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内容提要:在我国由计划经济向市场经济体制转轨的过程中,建立统一劳动力市场的问题始终没有被提出来当做改革的一项重要任务,造成了目前劳动力市场分割的格局。随着劳动力市场分割程度的加深,各种矛盾日益突出,社会成本越来越大。事业单位养老制度的改革面临重重阻力,就是这个社会问题的一种表现。要改变劳动力市场分割的格局,必须逐渐缩小不同就业群体之间的待遇差别,特别是要提高体制外的人员福利待遇,在公平待遇的前提下建立统一的劳动力市场。
关键词:劳动力市场;市场分割;双轨制;事业单位养老
中图分类号:F241 文献标识码:A 文章编号:1003-4161(2012)04-0139-05
经济学中一般假设一国的劳动力市场是同质的,劳动力报酬都等于边际贡献。在现实中,各国劳动力市场上都存在着这样的问题,在同一行业或同一企业、单位中就业的人员,有些能够享有更高的收入和福利,得到更多的聘用、晋升机会,被解雇和裁员的可能性小;而有些则待遇差,就业缺乏保障。这种待遇差别不是因为劳动力的工作能力和贡献不同,而是社会或企业对劳动力的身份、户籍、教育经历等因素存在一些歧视。这样劳动力就被分割在不同的就业市场上,在行业之间或行业内部、企业内部等形成劳动力报酬的制度性差异。对这种情况,有的文献称为“二元劳动力市场”,有的称为“劳动力市场分割”,有的称为“就业歧视”。根据本文所述的问题,这里采用“劳动力市场分割”的说法。
我国劳动力市场分割的主要原因是在建立市场经济的过程中,一部分劳动力并没有真正进入劳动力市场。政府、事业单位和很多国有企业的劳动工资制度多年来没有进行根本性改革,一直沿袭计划经济的做法。这些部门现在仍存在很多不合理的、强调身份或户籍要求的用工规定,在内部“临时工”与“固定工”的界限分明、待遇悬殊。虽然在同一个单位或企业中就业,不同身份的人员实际上处在不同的劳动力市场中。
一、我国劳动力市场分割的突出表现
近几年来,事业单位养老保障制度改革引起社会多方面的关注。自上世纪末大批国有企业改制后,由于工资制度、养老金计发办法和调整机制的不同,企业、政府机关和事业单位的退休职工养老金差距逐渐扩大。有的企业退休人员养老金只有当地机关和事业单位同龄、同级别退休人员的一半,甚至1/3左右。一直参照公务员标准执行事业单位养老保障制度也面临财政负担过重问题。由于涉及多方面利益,事业单位养老金改革困难重重。近年来,垄断行业国有企业的职工福利待遇高于社会平均水平也常受到社会关注。很多人认为垄断国企效率低下,还享受国家补贴,职工福利过高,是不公平的分配。不同部门之间的福利待遇差异已成为影响社会稳定的突出问题。
除了这些行业、就业单位之间的待遇差别,在我国不少企业、单位内部还存在着“正式职工”和“非正式职工”、“临时工”,“编制内职工”与“编制外合同工”的差别,行政事业单位有公务员、事业编和企业编人员之分等。他们的有形和无形福利待遇差别很大。例如根据一项调查,很多医院中护士分为“在编护士”和“非在编护士”两种身份。在部分医院里,合同护士、临工护士占到30%多。非在编的合同护士、聘任护士从事同样的技术性工作,但薪酬远低于在编护士,二者的薪酬差距可达到1-2倍。非在编护士除了薪酬差别,还基本没有保健费、产假工资等福利待遇,也缺乏休假、进修学习、晋升专业技术职称、提升等机会,甚至有的没有医疗、养老保险。在很多国有企业、事业单位的不同岗位上,“正式职工”和“非正式职工”的福利待遇也有很大差别。
对类似问题国外有不少研究。多林格(Peter Doeringer)和皮奥里(Michelle Piore)取消劳动力市场完整统一的假设,提出了劳动力市场分割的概念。他们把劳动力分为一级市场(primarysegment)和二级市场(secondary segment),一级市场的就业工资高、工作条件优越、环境稳定、升迁机会多。二级市场工资低、工作环境差、容易失业、要求苛刻、几乎没有升迁机会,这部分劳动力即使胜任,也很难转到一级市场。整个劳动力市场实际上被分割成两个彼此隔离的市场。麦克纳博(Robert McNabb)和瑞恩(Paul Ryan)指出,劳动力市场的分割特征是两个市场的报酬差别大于劳动力素质差别。报酬不同不是因为人力资本或边际生产力的差别,而是劳动力市场结构的差异决定着工资的差异。劳动力市场的分割或就业歧视不仅在发达市场经济国家存在,在发展中国家的二元经济中更是突出。农村和城市、低素质劳动力和高素质劳动力的就业状况和劳动报酬存在巨大差别。
