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[摘 要] 我国当前正处于社会转型时期，社会保障制度还存在许多问题需要解决。在完善我国社会保障制度的过程中，政府的作用举足轻重。本文通过对政府介入社会保障事务必要性的分析，阐明了转型期我国政府社会保障职能的定位，并提出了完善我国政府社会保障职能的对策建议。
[关键词] 社会保障 政府职能 转型期
经过改革开放30多年的快速发展，我国经济社会取得了巨大进步，综合国力有了大幅度提升。但是我国人口多、基础差、现代化水平低等基本国情依然没有改变。这就导致正处在完善阶段的我国社会保障制度，还存在着一些急需解决的矛盾和问题。因此，对社会保障领域中各主体的职能、作用作一番梳理，特别是对政府在社会保障领域中的职能进行准确的定位，对于我国转型期社会保障制度的完善是十分必要的。
一、政府介入社会保障的必要性
（一）社会保障的公共产品属性决定了政府介入社会保障的必然性
社会保障作为一种特殊的产品，同时具有私人产品属性和公共产品属性，但是其公共产品的属性特征更为明显，因此人们通常认为社会保障是一种准公共产品，它具有部分排他性和部分竞争性。虽然社会保障产品不是纯公共产品，但由于它具有强烈的公共性的特征，政府之外的社会组织或机构无法完全承担起提供社会保障的任务，这就决定了社会保障产品的提供必须要求政府的积极介入。
（二）社会保障制度的社会性要求政府介入社会保障
现代社会保障制度是通过社会化机制实施的一种制度安排，社会性是社会保障制度的重要特征。首先，社会保障对象的覆盖面有宽广的社会性，基本上涵盖了绝大多数社会成员，只要其符合特定的标准，就可以享受社会保障。这就要求政府应当根据社会经济发展的实际需要制定一定的标准，最大限度的保证广大社会公众可以享受到政府提供的各项社会保障项目。其次，社会保障资金的筹集方式是社会性的，但政府要承担“最后付款人”的角色。第三，社会保障的管理和服务也具有社会性特征，随着社会保障体系的不断扩张和非政府组织的积极参与，对社会保障事务的管理正朝着社会化管理的方向不断发展，但这种社会化管理也必须以强化政府监督为前提和条件。
（三）政府介入社会保障领域是应对市场失灵的必然选择
市场机制把效率作为唯一的目标追求，它按照生产要素分配资源，虽然保证了经济效率的提高，但其结果可能导致失业、收入分配的两极分化等严重的负面问题。这些问题是依靠市场机制本身所无法解决的，因此，在社会保障中存在着广泛的市场失灵。社会保障领域中市场失灵的本质原因是由于社会保障的准公共产品属性，对公平的追求与以竞争和优胜劣汰为核心的市场机制不相容。因此，社会保障制度建设仅有市场机制还不够，必须要有政府的介入。
二、转型期我国政府社会保障职能的定位
（一）坚持政府主导型的社会保障管理模式
我国正处于社会保障由旧的制度安排向新的制度安排转换的关键时期，这种制度的变迁必然会引起社会利益的调整和重新分配。虽然西方社会保障制度改革呈现出削弱政府职能，鼓励市场化运作的趋势，但是我国的国情决定我们不能完全照搬。从历史文化传统来看，我国长期实行的是中央集权的政府管理体制，政府具有较高的权威，由政府来主导和发展社会保障阻力较少，可以较好的兼顾效率与公平。
（二）提供完备的社会保障法律体系
我国当前的社会保障制度还不成熟、不完善，尤其是现阶段又处于社会转型的时期，政府为社会保障提供完备的法律体系以维护其健康运行就至关重要。首先，政府应明确社会保障的立法理念，确定立法的基本原则，理顺法律关系。其次，政府应加强专业法的立法工作，对各种社会保障制度的运行、社会保险基金的投资营运进行规范，形成比较完备的社会保障法律体系。最后，政府应在社会保障制度推进过程中加强法律监督，理清政府、企业与个人之间，中央政府与地方政府之间的责任，为社会保障制度的实施提供有力的法律支持。
（三）为社会保障提供财政支持
国家财政的功能就是为了满足社会的公共需要，对一部分社会产品进行集中性分配，因此政府应当承担社会保障的最终财政责任。要想为社会保障提供有效的财政支持，政府就必须建立长效的社会保障财政机制，包括稳定的财政来源、确定的支出比例、明确的供款项目等内容。政府财政支持的具体方式主要包括：第一是“让税”，即允许用人单位缴纳的费用和劳动者个人缴纳的费用在税前列支。第二是“惠率”，即对社会保障基金的投资增值实行优惠利率。第三是“补贴”，即政府对社会保障基金的收支逆差给予一定的财政补贴。第四是“拨款”，即政府在筹集社会保障基金时，事先按一定比例向社会保障基金管理机构进行财政拨款。
（四）强化对社会保障制度推行的监督管理
