编者按:近日,中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》,要求副处级以上干部进行财产申报。此事件被认为是我国反腐倡廉新举措,是一把反腐败的利器。如何充分发挥官员财产申报制的反腐功效?三位法律界人士分别发表了各自的观点。
　　
　　新规定见证立法反腐的智慧和决心
　　
　　比较《关于领导干部报告个人有关事项的规定》和1997年的《申报规定》,以前只是要求申报领导干部收入,现在则要申报领导干部的财产等有关事项,这反映了我们立法上的进步。
　　财产和收入虽然只是一词之差,但是在生活中有很大的不同。根据收入情况,主要是申报工资收入、公务员个人的其他所得以及以公务员名义购置的家庭财产。这些申报内容随着社会的发展,已经越来越不能准确反映公务员的财产状况。一些干部往往利用这些漏洞,对家庭的其他财产不申报,从而逃脱了监督。而现在的规定中,我们看到凡是干部的财产,几乎都要申报,如新规定特别指出,其中所称的“房产”,是指领导干部本人、配偶、共同生活的子女为所有权人或者共有人的房屋。新规首次将房产和经济投资列入申报范围,可以从源头上威慑腐败官员的受贿心理,对原有规定的漏洞有效补充。
　　随着腐败的多样化,一些干部已经把腐败以后的出路瞄准了国外。一些干部在搞腐败还没有被发现时,通过种种途径已经把家人安排在国外,一旦自己出事,立即出逃。在新规定中,我们看到已经要求干部申报家庭状况,包括配偶、子女移居国(境)外的情况等。这样的预防措施,对那些腐败的“裸官”具有很强的威慑力。
　　制度要发挥作用,关键还在于执行。如何保证制度的执行,最重要的就是对破坏制度者要严惩。在原申报规定中,我们看到对于不如实申报者的处理条款是很模糊的,只提到“视情节轻重给予批评教育或者党纪政纪处分”,最严厉的也只是“通报批评”,这和违反规定得到的好处相比明显过轻。新规定则规定了领导干部无正当理由不按时报告的、不如实报告的、隐瞒不报的,将根据情节轻重,给予批评教育、限期改正、责令作出检查、诫勉谈话、通报批评或者调整工作岗位、免职等处理;构成违纪的,依照有关规定给予纪律处分,增加了惩处威慑力。
　　申报不是目的,如果干部申报之后,让这些材料躺在柜子里,恐怕这样的申报也不会发挥多大的作用。在新规定中,很注意这方面的问题。如规定组织(人事)部门、纪检监察机关(机构)根据工作需要,可以对报告情况进行汇总综合,对存在的普遍性问题进行专项治理。在接到有关举报,或者在干部考核考察、巡视等工作中群众对领导干部涉及个人有关事项的问题反映突出的,按照干部管理权限,经纪检监察机关(机构)、组织(人事)部门主要负责人批准,可以对有关领导干部报告个人有关事项的材料进行调查核实,等等。这意味着申报内容或成选拔重要依据,增加了申报的权重,这样可以极大地发挥申报制度的作用。
　　当然,这个制度还不能完全代替干部财产申报立法。但我们看到,在我国干部财产申报立法还不成熟的情况下,并没有对财产申报立法进行消极等待,而是针对新问题、新情况,出台新制度规定,积极回应民意,反映出我们立法反腐的智慧和决心。■
　　
　　删除保密条款能否促进公民申请
　　官员财产公开
　　
　　
　　此次《规定》最重大的变化是,删除了对官员财产申报“组织应予保密”的条款。2006年中办发布的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》中提到“对报告的内容,应当予以保密。组织认为应当予以公开或者本人要求予以公开的,可采取适当方式在一定范围内公开”被删除,在此次《规定》中更改为“应当设专人妥善保管”。这样的变化为公民主动申请公开官员财产状况留下了操作空间,进而有望逐步向官员财产“公示”推进。
　　很显然,此次《规定》所制定的制度仍然是“官员财产申报”而不是“官员财产公示”,“申报”与“公示”两字之差,意义却大相径庭。申报意味着是在组织系统内公开财产状况,而公示则意味着向社会公众公开财产状况,由此再延伸两个重大区别:一是申报意味着只是上级对下级的监督,是权力对权力的监督,而公示则意味着是社会公众对官员的监督,是权利对权力的监督;二是申报既然是上级对下级的监督,那么这种监督只能是偶然的,监督力度不大,因为上级不可能经常性地核实官员财产,而公示是公众对官员的监督,公众的人数多、力量大,他们的监督力度就大,他们就有可能经常性地核实官员财产,从而让官员不敢谎报、瞒报。
　　有调查显示,受调查的97%官员对“官员财产公示”持反对意见,而官员在体制内的博弈力量又很强大,因此,指望“官员财产申报”马上变成“官员财产公示”是不太现实的。但是,此次《规定》删除了对官员财产申报“组织应予保密”的条款,却为我们公民申请查阅官员财产状况留下了操作空间。《规定》虽然只规定组织人事、纪检、检察机关因为工作需要可以根据工作需要查阅官员财产申报情况,但是并没有禁止公民可以在特殊情况下查阅官员财产申报情况。依据“公权力法无明文规定则不得行,公民权利法无明文禁止即自由”的原理,公民是有权要求查阅官员财产申报状况的。
