论文部分内容阅读
摘 要：自1999年全国高校扩招10多年来，高等院校毕业生的总体就业形势越来越严峻。如何解决高校毕业生能够进入基层就业，进入城镇社区就业是缓解大学生就业紧张的瓶颈问题。本文从高校毕业生社区就业制度的内部优势与劣势、外部机会和威胁入手，提出制度变革建议。
关键词：高校毕业生；社区就业制度；SWOT
中图分类号：G64 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.10.86 文章编号：1672-3309（2013）10-187-02
一、我国高校毕业生社区就业的现状
我国在高校扩招政策推行以后，针对高校毕业生城镇社区就业的管理机构、就业规模、就业类型、就业待遇等一系列不利条件进行改善，虽取得一定的成绩，但实际情况仍不尽人意。从高校毕业生进入城镇社区的就业规模来看，根据社区就业人员调查，高校毕业生出身的从业人员占社区就业1.28%。其中，公益性就业岗位的从业人员为零；自主创业人员12人，一般都是创建幼儿园、理发店；99%以上的高校毕业生都是从事商品推销、幼儿教育、保安人员等灵活就业人员。从从业性质看，多数就业属于过渡性、跳板性的临时就业。从就业的主观意愿看，现已从事社区工作的高校毕业生普遍认为工作不稳定、待遇差、无法实现自我价值，其改行意愿占比85%以上，表明高校毕业生多从自身发展的角度进行择业。从高校毕业生自主创业现状的调查看，每年毕业生总数都将近700万，创业率只为1.73%，而成功率仅有3%。总体来看，高校毕业生的社区就业特点一是就业比例过低；二是灵活就业特点突出，择业的流动性非常活跃，从业人员的过渡性、临时性观念突出；三是著名大学的毕业生社区创业人员、小微企业的从业人员的就业比例几乎趋近为零。
二、高校毕业生社区就业制度的SWOT分析
（一）现行社区就业制度的优势分析。从权力层面上看，与西方的联邦制国家或单一制国家不同，中国共产党对立法、行政、司法和军队等全部国家机关实行“总揽全局、协调各方”的领导方式，中国共产党对地方政权具有完全的控制力，执政党的唯一性能够确保高校毕业生政策制定的连续性与一致性，高校毕业生的就业工作纳入到失业人员的统一管理中，统一划归到各级人力资源社会保障服务部门来管理，下设社保所、街道办事处等，第三层为街道和社区，是直接负责高校毕业生就业的一线管理部门，并适时制定与调整大学生就业制度，包括建国以后的统包统分制度、改革开放后的“双向选择”制度、90年代末以来的“市场导向”的就业制度。总体来看，从国家到地方、从劳动保障部门到居委会、从政策制定到政策实施构建了一个促进就业的管理网络。
（二）现行就业制度的劣势分析。1.就业制度缺乏立法性与规范性。目前，我国与高校毕业生就业相关的法律主要是《劳动合同法》、《就业促进法》。《劳动合同法》采取纲要式的立法模式，原则性规定较强，但具体操作层面较少，缺少与之配套的单项立法，难以进行全面细致的规定。《就业促进法》只涉及就业管理、就业服务和职业培训等内容，缺少对就业调控法律制度的规定，反就业歧视的规定也过于原则。其他立法多为行政法规或部门规章，内容缺乏系统性和针对性，导致法律强制性和执行力不强。
2.政府主导劳动力市场的供求关系及其发展。政府对社区就业的直接管理和行政干预过多，弱化了政府宏观调控职能和以法治理念为核心的规范化管理。一些就业项目或创业项目直接挂靠政府部门，政府作为最大雇主成为经济发展和利益集团行为的主体，收入来源主要为政府财政，方式为政府出资购买岗位，且政府对从业人员的工资也作了最低的规定，将社区创业的“非正规部门就业”演变成“正规部门就业”，与市场主导下的劳动力市场的发展截然不同。