对劳动力市场分割的原因,发达国家的劳动经济学家多强调雇主心理的作用,认为劳动力市场的分割是由于雇主心理上存在歧视念,对劳动力的受教育程度、年龄、种族、社会联系等存在偏好,更愿意雇佣一定特征的人,如白人、男性等,使得不具备这些特征的人不能得到进入一级市场的机会。而在发展中国家,主要是由于农村劳动力转移而形成二元劳动力市场。在我国,经济体制的转型则是一个重要原因。
二、我国劳动力市场分割的根源
我国劳动力市场的分割是一种典型的制度性分割。脱离从计划经济体制向市场经济转变的历史,就无法准确理解我国目前劳动力市场双轨制转变的难点。中国建国后采取赶超发展战略,优先发展重工业,为此建立了计划经济体制下的“统包统配”的就业体制。这种经济和就业体制需要降低工业劳动力的工资成本,所以国家把体制内职工的生活包起来,给予较低的、基本平均的住房、子女教育、养老、医疗等福利待遇。中国在经济体制改革的过程中,通过“增量改革”与“体制双轨”的方式,在旧的计划体制一时还改不动的情况下,让体制外的部分按照市场需要发展起来。在价格、企业、社会保障和外贸等制度改革中我国都是采取了“双轨制”的办法。这种改革途径既能让变革阻力变小而得以实施,又能让发展起来的体制外成分为体制内的改革创造条件,是一种震荡轻、成本低的选择。增量改革最大的特征就是从最容易改、最快见效的地方开始。主要做法是,暂时保持计划体制内的一轨不变,同时允许体制外的一轨根据市场需要发展。对劳动力就业也是如此,原来的就业体制实际上向农村的和城市的劳动力都签订了保证终生就业生活的“隐含契约”,换取劳动力对国家发展战略的支持。虽然实践证明这种非市场的契约是低效的,但一旦形成就很难解除。因为就业是劳动力生存的保证,解除契约意味着劳动力失去生存机会或生活水平大幅度下降,损失太大,必然导致来自体制内劳动力的强烈抵制。改革是利益格局的调整,如果一方损失太大,就无法推行下去。 计划体制外的部分被许可后,一开始就是按市场要求发展的,由供求决定商品和生产要素的价格。由于市场化价格比长期压低的计划价格高,因此体制外部分的发展有很强的动力。不但商品市场如此,劳动力市场也是这样。个体私营经济的放开为一部分不在原来的体制中、没有报偿的劳动力,和不能在原体制中获得相应报偿的劳动力提供了发展的机会。他们在农村是剩余劳动力,在城市是一些不能就业和主动辞职的劳动力,他们的劳动力的价值在原来的体制中被低估了。体制外劳动力市场的迅速发展,使民营经济成为我国社会主义市场经济的重要组成部分。
从上世纪90年代中期开始,我国逐步建立市场经济,对财政税收、金融、外汇、国有企业、社会保障等体制都按照市场经济要求进行了全面改革。但作为最重要的生产要素,劳动力的市场化改革却并没有得到足够重视。我国对就业制度一直没有进行根本性改革,使劳动力市场一直保持着明显的双轨制特征,计划体制内外差别明显。为了改革能够实施,在改革初期维持原就业体制内的现状是不得已的选择,但也造成了目前体制内外劳动力市场分割的状态。由于两个劳动力市场之间壁垒森严,劳动力不能在两个市场上自由转换,劳动力市场“双轨制”不是逐渐向统一状态转变,而是分割状态越来越严重。改革初期各个劳动力市场起点相近,待遇差别还不是很明显,实行“双轨制”的问题还不严重。但近年来体制内外劳动力的待遇差别有不断扩大的趋势,报酬公平问题日益突出,改革面临的阻力也越来越大。
三、劳动力市场分割的社会成本
国内许多对劳动力市场分割或就业“双轨制”现象的研究多是从“公平”角度出发,强调具备同样劳动能力的体制外劳动力被剥夺了应该享有的就业机会,而对劳动效率问题的研究还不够深入。本文把劳动力市场简单分成两部分,研究分割的劳动力市场产生的冗余社会成本以及动态地解决这一问题的途径。这里的研究中并不排斥“公平”的视角,但主要采取效率分析(包括劳动力的效率和社会效率)的方法。
假定两个相同能力的人A和B,他们在不同的劳动力市场上。A在“体制内”或“一级市场”上,制度决定这个市场待遇报酬较高,而且是固定的,即不管A的劳动努力付出CA是多少,得到的报酬都是WA。这里说的待遇报酬包括在岗时的工资福利和退休后的养老金等;B在“体制外”或“二级市场”上,这个市场是自由竞争的,B的报酬WB取决于他的劳动付出CB,即WB=CB,但WB 如果只有一个统一的劳动力市场,在自由竞争的情况下会有
WA=WB=CB=CA,
使得A和B的净收益
RA=WA-CA=0,
RB=WA-CA=0。
在“一级市场”和“二级市场”两个劳动力市场分割的情况下,需要分别分析A和B的决策情况。