政府履行对社会保障制度推行的管理和监督职能，是政府作为社会保障制度的主导者和公共管理者的内在要求，也是政府社会保障主体责任的体现。政府对社会保障进行监管可以保证社会保障法律制度得到切实的贯彻实施，可以通过制定社会保障规划来主导社会保障制度的长期发展，可以及时监控社会保障的具体实践以保证其健康运行和发展。尤其是我国正处于社会转型时期，社会保障制度推行过程中出现各种问题的几率更高，建立有效的监管机制对我国社会保障制度的健康发展具有极为重要的作用。
三、转型期我国政府社会保障职能的完善
（一）进一步完善社会保障的立法
在我国当前社会转型的特殊时期，政府应当尽快健全社会保障法律体系的建设。一方面，政府应当统筹规划，逐步完善以社会保险、社会救济、社会福利等为骨架的社会保障法律体系；另一方面，对于现行有关社会保障的政策与法规之间，单行法规之间，单行法规与地方法规之间存在的冲突或不相协调之处，应尽快通过法律法规的修订予以统一。
（二）充分发挥市场机制作用，弥补政府作用的不足
当前应当大力培育和完善市场配置社会保障资源功能，充分发挥市场机制在社会保障中的补充作用。例如可以通过“政府购买服务”的方式，引导商业保险机构参与社会保障管理服务体系建设；发展适合社会保障基金投资的金融创新；减少政府对于社会保障基金投资的过度介入等，实现“小政府，大社保”的治理目标。
（三）根据我国二元社会特点，政府在城乡社会保障中应该承担不同的职能
我国城市与农村在客观上存在着许多差异，这就造成了城乡不同的社会保障需求，因此政府在城乡应承担不同的社会保障职能。在城市，目前面临的主要是工业化和体制改革带来的各种社会保障问题，对失业保险和养老保险的需求最为迫切，这是政府在城市发展社会保障的重点。而在农村地区，由于地区经济发展的不平衡，对于贫困农村和较发达的农村，政府发展社会保障的重点又应当有所区别。
（四）重视家庭保障的重要性
我国政府应该重视家庭保障在社会保障中的重要地位，采取适当的制度安排，鼓励和支持家庭保障发挥作用，使之成为基本社会保障的重要补充, 弥补我国在较长时期内保障水平低与覆盖面有限的不足。
参考文献：
[1] 成志刚.社会保障领域中政府职能的界定[J].湘潭大学社会科学学报,2001(6).
[2] 郑功成.中国社会保障改革与发展战略[M].北京:人民出版社,2008.
[3] 张强,宋斌文.社会保障制度变迁中的政府职能分析[J].湖北社会主义学院学报,2004(3).
[4] 陈标,艾凌.社会保障制度中政府职能的再思考[J].长江大学学报(社会科学版),2010(2).
基金项目：
本文为武汉大学“70后”学术团队计划项目（编号：115-274180）研究成果。
[关键词] 社会保障 政府职能 转型期
经过改革开放30多年的快速发展，我国经济社会取得了巨大进步，综合国力有了大幅度提升。但是我国人口多、基础差、现代化水平低等基本国情依然没有改变。这就导致正处在完善阶段的我国社会保障制度，还存在着一些急需解决的矛盾和问题。因此，对社会保障领域中各主体的职能、作用作一番梳理，特别是对政府在社会保障领域中的职能进行准确的定位，对于我国转型期社会保障制度的完善是十分必要的。
一、政府介入社会保障的必要性
（一）社会保障的公共产品属性决定了政府介入社会保障的必然性
社会保障作为一种特殊的产品，同时具有私人产品属性和公共产品属性，但是其公共产品的属性特征更为明显，因此人们通常认为社会保障是一种准公共产品，它具有部分排他性和部分竞争性。虽然社会保障产品不是纯公共产品，但由于它具有强烈的公共性的特征，政府之外的社会组织或机构无法完全承担起提供社会保障的任务，这就决定了社会保障产品的提供必须要求政府的积极介入。
（二）社会保障制度的社会性要求政府介入社会保障
现代社会保障制度是通过社会化机制实施的一种制度安排，社会性是社会保障制度的重要特征。首先，社会保障对象的覆盖面有宽广的社会性，基本上涵盖了绝大多数社会成员，只要其符合特定的标准，就可以享受社会保障。这就要求政府应当根据社会经济发展的实际需要制定一定的标准，最大限度的保证广大社会公众可以享受到政府提供的各项社会保障项目。其次，社会保障资金的筹集方式是社会性的，但政府要承担“最后付款人”的角色。第三，社会保障的管理和服务也具有社会性特征，随着社会保障体系的不断扩张和非政府组织的积极参与，对社会保障事务的管理正朝着社会化管理的方向不断发展，但这种社会化管理也必须以强化政府监督为前提和条件。
（三）政府介入社会保障领域是应对市场失灵的必然选择
市场机制把效率作为唯一的目标追求，它按照生产要素分配资源，虽然保证了经济效率的提高，但其结果可能导致失业、收入分配的两极分化等严重的负面问题。这些问题是依靠市场机制本身所无法解决的，因此，在社会保障中存在着广泛的市场失灵。社会保障领域中市场失灵的本质原因是由于社会保障的准公共产品属性，对公平的追求与以竞争和优胜劣汰为核心的市场机制不相容。因此，社会保障制度建设仅有市场机制还不够，必须要有政府的介入。
