城市化是我国全面建设小康社会的一项重要任务，也是一项耗资极为巨大的系统工程。巨大的资金投入，是城市化进程中面临的最大难题。目前，我国城市基础设施建设资金的来源，主要是政府财政投资和各类贷款。但是，随着城市化进程的日益加速，政府城市建设资金供求的矛盾已日益加剧。特别是在经济发展水平相对较低的中部地区，尚在“吃饭财政”边缘徘徊的财力更加显得杯水车薪，城市建设面临着巨大的资金缺口。
　　
　　钢花路建设模式，是殷都区近年来在推进城市建设过程中，打破单靠财政一元投入搞城建的老路子，充分运用市场经济手段，将城市基础设施建设与城市开发改造相结合，以有限的政府资金带动多元化的社会资金注入，以非“剥夺式”的利益分配机制组织农民全面参与，推动城市建设快速发展，实现政府改善环境、企业创造财富、农民得到产业、经济得到发展等多赢局面，以市政道路——钢花路建设为代表的一种城市建设新模式。该模式为解决当前加速城市化与传统体制下城市建设资金短缺的矛盾，趟出了一条新路，是在新形势下充分运用市场经济理念和办法进行城市建设的一种成功尝试。
　　
　　形成背景
　　
　　城市化是我国全面建设小康社会的一项重要任务，也是一项耗资极为巨大的系统工程。巨大的资金投入，是城市化进程中面临的最大难题。目前，我国城市基础设施建设资金的来源，主要是政府财政投资和各类贷款。但是，随着城市化进程的日益加速，政府城市建设资金供求的矛盾已日益加剧。特别是在经济发展水平相对较低的中部地区，尚在“吃饭财政”边缘徘徊的财力更加显得杯水车薪，城市建设面临着巨大的资金缺口。
　　就安阳市而言，近年来不断加大城市建设投资力度，在投入大量财政资金的同时，还大胆采用开行贷款、BT引资等多种融资形式，自“十五”以来以每年20多亿元的投资规模注入城市基础设施建设，城市框架扩大了一倍多，高新技术开发区、安东新区等新城区初具规模，大量的道路、广场、游园等基础设施项目建成启用。可以说是安阳城市建设史上投资规模最大、城市面貌变化最大、城市功能提升最快的一个时期。但即便这样，安阳市的城市建设相对于艰巨的城市化任务仍然显得迟缓和沉重，与经济发展的需求、人民群众的需求相比，还非常突出的存在不协调和不平衡性。但无奈城市建设的“盘子”太大，捉襟见肘的财力和压力沉重的贷款，已让政府愈发觉得力不从心和难以为继。
　　特别是对于基础设施相对落后的殷都区来说，在全市“东扩南进”的发展大格局下，市里的发展方向和投资方向不在西区，短期内寄希望通过市里大规模的投资改变城市面貌，不啻为海市蜃楼。然而，“矛盾是事物发展的动力”，正是这样的矛盾处境，给了殷都区“穷则思变”的机遇，只有跳出传统体制下“给多少钱办多少事”的老模式，靠外力推动，市场化运作，殷都区的城市建设才能绝处逢生。“钢花路模式”正是在这种背景下应运而生。
　　
　　模式解读
　　
　　


　　钢花路是多年的市政规划道路，位于殷都区中心腹地，南起107国道，北至安钢大道，道路北出口正对安钢集团总部大门，全长1482米，宽50米，两边绿化带各20米，占地105亩，道路贯穿三个自然村。此道路的修建，对于服务辖区大型企业，改善人居环境，提升城市面貌，形成安阳市西部副中心，意义重大而迫切。但就是由于建设资金的短缺窘况，长达几年几经酝酿、筹建，却始终无法启动开工。
　　在这种情况下，殷都区经过认真研究和科学论证，创造性地采取与城中村改造相结合的办法，通过城中村改造，调动当地村民与开发商合作开发，以开发收益弥补道路建设资金缺口和农民利益，以完善的市政设施带动开发升值。此举既解决了长期以来由于建设资金不到位造成的工程搁浅难题，使钢花路高标准建成通车，又迅速改善了道路周边较大范围内的城市面貌，实现了城市建设史上难得的多赢局面。其操作环节主要如下：
　　（一）规划先行