(一)先看B,因为他所在的“二级市场”是自由竞争的,这意味着
WB=CB,
B的净收益
RB=WB-CB=0。
但就B的能力来说,他有与A一样的能力可以付出更多的CB’>CB,而得到更多的WB’,直到
RB’=WB’-CB’=0。
如果在一级市场上的A不努力,而使CA WB’=WB+(WA-CA),
则B因为是自由竞争的,他愿意付出
CB’=WB’=WB+(WA-CA)>CB,
这样对于B个人和社会来说都改进了效率。而且因为存在两个市场的分割,B会认为自己的所得和付出
WB-CB 所以有“不公平”感,生产积极性激励不足,因而实际付出CB WB’=CB’ 也就是说,虽然B的实际付出WB和回报CB是相等的,但都低于市场均衡时的付出和回报WB’=CB’,产生社会和个人的效率损失WB-WB’。这说明,对于较低福利待遇的“二级市场”的人来说,因为是按市场供求决定的,所以他的付出和回报基本是相符的。但是由于有较高福利待遇的“一级市场”的人作参照,他们存在不公平感,且没有进入“一级市场”的期望作为激励,会降低努力程度,为社会创造财富少,自己也得不到更高的收入,对社会和个人来说都降低了福利。以现实的例子来看,有报道指出同工不同酬的分配制度“影响了临时护士的工作情绪”,“工作积极性不高,由于没有激励机制,使他们感到前途渺茫、消极应付”。而且从长期来看,由于流动性大,也增加了医院培训人员的难度,不利于提高护士的技术和医院的服务水平。还在护士之间催生出心态各异的利益团体,让医院为员工的隔膜付出不必要的管理成本。
(二)再看A,他可能存在两种情况。一种情况是他所处的“一级市场”有保障而缺乏激励,即使不努力雇主也会支付WA,则A会使自己的付出
CA 即A的所得超过了付出。虽然对A来说得到了净收益
RA=WA-CA>0,
但对社会来说则是支出超过收益而产生(WA-CA)的不必要社会成本。在这种情况下,雇主只能逐渐降低WA以减少负担(当然只能降低到维持最低生活水平为限),这样的结果是WA和CA都逐渐降低。以前计划经济时期大部分属于这种情形。因为有就业保障而缺乏激励,会降低努力程度,少付出,为社会创造财富也少,但他得到的超过付出,是社会的浪费。没有全面改革前的旧体制下,很多体制内的企业福利待遇超过了职工付出。例如,在20世纪90年代中期很多国有企业由于下岗分流、退休、自然减员等人员减少,把原来内部职工从事的清洁、食堂、保安和一些杂活外包给物业公司、保安公司等,推到“二级市场”上。“二级市场”上从事这些活动的劳动力工资远低于原来单位职工的工资,只有一半甚至更少,这说明原来“一级市场”的福利待遇过高了,一些岗位即使不付出高的福利也可以在市场上找到劳动力来完成。现在仍有一些变动不大的企业、事业单位属于这种情况,把一些后勤、杂务的岗位保留在“一级市场”上。 A也可能面临第二种情况,雇主可以用“二级市场”上B的待遇WB作为A的对照和“威胁”,强硬要求A付出大于WA的CA,否则就只能到“二级市场”接受WB的待遇,此时A考虑的是WA>WB,接受WB的待遇意味着生活水平的下降,是A更不能忍受的,只要A认为
CA’-WA A就有可能付出CA’>WA,而得到净收益
RA=WA-CA’<0,或者说损失CA’-WA。
虽然RA<0,但因为CA’-WA 这种情况在全面改革后,变动较大、预算约束硬化的企业、事业单位中占了多数。因为有“二级市场”的人参照,雇主可以迫使他超额劳动,而他不愿失去现有的较高福利待遇,如果比较“老实”,只能接受雇主要求,尽可能努力,这样社会财富会增加。但这种努力很可能超过他意愿的付出,对个人来说会感到得不偿失,降低了个人福利。不论哪种情况,或者会降低社会福利,或者会降低个人福利。例如就前面提到的不同编制的护士来说,一方面保留原来体制内的“在编护士”,又大量雇佣一些合同护士、临工护士,由于这些“非在编护士”从事的工作与“在编护士”一样而待遇更低,对后者形成了一定压力,促使其可能超负荷工作,疲劳过度,同样也没有达到最优状态。
在这种情况下,A会常有“得不偿失”的感觉:虽然得到高的报酬,但付出太多。这里我们假设A在不同情况下决定付出多少的依据是不同的,在第一种情况下A决定付出的依据是得到报酬的多少,而第二种情况下他决定付出的依据是与B的待遇的比较和制度“强迫”,甚至和领导的关系等等。A会处于哪种情况,要看外部制度约束的“硬度”和A自己是否“遵守纪律”。如果制度约束较松或A比较“强硬”,则A更可能采取第一种情况,即“磨洋工”、少付出的策略;如果A比较“听话”和制度要求比较硬,则A更可能采取第二种情况,为了保持较高待遇而疲劳过度。这就是现在很多人喊太累,乃至有“过劳死”等现象。