3.社区就业人员的劳动保障制度不完善。我国虽在《劳动合同法》中对非全日制用工进行了相应规定，但是对社区就业的随意性、松散性、无保障性没有针对性的契约式约束。对用人单位的调查显示，不足7.4%的企业和社区就业人员签订用工合同，能够为社区就业人员按规定缴纳社会保险费的用工单位只占5.5%。
4.社区就业相关管理制度缺乏合力。现行高校毕业生的就业工作在各级人力资源社会保障服务中仅仅排序在第四位，就业服务的专指性很差，小额贷款、就业补贴和领取《优惠证》等能够直接使高校毕业生受益的制度落实力度非常有限。在人力资源社会保障服务部门、工商税务管理部门、城市建设、卫生监督、民政部门、公安司法部门、政府规划等多部门的协调和沟通中，由于缺乏整体的规划与管理体系、各部门职责不清和利益本位主义，协调程度较差，难以发挥合力之效。
（三）现行就业制度的外部机会分析。社区公共服务的需求和服务对象不断扩大、服务内容多样化、服务领域不断延伸，市场方面表现为强劲的拉力。从就业观念来看，“先就业再择业”的观念和“多元化就业的观念”已被绝大多数大学毕业生所认可、所接受。同时，国外发达国家的先进思想和实践经验可为我国提供宝贵的借鉴。
（四）现行社区就业制度的外部威胁分析。高校毕业生由于文化程度高、专业性强、综合素质高，往往对薪水、工作环境、工作福利和待遇要求比较高。在面临2008年美国次贷危机引发的全球经济危机时，大学生仍不愿意走进社区实现就业，但却使失业形式更加严峻；社会舆论对大学生社区就业也产生较大的影响，社会舆论、家庭、学生等仍然看重正规性工作，喜欢进大企业，求稳心理强，社区就业的非正规性让大学生们宁愿选择待业、领低保也不愿意走进社区，在就业形势严峻的情况下出现大量选择性失业；同时，大学生在社区就业的动力不强、心理预期较高、就业目的表现为跳板性，其认知局限也成为他们进入社区就业的桎梏。
三、完善高校毕业生社区就业制度的思路与对策
（一）加强促进就业与治理失业的立法探索。首先确定立法宗旨，确定扩大就业、调控失业，建立工作机制和完善公共财政投入为立法核心，以扩大就业、市场就业、平等就业和统筹就业为原则，以鼓励个人自主创业、社区企业吸纳就业、就业援助、就业服务为目标，形成促进就业和治理失业基础法与专门法的立法宗旨。其次确定立法的基础法，我国可以《劳动合同法》、《就业促进法》为基础法。再次，制定针对性强的单列法，形成与基础法相互支撑的局面。 （二）建立市场主导政府间接干预的就业管理模式。
1.明确各级政府促进就业的职责。政府应明确自身的定位和角色，转变管理理念，服务与监督管理并重。中央政府层面注意宏观调控，制定相关法律法规，推出一系列改善个体、小微企业就业与创业的服务体系，增加就业岗位的激励政策并建立全国的信息网络基础设施；地方政府层面应针对不同对象的需求提供针对性服务，开展就业信息提供、咨询与辅导、培训与跟踪等具体工作；中央与地方都应做好政策的落实、监督、管理等工作。
2.制度建设须常态化、连续化、配套化。我国应针对大学生社区就业的特点，从劳动就业登记、失业登记统计、创业登记、税费征收、小额贷款、创业补贴、社会保险补贴、经营场地、工商管理、就业援助、就业培训、技术咨询与帮助、创业评估、创业预警、创业失败保险等方面制定原则性的规章制度，且应具有一定的稳定性和连续性。为了避免各项法规政策的形式化，必须加强制度的配套性，地方政府与立法机构的协作应该采用“联席会议”的制度与机制，重点协调各个法律、规定等制度要素之间的矛盾、冲突条款，达到制度要素之间的协调一致。
3. 研究与调控劳动力市场。强化政府宏观调控的职能和以法治理念为核心的规范化管理，弱化政府对市场机制的干预和对微观经济活动的参与；建立健全市场的优胜劣汰机制，实现市场化和产业化发展，通过市场运作使社区经济活动摆脱低层次、低质量的社会地位和社会形象；增强社区就业项目的自主性和独立经营性，改变政府是经济发展和利益集团行为主体的现状。
