同的权益，即城乡土地权利的平等是根本。十七届三中全会在农村建设用地流转方面进一步进行了制度的突破，提出逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。在同权同价的市场交易规则下，作为工业开发的农村建设用地的土地使用成本和利用效率将显著提高，这有利于我国的工业企业摆脱低价竞争模式，转变经营模式，走创新性道路。城市国有土地和农村集体建设用地同权同价，并通过建立以农村土地流转中土地使用权交易功能和资产抵押功能为核心的土地资本制度，形成农民集体建设用地和国有土地功能趋同和统一的市场体制，最终形成城乡统一的要素流动机制。
3、通过外生性的市场体制所推动的集体土地产权内生演变
诺斯指出，为了实现经济增长，一个社会的土地制度应该不断适应要素相对价格的变化。因此，农村宅基地使用权制度的改革一定要围绕和服务于城市化这个宏观制度环境。农村集体建设用地流转中农民和集体作为土地产权的两个重要的利益相关主体，二者权利边界的确定直接关系到土地资产增值中农民和集体组织的利益分配格局。在目前农村建设用地的流转实践中，利益分配的基本格局是集体强势、农民弱势，主要是由于农民对集体的谈判能力相对较弱，集体组织在土地流转中获得了较大的份额。
而根据市场经济的自发规律，随着土地流转中土地资产价值的不断实现，土地相对价格的提高必然导致农民和集体对于农村土地产权关系的界定越来越清晰。这是在价格机制作用下集体产权内生化演进的过程。因此，土地制度建设的方向是根据土地流转中农民和集体两者的利益博弈。对农村土地流转中农民和集体的权利和收益边界进行明确的界定，从而还原农民作为土地使用权主体的地位和权利。集体建设用地产权关系的界定一方面有助于保证农民根据历史上所延续的产权地位分享城市化和工业化所带来的合法权益㈣。另一方面有助于遏制基层政府盲目卖地冲动，实现土地的集约利用。
注释：
[1]蔡继明.中国征地制度改革的三重效应[J].经济学动态，2006，(8)：23—28.
[2]程世勇.农村集体土地征用中地方政府违规行为制度探析[J].经济体制改革，2008，(1)：121—125.
[3]周其仁.农地产权与征地制度：中国城市化面临的重大选择fJ].经济学季刊，2004，(4)：223—234.
[4]高圣平、刘守英.宅基地使用权初始取得制度研究[J].中国土地科学，2007，(2)：23—28.
[5]陈剑波.农地制度：所有权问题还是委托代理问题[J].经济研究，2006.7.
[6][7]Alston, Lee J. Libecap, G. D. and Schneider, R. The demand and supply of property fights on the frontier: The case of North America and Brazil. A Worldwide Perspective,1995.
[8]Douglass C North (2005). Institutions and the Process of Economic Change. Management International, 9(3):1-7.
[9]程世勇.农村建设用地流转和土地产权制度变迁[J].经济体制改革，2009，(1)：64—70.
[10]程世勇.我国城乡消费差异和拉动内需的制度选择[J].经济学动态，2009，(2)：45—51.