动态地分析,要使两个劳动力市场统一起来成为一个整体的市场,需要考虑的是这个过程中的利益格局调整,寻求成本较低的改革方式才能顺利实现变革。(1)最容易实现的途径是帕累托改进,即保持“一级市场”待遇不变,而提高“二级市场”待遇,使两个市场统一,这样没有人损失而部分人改进的情况容易得到全体人的认可和支持。但这个途径需要支付较高的成本,可能是社会暂时负担不起的;(2)如果采取降低“一级市场”待遇的办法,因为一般情况下福利待遇具有向下刚性的性质,降低福利待遇阻力很大,恐怕缺乏可行性;(3)更可行的途径是降低“一级市场”待遇增长的速度,提高“二级市场”待遇增长的速度,使其待遇逐渐接近,当差别小到一定程度时再“并轨”。如果在改革过程中一部分人自我感觉受了较大的损失,他们会抵制或与其他利益集团产生摩擦,增加改革难度甚至引起动荡。
四、对事业单位养老制度改革的建议
包括养老制度在内的社会保障体系的统一是统一的、一元化的劳动力市场的重要基础。在我国从90年代中期开始全面改革后,一直到现在,养老、失业、医疗等社会保障制度都没有实现全面统一的目标。尤其是养老保障制度,不同的劳动力市场的养老待遇差别问题现在更加突出。不同劳动力群体的不同养老、事业、医疗保障制度必然强化劳动力市场的分割状态,阻碍劳动力在不同行业、职业之间的流动。而因劳动力市场分割导致的劳动效率损失,也形成了不必要的、额外的社会成本。
目前我国养老保障体系不仅是“双轨制”,甚至每一轨内又分成多个轨。可以说我国养老制度的最大特点是“碎片化”,农村、城镇集体、国有企业、事业单位、机关各自实行自己的养老制度。农村是家庭养老,企业实行“社会统筹与个人账户相结合”的方式逐渐社会化养老,机关公务员还是“包下来”由财政支付,事业单位养老金则是财政支付一部分,大部分由单位支付。这种“碎片化”的养老保障是不同劳动力市场的福利差距之一。养老保障体系初建时,由于各个群体互相参照,不同群体之间差距并不明显,但随着时间推移,各自很多情况发生各种变化,增长的机制不同,使各个群体养老金差距越来越大。1990年,中国企业、事业和机关职工年人均离休和退休费分别为1664元、1889元和2006元,差距并不大。到2004年,则分别为8081元、14911元和16532元。企业退休人员的年人均养老金只有机关、事业退休人员的一半左右,差距十分明显。2009年全国企业退休人员月人均养老金仅1200元。1995年到2002年的养老金替代率,机关单位是94.46%~104.56%,事业单位为92.11%-103.03%,企业单位则由77.3%下降到59.28%。2004年机关单位、事业单位和企业的养老金替代率分别为93%、90%和52%。
近年来事业单位养老金的财政负担日益沉重,而事业单位养老金成为一个突出的社会问题,充满了争议和质疑,但已既成牢固利益格局,改革困难重重,进展缓慢。事业单位养老金改革还不单纯是养老保障体系的问题,还与事业单位体制、财政体制等有关,还涉及事业单位人事制度、收入分配、社会保障、财税政策和机构编制等诸多方面,各方面是互相关联,牵一发而动全身的。改革是对利益格局进行调整,但已经形成的部门和个人利益却对事业单位改革形成很大阻力。不过汪玉凯认为,长期困扰事业单位改革的种种难题,归结起来都与政府改革有关,事业单位的改革很大程度上有赖于政府的同步改革和真正的“放权”。
公平统一的养老保障制度,应该实施没有身份差异的待遇,无论公务员还是事业单位人员、企业员工、自由职业者。应把国家公务员的养老保障、事业单位的养老保障和企业职工养老保险这三者的改革都统筹考虑,整体谋划,找到大体公平的均衡点,才能最终解决问题和矛盾。
在20世纪90年代中期以国有企业改革(包括“抓大放小”、下岗分流、脱离企业办社会职能等)为核心的全面改革中,体制内的很多福利,如住房、子女抚养教育、医疗等福利都社会化、货币化了(同时也促进了这部分行业体制外市场的发展),这部分福利成为显性福利。而不能随之脱离的养老、失业保障体系在初始设计时就存在严重缺陷。在计划经济的“国有资产是国家的”思想指导下,强调国有资产不流失,回避旧体制的遗留责任,没有还上旧体制的欠账。我国建国后的计划经济体制是国家对企业的资金统收统支,职工在职时的工资只保证工作时的生活,并不包括未来的费用,这部分费用由国家统一支配了,形成生活性的国有资产。从根本上来说,所有的资产是所有国民积累的,归根结底是属于全部国民的,而不是抽象意义上的国家。国家积累财富的目的最终也是为了全部具体的国民。所以全面改革时应该包括还上旧体制的欠账,以国民积累的资产为全部国民建立统一的养老、失业、医疗体系,这也为市场经济需要的一个统一的劳动力市场提供同一的保障。但实际上全面改革对社会保障体系的意义和作用重视不够,也由于财政紧张,最终实际上是任由不同性质的劳动力群体各自制定办法,分别建立各自的养老保障体系。