　　更重要的是,官员财产申报情况不再作为“国家秘密”对待,那么,公民就有权根据《政府信息公开条例》的规定,申请进行公开。官员财产状况当然是属于“政府信息”,因为它是政府已经收录的信息,且关系到社会公共利益,也不属于“国家秘密”,公民当然有权申请公开。
　　不过,公民申请官员财产状况公开,在理论上讲得通,但在实践上操作会有一定的难度,需要相关部门出台一些实施细则。而相关部门则应当顺应民意,从易到难,从个别到多数,逐步有序地促进公民申请官员财产公开。比如,对申报的主体,先从举报腐败官员的举报人逐步放开推进到普通公民;对于应当申请公开财产状况的官员,先从有实名举报的官员,或者民众反映恶劣的官员、重大事故中违法失职的官员起公开,逐步推行到全体官员。公民获得了依法申请公开官员财产状况的权利,官员财产状况在公民的申请下公开的越来越多,官员财产申报走向官员财产公示就为期不远了!■
　　
　　领导干部财产申报不应“抓大放小”
　　
　　《关于领导干部报告个人有关事项的规定》,是在1997年《关于领导干部报告个人重大事项的规定》的基础上,经过2006年的修订,适应新时期党建工作和反腐倡廉建设不断深入的需要,全面落实党的十七届四中全会精神,积极回应社会关切的情况下,再次修订而成的。
　　这个共有23条、3400余字、内容翔实完整的新规定,被称为中国在反腐倡廉和民主政治建设中的一座里程碑。这充分显示了新规定自身的科学严谨性,同时也显示社会各界对新规定的热切期待。然而,我们注意到,新规定的申报主体范围仅包括县处级以上的领导干部,而未将乡科级领导干部纳入其中。这不禁给人以“抓大放小”的感觉。
　　对此,中央纪委、中央组织部负责同志给出了三条基本理由:其一,我国乡科级干部的数量比较庞大,统一要求他们全部报告,工作量大,工作成本比较高;其二,我国幅员辽阔,各地情况差异很大,在报告主体上不宜搞一刀切;其三,此次修订的主要目的是切实解决影响领导干部个人有关事项报告制度执行效果和贯彻落实方面存在的突出问题,重点在报告内容和报告程序方面予以修订。在笔者看来,这三条理由都缺乏足够的说服力,不仅与我国当前科级领导干部的廉政现状不符,而且在制度设计上也留下难以弥补的漏洞,使相关监管制度严重脱节。
　　在我国,科级领导干部的腐败可能性和危险系数都是很大的,甚至连中纪委和中组部负责同志也不得不承认,“乡科级干部,特别是县(市)直属机关的科级领导干部和乡镇领导干部,大多面对人财物方面的实际事务,容易产生权钱交易和不廉洁行为。同时,乡科级干部大多直接与人民群众打交道,其行为关系党的形象和党群干群关系,关系经济社会和谐发展,确有必要对乡科级干部加强监督和管理,要求其报告个人有关事项。”
　　不仅理论上是这样,严酷的现实一再证明,“小官大贪”已不鲜见。如今年7月7日,在广州市中级人民法院受审的广州市江高镇原党委书记刘炼华仅为科级领导干部,却在2001年至2008年,利用职务之便涉嫌受贿人民币140多万元、港币20多万元,并有1200多万元的财产不能说明来源,明显超过合法收入。如果这些案例只反映了“点”的问题,那么北京一中院的一个调研报告则说明了“面”上的问题,也同样极为严重。调研显示,三年中,21件“小官大贪案”的26名被告人中,处级干部11人,占42.3%,处级以下15人,占57.7%。在这些“小官”当中,犯案数额高得惊人:最少的一起案件也有105万元,最多的高达9452万余元。这些实例和数据充分说明了将科级领导干部纳入财产申报主体范围,进行统一监管的必要性和紧迫性。
　　将权力下放给省级党委政府,容易导致各行其是,有的纳入申报范围有的未纳入,即使纳入的在申报事项范围上也会有所不同,这无形中就放松了对科级领导干部的警示和监管,使一些地方和领导干部本身放松廉政建设和严格自律这根弦。更为严重的后果还有,一是难以实现财产申报的有力衔接,特别是在科级干部晋升处级以后,无法监管申报事项是否客观属实,虚假申报难以避免;二是对科级干部的放松监管必然在处级以上干部中产生心理不平衡,甚至是误读财产申报为形式化。
　　要说到科级干部的申报成本,恐怕需把权力放给省级党委政府,除非干脆不要求申报,那成本与中央统一规定也不会少到哪去。再说,我国目前县级党委政府都设有专门的纪检监察机关,监督科级领导干部的廉政情况,不正是他们的职责所在吗?如果从制度的健全完善角度看,领导干部个人事项申报规定已经施行十多年,难道还不够成熟,还不该将范围扩大到乡科级领导干部吗? ■