二、转型期我国政府社会保障职能的定位
（一）坚持政府主导型的社会保障管理模式
我国正处于社会保障由旧的制度安排向新的制度安排转换的关键时期，这种制度的变迁必然会引起社会利益的调整和重新分配。虽然西方社会保障制度改革呈现出削弱政府职能，鼓励市场化运作的趋势，但是我国的国情决定我们不能完全照搬。从历史文化传统来看，我国长期实行的是中央集权的政府管理体制，政府具有较高的权威，由政府来主导和发展社会保障阻力较少，可以较好的兼顾效率与公平。
（二）提供完备的社会保障法律体系
我国当前的社会保障制度还不成熟、不完善，尤其是现阶段又处于社会转型的时期，政府为社会保障提供完备的法律体系以维护其健康运行就至关重要。首先，政府应明确社会保障的立法理念，确定立法的基本原则，理顺法律关系。其次，政府应加强专业法的立法工作，对各种社会保障制度的运行、社会保险基金的投资营运进行规范，形成比较完备的社会保障法律体系。最后，政府应在社会保障制度推进过程中加强法律监督，理清政府、企业与个人之间，中央政府与地方政府之间的责任，为社会保障制度的实施提供有力的法律支持。
（三）为社会保障提供财政支持
国家财政的功能就是为了满足社会的公共需要，对一部分社会产品进行集中性分配，因此政府应当承担社会保障的最终财政责任。要想为社会保障提供有效的财政支持，政府就必须建立长效的社会保障财政机制，包括稳定的财政来源、确定的支出比例、明确的供款项目等内容。政府财政支持的具体方式主要包括：第一是“让税”，即允许用人单位缴纳的费用和劳动者个人缴纳的费用在税前列支。第二是“惠率”，即对社会保障基金的投资增值实行优惠利率。第三是“补贴”，即政府对社会保障基金的收支逆差给予一定的财政补贴。第四是“拨款”，即政府在筹集社会保障基金时，事先按一定比例向社会保障基金管理机构进行财政拨款。
（四）强化对社会保障制度推行的监督管理
政府履行对社会保障制度推行的管理和监督职能，是政府作为社会保障制度的主导者和公共管理者的内在要求，也是政府社会保障主体责任的体现。政府对社会保障进行监管可以保证社会保障法律制度得到切实的贯彻实施，可以通过制定社会保障规划来主导社会保障制度的长期发展，可以及时监控社会保障的具体实践以保证其健康运行和发展。尤其是我国正处于社会转型时期，社会保障制度推行过程中出现各种问题的几率更高，建立有效的监管机制对我国社会保障制度的健康发展具有极为重要的作用。
三、转型期我国政府社会保障职能的完善
（一）进一步完善社会保障的立法
在我国当前社会转型的特殊时期，政府应当尽快健全社会保障法律体系的建设。一方面，政府应当统筹规划，逐步完善以社会保险、社会救济、社会福利等为骨架的社会保障法律体系；另一方面，对于现行有关社会保障的政策与法规之间，单行法规之间，单行法规与地方法规之间存在的冲突或不相协调之处，应尽快通过法律法规的修订予以统一。
（二）充分发挥市场机制作用，弥补政府作用的不足
当前应当大力培育和完善市场配置社会保障资源功能，充分发挥市场机制在社会保障中的补充作用。例如可以通过“政府购买服务”的方式，引导商业保险机构参与社会保障管理服务体系建设；发展适合社会保障基金投资的金融创新；减少政府对于社会保障基金投资的过度介入等，实现“小政府，大社保”的治理目标。
（三）根据我国二元社会特点，政府在城乡社会保障中应该承担不同的职能
我国城市与农村在客观上存在着许多差异，这就造成了城乡不同的社会保障需求，因此政府在城乡应承担不同的社会保障职能。在城市，目前面临的主要是工业化和体制改革带来的各种社会保障问题，对失业保险和养老保险的需求最为迫切，这是政府在城市发展社会保障的重点。而在农村地区，由于地区经济发展的不平衡，对于贫困农村和较发达的农村，政府发展社会保障的重点又应当有所区别。
（四）重视家庭保障的重要性
我国政府应该重视家庭保障在社会保障中的重要地位，采取适当的制度安排，鼓励和支持家庭保障发挥作用，使之成为基本社会保障的重要补充, 弥补我国在较长时期内保障水平低与覆盖面有限的不足。
参考文献：
[1] 成志刚.社会保障领域中政府职能的界定[J].湘潭大学社会科学学报,2001(6).
[2] 郑功成.中国社会保障改革与发展战略[M].北京:人民出版社,2008.
[3] 张强,宋斌文.社会保障制度变迁中的政府职能分析[J].湖北社会主义学院学报,2004(3).
[4] 陈标,艾凌.社会保障制度中政府职能的再思考[J].长江大学学报(社会科学版),2010(2).
基金项目：
本文为武汉大学“70后”学术团队计划项目（编号：115-274180）研究成果。