如前面的理论分析,保持机关、事业单位的不变,提高企业的养老金是最容易实施的,但目前的财政和养老保障体制可能承担不了这样的支出。最可行的是暂时保持机关、事业单位的养老金不变,以降低改革阻力,同时结合改革事业单位职能和人事制度,逐渐调整基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险待遇。对事业单位人员采取“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”的原则;另一方面,通过社会养老保障体系的进一步完善,加快提高企业的养老金,缩小各个群体之间的差别,为并轨创造适合的条件。随着老龄化社会的到来,如果不同群体之间的差距不是在缩小而是在扩大,改革的成本会积累得更高,改革的震荡更大。
责编:董积生
关键词:劳动力市场;市场分割;双轨制;事业单位养老
中图分类号:F241 文献标识码:A 文章编号:1003-4161(2012)04-0139-05
经济学中一般假设一国的劳动力市场是同质的,劳动力报酬都等于边际贡献。在现实中,各国劳动力市场上都存在着这样的问题,在同一行业或同一企业、单位中就业的人员,有些能够享有更高的收入和福利,得到更多的聘用、晋升机会,被解雇和裁员的可能性小;而有些则待遇差,就业缺乏保障。这种待遇差别不是因为劳动力的工作能力和贡献不同,而是社会或企业对劳动力的身份、户籍、教育经历等因素存在一些歧视。这样劳动力就被分割在不同的就业市场上,在行业之间或行业内部、企业内部等形成劳动力报酬的制度性差异。对这种情况,有的文献称为“二元劳动力市场”,有的称为“劳动力市场分割”,有的称为“就业歧视”。根据本文所述的问题,这里采用“劳动力市场分割”的说法。
我国劳动力市场分割的主要原因是在建立市场经济的过程中,一部分劳动力并没有真正进入劳动力市场。政府、事业单位和很多国有企业的劳动工资制度多年来没有进行根本性改革,一直沿袭计划经济的做法。这些部门现在仍存在很多不合理的、强调身份或户籍要求的用工规定,在内部“临时工”与“固定工”的界限分明、待遇悬殊。虽然在同一个单位或企业中就业,不同身份的人员实际上处在不同的劳动力市场中。
一、我国劳动力市场分割的突出表现
近几年来,事业单位养老保障制度改革引起社会多方面的关注。自上世纪末大批国有企业改制后,由于工资制度、养老金计发办法和调整机制的不同,企业、政府机关和事业单位的退休职工养老金差距逐渐扩大。有的企业退休人员养老金只有当地机关和事业单位同龄、同级别退休人员的一半,甚至1/3左右。一直参照公务员标准执行事业单位养老保障制度也面临财政负担过重问题。由于涉及多方面利益,事业单位养老金改革困难重重。近年来,垄断行业国有企业的职工福利待遇高于社会平均水平也常受到社会关注。很多人认为垄断国企效率低下,还享受国家补贴,职工福利过高,是不公平的分配。不同部门之间的福利待遇差异已成为影响社会稳定的突出问题。
除了这些行业、就业单位之间的待遇差别,在我国不少企业、单位内部还存在着“正式职工”和“非正式职工”、“临时工”,“编制内职工”与“编制外合同工”的差别,行政事业单位有公务员、事业编和企业编人员之分等。他们的有形和无形福利待遇差别很大。例如根据一项调查,很多医院中护士分为“在编护士”和“非在编护士”两种身份。在部分医院里,合同护士、临工护士占到30%多。非在编的合同护士、聘任护士从事同样的技术性工作,但薪酬远低于在编护士,二者的薪酬差距可达到1-2倍。非在编护士除了薪酬差别,还基本没有保健费、产假工资等福利待遇,也缺乏休假、进修学习、晋升专业技术职称、提升等机会,甚至有的没有医疗、养老保险。在很多国有企业、事业单位的不同岗位上,“正式职工”和“非正式职工”的福利待遇也有很大差别。