（三）建立以社区为主体的一体化管理体系。
1.建立以社区为主体的就业管理体系。建立“劳动和社会保障室”、“就业服务中心”等社区就业服务机构并规范其工作职责，配有专职人员，依托计算机、网络等现代技术手段，动态记录与管理所在区域就业人员的信息情况，包括失业人员登记、从业人员登录；动态掌握劳动力市场的供求信息，开展就业指导、就业介绍、就业培训和其他的劳动保障工作；将政府权力适当下放，增强社区机构的组建能力和协调能力，形成了市、区、街道、社区居委会四级社区就业服务工作网络；因地制宜制定社区就业优惠政策，形成较为完整的社区就业管理服务体制。
2.贯彻落实各项就业管理制度。推进各项鼓励高校毕业生进入社区就业的规章制度的落实工作；做好信息采集和就业反馈工作，可对社区内登记的高校毕业生进行分类管理，动态掌握不同类型高校毕业生的生活和就业变化等相关情况；建立社区就业标准，划分充分就业社区的标准；建立政府工作人员问责制度，由民意机关和立法机关实施对政府机关及其人员的问责。
（四）完善社区就业人员的劳动保障制度。
1.应落实社区就业人员本地落户的户籍问题，逐步取缔户籍区域限制，建立与之配套的支撑保障机制，户籍改革将引发土地、住房、社保、就业、教育、卫生等相关领域的问题，必须形成合理流动、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。
2.社区就业人员劳动权利与社会保障的统一。建立与规范企业的劳动管理制度，明确企业在签订、变更、解除、终止劳动合同、支付工资、缴纳社会保险费、处理工伤、加班等方面的职责和义务；建立劳动保障监察制度，针对企业具体实施的情况进行分类奖惩；在劳动时间统计的基础上个人养老保险账户的积累额不应低于全日制就业劳动者的缴纳标准，设计灵活的缴纳体系。
关键词：高校毕业生；社区就业制度；SWOT
中图分类号：G64 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.10.86 文章编号：1672-3309（2013）10-187-02
一、我国高校毕业生社区就业的现状
我国在高校扩招政策推行以后，针对高校毕业生城镇社区就业的管理机构、就业规模、就业类型、就业待遇等一系列不利条件进行改善，虽取得一定的成绩，但实际情况仍不尽人意。从高校毕业生进入城镇社区的就业规模来看，根据社区就业人员调查，高校毕业生出身的从业人员占社区就业1.28%。其中，公益性就业岗位的从业人员为零；自主创业人员12人，一般都是创建幼儿园、理发店；99%以上的高校毕业生都是从事商品推销、幼儿教育、保安人员等灵活就业人员。从从业性质看，多数就业属于过渡性、跳板性的临时就业。从就业的主观意愿看，现已从事社区工作的高校毕业生普遍认为工作不稳定、待遇差、无法实现自我价值，其改行意愿占比85%以上，表明高校毕业生多从自身发展的角度进行择业。从高校毕业生自主创业现状的调查看，每年毕业生总数都将近700万，创业率只为1.73%，而成功率仅有3%。总体来看，高校毕业生的社区就业特点一是就业比例过低；二是灵活就业特点突出，择业的流动性非常活跃，从业人员的过渡性、临时性观念突出；三是著名大学的毕业生社区创业人员、小微企业的从业人员的就业比例几乎趋近为零。
二、高校毕业生社区就业制度的SWOT分析