　　规划，是政府管理城市最主要的职能，是调控土地、争取政策、招商引资的先导条件，是经营城市的第一资源。没有规划，就无法取得用地、无法争取政策、无法招商引资。没有规划，就无法控制开发商，通过开发带动市政建设也便无从谈起，维护农民利益更是一厢情愿。钢花路模式的成功，首先在于政府的规划先导作用。在实施市场运作前，政府首先主导编制了该地块的规划，除了大规模的商住等经营性项目外，还将政府和社会需要的道路、广场、公园、医院、学校等公共设施一并规划在内。这样，就避免了开发商所追求的纯商业开发，政府设想的开发带动也便水到渠成。
　　（二）捆绑开发
　　规划确定之后，如何进行建设？如何实现土地资源的最大效益和政府利益的最大化？“捆绑式”开发便是奥秘所在，也是钢花路模式的核心，即在城乡开发建设过程中，不允许进行小规模、零星的、分散式开发，对宝贵的土地资源进行破坏性的利用，而必须按照通盘规划，在较大区域范围内，进行高标准、大投入、大规模的整体连片开发，并且“捆绑”带动道路、绿地、商业、学校等公共设施建设同步进行。钢花路两侧的大开发就是典型代表，道路周边的3个城中村全部改造，方圆1000余亩土地整体开发，规划的各类公共设施与开发地块同步实施，对快速推动城市建设起到了根本作用。
　　（三）市场运作
　　规划制定之后，由谁来实施便成了问题的关键。政府已无能为力，前边已有陈述。交给农民自己改造开发，也极不现实：一是建设资金难以聚拢；二是不能上市销售，形不成收益。唯有通过市场化运作，通过政府提供优惠政策，吸引开发商积极介入，利用开发商雄厚的资金实力和销售网络，实现开发带动的目的。钢花路便是在整体规划后包装上市，用道路两侧的土地开发权向社会公开招标，吸引了10多家企业报名竞标，最终具有经济实力和综合能力的安阳市贞元房地产开发有限责任公司，获得了道路建设和两侧土地的开发权。有了开发商资金的注入，钢花路建设迅速启动。
　　（四）政策优惠
　　


　　城市基础设施建设耗资巨大，而且具有极强的公益性。要想通过开发带动，让开发企业建设，政府就必须在赋予建设者独立的投融资主体地位后，赋予建设者对于道路两侧土地的垄断开发权，同时在土地出让金、建设配套费等方面给予必要的支持，钢花路建设工程总投资概算6800万元，其中市政府出资1000万元，公用事业单位自筹1500万元，资金缺口4300万元。区政府综合考虑道路建设资金缺口和当地村民的利益，对两侧开发的投入、产出、收益进行了分析估算。经过精心测算，提出对道路两侧的7—11号地块（共191.4亩）进行开发，可获开发收益5926万元，既可解决4300万元的道路建设资金缺口，又可使当地村民和开发商获得收益。
　　（五）农民参与
　　城中村改造的最大利益关系者是村民，如单纯交给开发商开发，极易造成开发商对村民的剥夺，使村民失地后变成赤贫，这样必将遭到村民的抵触，给开发建设带来障碍，也容易给社会造成新的不稳定因素。如何调动村民的积极性、争取村民的支持，关系到开发带动的成败。为此，我们在引进开发商的同时，还积极动员当地村委会与开发商联合开发，首先按1∶1.2的面积留够回迁房，剩余的开发成住宅楼和营业房，开发收益除道路建设资金外，按村得7、开发商得3的比例分配。同时，将村委会改组为股份制经济组织，将开发收益按股份量化到每个村民，让村民在改造中赚取“第一桶金”，彻底解决失地农民的生活出路问题，为钢花路模式的最终实现提供了保证。
　　
　　现实意义
　　
　　钢花路建设，在政府投资1000万元之后，一石激起千层浪，产生了一系列重大而深远的意义。
　　一是带动6000余万元社会资金投入市政道路建设，有效解决了政府对市政设施投入不足的问题；二是引导村民和开发商投入约3个亿的资金，进行了第一期占地200多亩的城中村改造，形成了颇具规模的住宅和商业小区，迅速改善了当地群众的居住和生活环境；三是钢花路的建成开通，盘活了辖区腹地内的大量土地资源，带动了道路两边土地的升值，第二期6个亿、第三期9个亿的开发投资计划也正在实施中，对形成西区最漂亮、最繁华、最有人气的新商业中心奠定了基础；四是失地农民除获得土地补偿外，还得到了宽敞的住房、开发收益的分红、经商的店面、弃农从商的工作岗位，切实维护了农民的长远利益；五是城中村改造后的村委会将改组为股份制经济组织，使农民成为股民，有效保证了集体经济的平稳转换和健康发展；六是使“村改居”顺理成章，农村变城市、农民变市民，这是区划后加快城市化进程的有效途径。