对类似问题国外有不少研究。多林格(Peter Doeringer)和皮奥里(Michelle Piore)取消劳动力市场完整统一的假设,提出了劳动力市场分割的概念。他们把劳动力分为一级市场(primarysegment)和二级市场(secondary segment),一级市场的就业工资高、工作条件优越、环境稳定、升迁机会多。二级市场工资低、工作环境差、容易失业、要求苛刻、几乎没有升迁机会,这部分劳动力即使胜任,也很难转到一级市场。整个劳动力市场实际上被分割成两个彼此隔离的市场。麦克纳博(Robert McNabb)和瑞恩(Paul Ryan)指出,劳动力市场的分割特征是两个市场的报酬差别大于劳动力素质差别。报酬不同不是因为人力资本或边际生产力的差别,而是劳动力市场结构的差异决定着工资的差异。劳动力市场的分割或就业歧视不仅在发达市场经济国家存在,在发展中国家的二元经济中更是突出。农村和城市、低素质劳动力和高素质劳动力的就业状况和劳动报酬存在巨大差别。
对劳动力市场分割的原因,发达国家的劳动经济学家多强调雇主心理的作用,认为劳动力市场的分割是由于雇主心理上存在歧视念,对劳动力的受教育程度、年龄、种族、社会联系等存在偏好,更愿意雇佣一定特征的人,如白人、男性等,使得不具备这些特征的人不能得到进入一级市场的机会。而在发展中国家,主要是由于农村劳动力转移而形成二元劳动力市场。在我国,经济体制的转型则是一个重要原因。
二、我国劳动力市场分割的根源
我国劳动力市场的分割是一种典型的制度性分割。脱离从计划经济体制向市场经济转变的历史,就无法准确理解我国目前劳动力市场双轨制转变的难点。中国建国后采取赶超发展战略,优先发展重工业,为此建立了计划经济体制下的“统包统配”的就业体制。这种经济和就业体制需要降低工业劳动力的工资成本,所以国家把体制内职工的生活包起来,给予较低的、基本平均的住房、子女教育、养老、医疗等福利待遇。中国在经济体制改革的过程中,通过“增量改革”与“体制双轨”的方式,在旧的计划体制一时还改不动的情况下,让体制外的部分按照市场需要发展起来。在价格、企业、社会保障和外贸等制度改革中我国都是采取了“双轨制”的办法。这种改革途径既能让变革阻力变小而得以实施,又能让发展起来的体制外成分为体制内的改革创造条件,是一种震荡轻、成本低的选择。增量改革最大的特征就是从最容易改、最快见效的地方开始。主要做法是,暂时保持计划体制内的一轨不变,同时允许体制外的一轨根据市场需要发展。对劳动力就业也是如此,原来的就业体制实际上向农村的和城市的劳动力都签订了保证终生就业生活的“隐含契约”,换取劳动力对国家发展战略的支持。虽然实践证明这种非市场的契约是低效的,但一旦形成就很难解除。因为就业是劳动力生存的保证,解除契约意味着劳动力失去生存机会或生活水平大幅度下降,损失太大,必然导致来自体制内劳动力的强烈抵制。改革是利益格局的调整,如果一方损失太大,就无法推行下去。 计划体制外的部分被许可后,一开始就是按市场要求发展的,由供求决定商品和生产要素的价格。由于市场化价格比长期压低的计划价格高,因此体制外部分的发展有很强的动力。不但商品市场如此,劳动力市场也是这样。个体私营经济的放开为一部分不在原来的体制中、没有报偿的劳动力,和不能在原体制中获得相应报偿的劳动力提供了发展的机会。他们在农村是剩余劳动力,在城市是一些不能就业和主动辞职的劳动力,他们的劳动力的价值在原来的体制中被低估了。体制外劳动力市场的迅速发展,使民营经济成为我国社会主义市场经济的重要组成部分。
从上世纪90年代中期开始,我国逐步建立市场经济,对财政税收、金融、外汇、国有企业、社会保障等体制都按照市场经济要求进行了全面改革。但作为最重要的生产要素,劳动力的市场化改革却并没有得到足够重视。我国对就业制度一直没有进行根本性改革,使劳动力市场一直保持着明显的双轨制特征,计划体制内外差别明显。为了改革能够实施,在改革初期维持原就业体制内的现状是不得已的选择,但也造成了目前体制内外劳动力市场分割的状态。由于两个劳动力市场之间壁垒森严,劳动力不能在两个市场上自由转换,劳动力市场“双轨制”不是逐渐向统一状态转变,而是分割状态越来越严重。改革初期各个劳动力市场起点相近,待遇差别还不是很明显,实行“双轨制”的问题还不严重。但近年来体制内外劳动力的待遇差别有不断扩大的趋势,报酬公平问题日益突出,改革面临的阻力也越来越大。
三、劳动力市场分割的社会成本
国内许多对劳动力市场分割或就业“双轨制”现象的研究多是从“公平”角度出发,强调具备同样劳动能力的体制外劳动力被剥夺了应该享有的就业机会,而对劳动效率问题的研究还不够深入。本文把劳动力市场简单分成两部分,研究分割的劳动力市场产生的冗余社会成本以及动态地解决这一问题的途径。这里的研究中并不排斥“公平”的视角,但主要采取效率分析(包括劳动力的效率和社会效率)的方法。