（一）现行社区就业制度的优势分析。从权力层面上看，与西方的联邦制国家或单一制国家不同，中国共产党对立法、行政、司法和军队等全部国家机关实行“总揽全局、协调各方”的领导方式，中国共产党对地方政权具有完全的控制力，执政党的唯一性能够确保高校毕业生政策制定的连续性与一致性，高校毕业生的就业工作纳入到失业人员的统一管理中，统一划归到各级人力资源社会保障服务部门来管理，下设社保所、街道办事处等，第三层为街道和社区，是直接负责高校毕业生就业的一线管理部门，并适时制定与调整大学生就业制度，包括建国以后的统包统分制度、改革开放后的“双向选择”制度、90年代末以来的“市场导向”的就业制度。总体来看，从国家到地方、从劳动保障部门到居委会、从政策制定到政策实施构建了一个促进就业的管理网络。
（二）现行就业制度的劣势分析。1.就业制度缺乏立法性与规范性。目前，我国与高校毕业生就业相关的法律主要是《劳动合同法》、《就业促进法》。《劳动合同法》采取纲要式的立法模式，原则性规定较强，但具体操作层面较少，缺少与之配套的单项立法，难以进行全面细致的规定。《就业促进法》只涉及就业管理、就业服务和职业培训等内容，缺少对就业调控法律制度的规定，反就业歧视的规定也过于原则。其他立法多为行政法规或部门规章，内容缺乏系统性和针对性，导致法律强制性和执行力不强。
2.政府主导劳动力市场的供求关系及其发展。政府对社区就业的直接管理和行政干预过多，弱化了政府宏观调控职能和以法治理念为核心的规范化管理。一些就业项目或创业项目直接挂靠政府部门，政府作为最大雇主成为经济发展和利益集团行为的主体，收入来源主要为政府财政，方式为政府出资购买岗位，且政府对从业人员的工资也作了最低的规定，将社区创业的“非正规部门就业”演变成“正规部门就业”，与市场主导下的劳动力市场的发展截然不同。
3.社区就业人员的劳动保障制度不完善。我国虽在《劳动合同法》中对非全日制用工进行了相应规定，但是对社区就业的随意性、松散性、无保障性没有针对性的契约式约束。对用人单位的调查显示，不足7.4%的企业和社区就业人员签订用工合同，能够为社区就业人员按规定缴纳社会保险费的用工单位只占5.5%。
4.社区就业相关管理制度缺乏合力。现行高校毕业生的就业工作在各级人力资源社会保障服务中仅仅排序在第四位，就业服务的专指性很差，小额贷款、就业补贴和领取《优惠证》等能够直接使高校毕业生受益的制度落实力度非常有限。在人力资源社会保障服务部门、工商税务管理部门、城市建设、卫生监督、民政部门、公安司法部门、政府规划等多部门的协调和沟通中，由于缺乏整体的规划与管理体系、各部门职责不清和利益本位主义，协调程度较差，难以发挥合力之效。
（三）现行就业制度的外部机会分析。社区公共服务的需求和服务对象不断扩大、服务内容多样化、服务领域不断延伸，市场方面表现为强劲的拉力。从就业观念来看，“先就业再择业”的观念和“多元化就业的观念”已被绝大多数大学毕业生所认可、所接受。同时，国外发达国家的先进思想和实践经验可为我国提供宝贵的借鉴。
（四）现行社区就业制度的外部威胁分析。高校毕业生由于文化程度高、专业性强、综合素质高，往往对薪水、工作环境、工作福利和待遇要求比较高。在面临2008年美国次贷危机引发的全球经济危机时，大学生仍不愿意走进社区实现就业，但却使失业形式更加严峻；社会舆论对大学生社区就业也产生较大的影响，社会舆论、家庭、学生等仍然看重正规性工作，喜欢进大企业，求稳心理强，社区就业的非正规性让大学生们宁愿选择待业、领低保也不愿意走进社区，在就业形势严峻的情况下出现大量选择性失业；同时，大学生在社区就业的动力不强、心理预期较高、就业目的表现为跳板性，其认知局限也成为他们进入社区就业的桎梏。
三、完善高校毕业生社区就业制度的思路与对策