　　然而，以上这些还仅仅是钢花路建设所产生的具体意义，更重要的是这种建设模式的探索和成功，突破了传统计划经济体制对人们思想和行为的束缚，走出了一条利用市场理念抓经济、谋发展的新道路，具有经济、政治、社会全方位的变革意义。
　　（一）是破除计划经济观念，树立市场经济观念的成功典范
　　我国建立市场经济体制已经20余年了，但在实际工作中，很多同志仍然还没有完全从计划经济时代固有的思维习惯中解放出来，“事事要‘官办’、办事靠财政”的观念仍非常普遍地存在。
　　在市场经济体制下，企业是经济活动的主体，政府是社会活动的主体。政府作为社会主体，主要是发挥谋划、指导、监管和服务职能，为企业发展搭建平台，而具体经济职能应交由企业独立运作。城市基础设施的建设，本质是一项经济活动，以政府作为直接建设的主体，继续像计划经济时代那样完全由政府操办，是违反政府的基本职责的。政府本质是对社会进行监管和提供服务，不应该从事任何经营项目。因此，只有改革现有的政府直接控制城市基础设施建设的模式，才可能从根本上解决城市基础设施建设资金的难题。
　　钢花路模式的成功，不仅使城市形象发生了变化，更重要的是使干部的思想观念发生了变化。要建设城市，没钱怎么办？招商引资。怎么招商引资？“给优惠政策，他们发财，我们发展城市。吃亏就是解放思想，让利就是转变观念。”市场化运作过程，就是解放思想、转变观念的过程，就是经济发展的过程。不这样搞，资源都是死的，不流动、无价值，而通过市场化运作，都变成了活的，流动了，有价值了。这是殷都区这几年最大的变化，也是将来发展的最大一笔财富。
　　（二）是变革落后的传统体制，建立更具活力新体制的有益尝试
　　生产关系必须适应生产力的发展、上层建筑必须适合经济基础，这是社会发展的两对基本规律。当前在发展过程中，基层普遍遇到一种问题，就是现行体制对经济发展的阻碍因素越来越突出，已经严重影响了生产力的发展。比如，当前制约我区发展的主要问题已经不是招不来商、引不来资，也不是做不了群众工作，而是各种建设手续跑不下来。各种建设手续办理互为前置条件，而各个市直部门又都有一套需要遵守的制度，由于责任问题，单个部门、领导谁也没办法突破。
　　经常是到规划局办理规划手续，规划局说“没有地怎么给你做规划”，到土地局办理用地手续，土地局又说“没有规划怎么给你供地”，到环保局办理环评手续，市环保局说“规划、土地手续都齐了之后，才能给你办理环评手续”，还有其他很多部门都是这样，简直就像一张严严实实的网，让你寸步难行。一个项目运作好几年，都走不出手续办理的“沼泽地”。
　　钢花路模式的又一意义，就在于使这些互相掣肘的体制得到了一定的扭转，在规划、环评、用地等环节，给了企业一个控制性的总指标，在这个范围内，由企业自行运作。不但加速了项目的实施，还使相关部门解脱了因政策互限而惧于承担责任、不敢突破的尴尬局面。
　　（三）是破除经营城市理念，彻底解决失地农民问题的成功实践
　　随着城市化进程的不断加快，失地农民问题，已越来越严重地摆在了我们面前。针对这一问题，当前各地普遍采用的是，由政府以低价从农民手中征地，然后高价拍卖给开发商，政府获得大量的土地收益。对农民仅仅是提高土地补偿、办一些保险等舍施救助之举，表面上使农民变成了市民，实际上却成了无所事事的流民，这种浅薄的、制造新的城市贫民的做法，绝非治本之策。从根本上解决问题的方法应该是让农民搭乘“城市化”这辆经济社会发展的快车，让农民依靠自己的土地资源，通过政府的政策引导，使农民与市场经济接轨，参与到城市的开发建设中来，把手中“死”的土地资源变成“活”的生产资本，把对土地的简单利用变成多元化的开发，实现土地不断升值和农民连续受益，确保农民失地保留部分地、失地保留部分权、失地换回保险和房产、失地得到新职业，让失地农民以资产所有者的身份融入城市。从而使农民摆脱小农经济的束缚，走向市场经济的现代文明，包括生活条件、生存环境、生产方式、从事职业等全方位的转变。
　　
　　启迪建议
　　