假定两个相同能力的人A和B,他们在不同的劳动力市场上。A在“体制内”或“一级市场”上,制度决定这个市场待遇报酬较高,而且是固定的,即不管A的劳动努力付出CA是多少,得到的报酬都是WA。这里说的待遇报酬包括在岗时的工资福利和退休后的养老金等;B在“体制外”或“二级市场”上,这个市场是自由竞争的,B的报酬WB取决于他的劳动付出CB,即WB=CB,但WB
WA=WB=CB=CA,
使得A和B的净收益
RA=WA-CA=0,
RB=WA-CA=0。
在“一级市场”和“二级市场”两个劳动力市场分割的情况下,需要分别分析A和B的决策情况。
(一)先看B,因为他所在的“二级市场”是自由竞争的,这意味着
WB=CB,
B的净收益
RB=WB-CB=0。
但就B的能力来说,他有与A一样的能力可以付出更多的CB’>CB,而得到更多的WB’,直到
RB’=WB’-CB’=0。
如果在一级市场上的A不努力,而使CA
则B因为是自由竞争的,他愿意付出
CB’=WB’=WB+(WA-CA)>CB,
这样对于B个人和社会来说都改进了效率。而且因为存在两个市场的分割,B会认为自己的所得和付出
WB-CB
(二)再看A,他可能存在两种情况。一种情况是他所处的“一级市场”有保障而缺乏激励,即使不努力雇主也会支付WA,则A会使自己的付出
CA
RA=WA-CA>0,
但对社会来说则是支出超过收益而产生(WA-CA)的不必要社会成本。在这种情况下,雇主只能逐渐降低WA以减少负担(当然只能降低到维持最低生活水平为限),这样的结果是WA和CA都逐渐降低。以前计划经济时期大部分属于这种情形。因为有就业保障而缺乏激励,会降低努力程度,少付出,为社会创造财富也少,但他得到的超过付出,是社会的浪费。没有全面改革前的旧体制下,很多体制内的企业福利待遇超过了职工付出。例如,在20世纪90年代中期很多国有企业由于下岗分流、退休、自然减员等人员减少,把原来内部职工从事的清洁、食堂、保安和一些杂活外包给物业公司、保安公司等,推到“二级市场”上。“二级市场”上从事这些活动的劳动力工资远低于原来单位职工的工资,只有一半甚至更少,这说明原来“一级市场”的福利待遇过高了,一些岗位即使不付出高的福利也可以在市场上找到劳动力来完成。现在仍有一些变动不大的企业、事业单位属于这种情况,把一些后勤、杂务的岗位保留在“一级市场”上。 A也可能面临第二种情况,雇主可以用“二级市场”上B的待遇WB作为A的对照和“威胁”,强硬要求A付出大于WA的CA,否则就只能到“二级市场”接受WB的待遇,此时A考虑的是WA>WB,接受WB的待遇意味着生活水平的下降,是A更不能忍受的,只要A认为
CA’-WA
RA=WA-CA’<0,或者说损失CA’-WA。
虽然RA<0,但因为CA’-WA
在这种情况下,A会常有“得不偿失”的感觉:虽然得到高的报酬,但付出太多。这里我们假设A在不同情况下决定付出多少的依据是不同的,在第一种情况下A决定付出的依据是得到报酬的多少,而第二种情况下他决定付出的依据是与B的待遇的比较和制度“强迫”,甚至和领导的关系等等。A会处于哪种情况,要看外部制度约束的“硬度”和A自己是否“遵守纪律”。如果制度约束较松或A比较“强硬”,则A更可能采取第一种情况,即“磨洋工”、少付出的策略;如果A比较“听话”和制度要求比较硬,则A更可能采取第二种情况,为了保持较高待遇而疲劳过度。这就是现在很多人喊太累,乃至有“过劳死”等现象。
动态地分析,要使两个劳动力市场统一起来成为一个整体的市场,需要考虑的是这个过程中的利益格局调整,寻求成本较低的改革方式才能顺利实现变革。(1)最容易实现的途径是帕累托改进,即保持“一级市场”待遇不变,而提高“二级市场”待遇,使两个市场统一,这样没有人损失而部分人改进的情况容易得到全体人的认可和支持。但这个途径需要支付较高的成本,可能是社会暂时负担不起的;(2)如果采取降低“一级市场”待遇的办法,因为一般情况下福利待遇具有向下刚性的性质,降低福利待遇阻力很大,恐怕缺乏可行性;(3)更可行的途径是降低“一级市场”待遇增长的速度,提高“二级市场”待遇增长的速度,使其待遇逐渐接近,当差别小到一定程度时再“并轨”。如果在改革过程中一部分人自我感觉受了较大的损失,他们会抵制或与其他利益集团产生摩擦,增加改革难度甚至引起动荡。
四、对事业单位养老制度改革的建议
包括养老制度在内的社会保障体系的统一是统一的、一元化的劳动力市场的重要基础。在我国从90年代中期开始全面改革后,一直到现在,养老、失业、医疗等社会保障制度都没有实现全面统一的目标。尤其是养老保障制度,不同的劳动力市场的养老待遇差别问题现在更加突出。不同劳动力群体的不同养老、事业、医疗保障制度必然强化劳动力市场的分割状态,阻碍劳动力在不同行业、职业之间的流动。而因劳动力市场分割导致的劳动效率损失,也形成了不必要的、额外的社会成本。