（一）加强促进就业与治理失业的立法探索。首先确定立法宗旨，确定扩大就业、调控失业，建立工作机制和完善公共财政投入为立法核心，以扩大就业、市场就业、平等就业和统筹就业为原则，以鼓励个人自主创业、社区企业吸纳就业、就业援助、就业服务为目标，形成促进就业和治理失业基础法与专门法的立法宗旨。其次确定立法的基础法，我国可以《劳动合同法》、《就业促进法》为基础法。再次，制定针对性强的单列法，形成与基础法相互支撑的局面。 （二）建立市场主导政府间接干预的就业管理模式。
1.明确各级政府促进就业的职责。政府应明确自身的定位和角色，转变管理理念，服务与监督管理并重。中央政府层面注意宏观调控，制定相关法律法规，推出一系列改善个体、小微企业就业与创业的服务体系，增加就业岗位的激励政策并建立全国的信息网络基础设施；地方政府层面应针对不同对象的需求提供针对性服务，开展就业信息提供、咨询与辅导、培训与跟踪等具体工作；中央与地方都应做好政策的落实、监督、管理等工作。
2.制度建设须常态化、连续化、配套化。我国应针对大学生社区就业的特点，从劳动就业登记、失业登记统计、创业登记、税费征收、小额贷款、创业补贴、社会保险补贴、经营场地、工商管理、就业援助、就业培训、技术咨询与帮助、创业评估、创业预警、创业失败保险等方面制定原则性的规章制度，且应具有一定的稳定性和连续性。为了避免各项法规政策的形式化，必须加强制度的配套性，地方政府与立法机构的协作应该采用“联席会议”的制度与机制，重点协调各个法律、规定等制度要素之间的矛盾、冲突条款，达到制度要素之间的协调一致。
3. 研究与调控劳动力市场。强化政府宏观调控的职能和以法治理念为核心的规范化管理，弱化政府对市场机制的干预和对微观经济活动的参与；建立健全市场的优胜劣汰机制，实现市场化和产业化发展，通过市场运作使社区经济活动摆脱低层次、低质量的社会地位和社会形象；增强社区就业项目的自主性和独立经营性，改变政府是经济发展和利益集团行为主体的现状。
（三）建立以社区为主体的一体化管理体系。
1.建立以社区为主体的就业管理体系。建立“劳动和社会保障室”、“就业服务中心”等社区就业服务机构并规范其工作职责，配有专职人员，依托计算机、网络等现代技术手段，动态记录与管理所在区域就业人员的信息情况，包括失业人员登记、从业人员登录；动态掌握劳动力市场的供求信息，开展就业指导、就业介绍、就业培训和其他的劳动保障工作；将政府权力适当下放，增强社区机构的组建能力和协调能力，形成了市、区、街道、社区居委会四级社区就业服务工作网络；因地制宜制定社区就业优惠政策，形成较为完整的社区就业管理服务体制。
2.贯彻落实各项就业管理制度。推进各项鼓励高校毕业生进入社区就业的规章制度的落实工作；做好信息采集和就业反馈工作，可对社区内登记的高校毕业生进行分类管理，动态掌握不同类型高校毕业生的生活和就业变化等相关情况；建立社区就业标准，划分充分就业社区的标准；建立政府工作人员问责制度，由民意机关和立法机关实施对政府机关及其人员的问责。
（四）完善社区就业人员的劳动保障制度。
1.应落实社区就业人员本地落户的户籍问题，逐步取缔户籍区域限制，建立与之配套的支撑保障机制，户籍改革将引发土地、住房、社保、就业、教育、卫生等相关领域的问题，必须形成合理流动、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。
2.社区就业人员劳动权利与社会保障的统一。建立与规范企业的劳动管理制度，明确企业在签订、变更、解除、终止劳动合同、支付工资、缴纳社会保险费、处理工伤、加班等方面的职责和义务；建立劳动保障监察制度，针对企业具体实施的情况进行分类奖惩；在劳动时间统计的基础上个人养老保险账户的积累额不应低于全日制就业劳动者的缴纳标准，设计灵活的缴纳体系。