　　在当前经济社会发展正处于拐点的关键时期，要想从根本上进一步促进生产力的发展，就必须彻底改变传统的计划经济发展模式，从思想观念和体制机制上大胆突破，真正落实市场经济理念和做法，把市场经济意识渗透到城市建设政府决策实施的所有行为中，将“钢花路模式”牢牢确立下来，并不断完善。
　　（一）突破思想观念上的障碍
　　一是要克服与市场经济不相适应的传统观念。树立经济运营以企业为主、管理方式以经济和法律为主、经济活动以价值规律为主的市场观念，确立新的经济意识、服务意识、双赢与多赢意识，突出市场机制和价值规律，充分发挥市场配置资源的基础作用。将城市经济发展的一切要素纳入“市场运作”的视野范围，充分应用市场机制和市场规律，采用市场化的方法，破解经济发展与发展条件之间的矛盾。
　　二是克服与经济全球化的不相适应的思维习惯。以开放的胸怀、改革的姿态，学习借鉴国内外好的经验和方法，并积极探索加快城市跨越式发展的新思路、新举措、新机制，使思想和行动更加符合经济全球化、体制市场化、发展工业化和城市化的大趋势。
　　三是克服与跨越式发展不相适应的精神状态。破除“小富即安”、“求稳怕乱”的思维习惯，以及“等靠要”的思想观念和根深蒂固的“盆地意识”，树立富而思进、能快则快、只争朝夕的进取观念，知难而进、敢闯敢干、敢为人先的竞争观念，雷厉风行、说干就干、干就干好的效率观念，以观念的更新推动城市跨越式发展。
　　（二）突破体制机制上的障碍
　　一是建立政府退出机制。在经济活动中，政府要从市场和企业能够经营的领域逐步退出，重新调整其与企业之间的关系，建立有效竞争的市场格局，把原来由政府直接干预企业经济活动的政企关系，调整为政府调控市场、市场引导企业的间接调控关系。要建立健全政府退出机制，将原由部门掌握的可市场化资源剥离出来或捆绑起来交给独立的企业主体按市场原则经营。
　　二是将过去的“捆绑式”管理转为“鸟笼式”管理。建立健全一种政府对经济活动的宏观管理机制，将以前紧紧控制在手中的立项、规划、用地、环评等行政审批权限进一步削减和下放，将更多的管理职能向基层政府和行业协会、研究咨询机构、社会中介组织等转移，给他们以更多的经济发展自由度。
　　针对我区城市建设落后、缺乏上级资金支持的现状，我们的思路是按照钢花路模式，在全区都实行这种“捆绑式”开发。但因为这种模式是一种创新和改革，难免会有与现行体制和规定政策不相符的地方，就会遇到重重的障碍与束缚。我们希望总结这种模式，找到症结所在，突破旧体制的束缚，建立一种与之相适应的新体制，形成与新的城市建设生产力发展相配套的生产关系，简言之，就是要一个封闭运行的“鸟笼政策”。
　　形象地说，就是给小鸟一个笼子，既不要捆住它的翅膀、让他无法活动，又不要让他任意飞翔、脱离控制。对我们区的发展也是这样，希望市政府在土地、规划、环评等方面，给予我区“在一定框架范围内封闭运行”的优惠政策，也就是说，希望市里对我们不要管得那么具体、那么死，给我们一定的发展空间，允许我们在上级的大政方针和市里的总体框架下自主发展。
　　在规划方面，殷都区的总体规划、控制性详细规划、重要地块儿的详细规划都已经制定出来了，而且是在市里的总体框架下制定的，得到了市规划委员会的认可，具有法律效力（地方法规），我们只要严格按照规划实施，就不需要再一块儿一块儿跑规划手续。
　　在环评方面，希望市里每年给我们制定一个总体排放指标，只要不突破这个指标，就不要再管具体某个项目的排量。不然的话，仅环评一项，每个项目都需要花费很多时间和精力。
　　在土地方面，希望市里不要再把土地出让收益金收走，而是留在我们区，我们也不把这部分钱作为区里的财政收入，而是用来搞城市建设。因为土地出让收益金本来就要用来搞城市建设的，即使市里收走了，他最终还要投入到城市建设中，甚至要投入更多的钱。把土地收益金留在地方，并不减少市里的收入，反而会使其效应扩大。
　　同样，希望市里在财政、立项、建设、消防等方面，也对殷都区实行“鸟笼政策”，每年制订一个控制性总指标，在这个范围内，由我们自行运作。
　　（作者为河南省安阳市殷都区委书记）