目前我国养老保障体系不仅是“双轨制”,甚至每一轨内又分成多个轨。可以说我国养老制度的最大特点是“碎片化”,农村、城镇集体、国有企业、事业单位、机关各自实行自己的养老制度。农村是家庭养老,企业实行“社会统筹与个人账户相结合”的方式逐渐社会化养老,机关公务员还是“包下来”由财政支付,事业单位养老金则是财政支付一部分,大部分由单位支付。这种“碎片化”的养老保障是不同劳动力市场的福利差距之一。养老保障体系初建时,由于各个群体互相参照,不同群体之间差距并不明显,但随着时间推移,各自很多情况发生各种变化,增长的机制不同,使各个群体养老金差距越来越大。1990年,中国企业、事业和机关职工年人均离休和退休费分别为1664元、1889元和2006元,差距并不大。到2004年,则分别为8081元、14911元和16532元。企业退休人员的年人均养老金只有机关、事业退休人员的一半左右,差距十分明显。2009年全国企业退休人员月人均养老金仅1200元。1995年到2002年的养老金替代率,机关单位是94.46%~104.56%,事业单位为92.11%-103.03%,企业单位则由77.3%下降到59.28%。2004年机关单位、事业单位和企业的养老金替代率分别为93%、90%和52%。
近年来事业单位养老金的财政负担日益沉重,而事业单位养老金成为一个突出的社会问题,充满了争议和质疑,但已既成牢固利益格局,改革困难重重,进展缓慢。事业单位养老金改革还不单纯是养老保障体系的问题,还与事业单位体制、财政体制等有关,还涉及事业单位人事制度、收入分配、社会保障、财税政策和机构编制等诸多方面,各方面是互相关联,牵一发而动全身的。改革是对利益格局进行调整,但已经形成的部门和个人利益却对事业单位改革形成很大阻力。不过汪玉凯认为,长期困扰事业单位改革的种种难题,归结起来都与政府改革有关,事业单位的改革很大程度上有赖于政府的同步改革和真正的“放权”。
公平统一的养老保障制度,应该实施没有身份差异的待遇,无论公务员还是事业单位人员、企业员工、自由职业者。应把国家公务员的养老保障、事业单位的养老保障和企业职工养老保险这三者的改革都统筹考虑,整体谋划,找到大体公平的均衡点,才能最终解决问题和矛盾。
在20世纪90年代中期以国有企业改革(包括“抓大放小”、下岗分流、脱离企业办社会职能等)为核心的全面改革中,体制内的很多福利,如住房、子女抚养教育、医疗等福利都社会化、货币化了(同时也促进了这部分行业体制外市场的发展),这部分福利成为显性福利。而不能随之脱离的养老、失业保障体系在初始设计时就存在严重缺陷。在计划经济的“国有资产是国家的”思想指导下,强调国有资产不流失,回避旧体制的遗留责任,没有还上旧体制的欠账。我国建国后的计划经济体制是国家对企业的资金统收统支,职工在职时的工资只保证工作时的生活,并不包括未来的费用,这部分费用由国家统一支配了,形成生活性的国有资产。从根本上来说,所有的资产是所有国民积累的,归根结底是属于全部国民的,而不是抽象意义上的国家。国家积累财富的目的最终也是为了全部具体的国民。所以全面改革时应该包括还上旧体制的欠账,以国民积累的资产为全部国民建立统一的养老、失业、医疗体系,这也为市场经济需要的一个统一的劳动力市场提供同一的保障。但实际上全面改革对社会保障体系的意义和作用重视不够,也由于财政紧张,最终实际上是任由不同性质的劳动力群体各自制定办法,分别建立各自的养老保障体系。
如前面的理论分析,保持机关、事业单位的不变,提高企业的养老金是最容易实施的,但目前的财政和养老保障体制可能承担不了这样的支出。最可行的是暂时保持机关、事业单位的养老金不变,以降低改革阻力,同时结合改革事业单位职能和人事制度,逐渐调整基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险待遇。对事业单位人员采取“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”的原则;另一方面,通过社会养老保障体系的进一步完善,加快提高企业的养老金,缩小各个群体之间的差别,为并轨创造适合的条件。随着老龄化社会的到来,如果不同群体之间的差距不是在缩小而是在扩大,改革的成本会积累得更高,改革的震荡更大。
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