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摘要：建筑业在国民经济体系中具有举足轻重的作用，建筑业的发展有利于推动其它行业的发展和繁荣，促进社会就业。建筑工程分为新建、扩建和改建，按其作用性质分为木结构、钢结构、砌体结构和钢筋混凝土结构等。工程造价在工程建设中占据非常重要的位置，工程造价控制管理贯穿于工程项目建设的整个过程中。政府投资建设项目工程造价控制管理是在相关法律、法规的约束下对工程造价的合理控制，要做到客观、公正、公平，以确保政府投资建设项目投资目标的实现。
关键词：政府投资建设项目：工程造价：控制管理
工程建设项目的资金全部或部分使用国有资金或者国家融资投资的建设项目称之为政府投资建设项目。政府投资建设项目投资较大，一般都是社会公共服务项目，它为社会发展提供保障作用，工程造价工程控制管理贯穿于工程项目的全过程中，可分为可行性研究报告阶段的投资估算控制管理、初步设计阶段的投资概算控制管理、招投标阶段的招标控制价控制管理、施工阶段造价控制管理和竣工结算阶段的工程结算控制管理五大阶段。要求项目实施单位严格执行工程造价方面的法律、法规规定，对政府建设投资项目的工程造价进行控制管理。
工程造价控制管理是指在建项目实施过程中分阶段对项目建设资金的计划控制管理，对工程造价成果文件中出现的错误等情况进行纠错，确保财政资金的合理使用，尽可能保证实际投资控制在计划投资以内。
从事政府投资建设项目的造价人员应当遵守国家法律、法规和有关政策，自觉维护国家和社会公众利益，诚实守信，尽职尽责，独立、客观、公正的完成造价工作，不能有欺诈、作假、伪造的行为，不得利用职务之便谋取不正当利益，要熟悉建设项目的专业知识、熟悉建设工程规范和施工工艺，熟练掌握计价软件的使用，还要具有较好的协调、组织、沟通等方面的能力;从事建设工程造价控制管理的单位应该建立质量保证体系和三级复核制度，确保工程造价文件的质量。
一、现行政府投资项目工程造价控制管理模式与不足
目前工程建设造价确定普遍采用的是工程量清单计价模式，它是传统的计划经济向市场经济转变的必然阶段，是我国经济发展和世界经济接轨的必由之路。我国过去长期实行适用于计划经济的定额计价模式，在2003年7月1日《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2003）实施后，不可避免的遇到问题，其中发承包双方的造价行为不规范、合同价款调整约定不明确等，造成工程结果纠纷较多，为此国家陆续颁布了法律法规进行规范，对《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2003）进行了两次修订，以促进建设市场计价行为健康发展。与建设工程造价有关的重要法律法规有财政部和原建设部于2004年10月20日颁布并实施的《建设工程价款结算暂行办法》（财建[2004]369号）、住房城乡建设部于2013年12月11日发布，2014年2月1日实施的《建设工程施工发包和承包计价管理办法》（住房城乡建设部令第16号）、2012年2月1日起实施的《中华人民共和国招标投标法实施条例》（中华人民共和国国务院令第613号）、住房城乡建设部和国家质量监督检验检疫总局于2012年12月15日联合发布并于2013年7月1日实施的《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）等，上述法律法规丰富和细化了工程造价管理的方法，为全面推行符合市场化要求的工程量清單计价，规范市场主体在招标阶段和合同签约、施工阶段、工程竣工结算阶段的工程计价行为夯实了基础，要求发包人和承包人积极推行全过程造价管理、规范合同价款调整机制，实行招标控制价制度、完善工程造价程序等，发承包双方都要规范自身的工程造价行为。
在现行法律体系下，政府投资建设项目涉及的投资估算、投资概算、招标工程量清单和招标控制价、竣工结算编制及审核均应委托具有相应资质的中介服务机构编制，因此政府投资建设项目在委托编制可行性研究报告（或项目建议书）、初步设计和施工图设计、招标代理、竣工结算审核时要委托给专业技术能力强和信誉良好的造价咨询单位，初步成果文件交由政府投资建设项目实施单位审核，由项目实施单位专业人员提出修改意见和合理化建议，再由中介服务机构参照修改意见，修改后出具正式成果文件。
目前在工程建设项目领域部分造价咨询机构不注重队伍建设、有证人员不在注册单位上班、更有甚者借用他人名义承揽业务收取管理费等乱象层出不穷，据笔者调研，某地级市在当地注册成立的与工程造价有关的工程咨询单位、招标代理单位和工程造价咨询单位不到二十家，而借用他人名义承揽业务的单位超过三百家，经常发生成果文件质量不合格、违法、违规的现象，需要政府行政主管部门的整治和全社会的监管来根治这种乱象。
2、政府投资建设项目分阶段工程造价控制管理分析
2.1、可行性研究报告阶段的投资估算控制管理
建设项目可行性研究阶段是指在项目建议书的基础上进一步明确项目目标，要求根据项目目标明确项目的功能要求，将功能目标用建筑术语进行表达，提出能够实现价值最大化且能满足项目功能的初步设计方案，根据质量、成本、时间、方案等参数 作出投资估算，对建设项目存在的风险因素进行分析且提出预防措施。可行性研究报告应委托具有相应能力的单位来编制，需建设单位决策者、项目使用者代表、造价工程师、外聘的设计人员对可行性研究报告进行审查。
投资估算在项目的建设规模、技术方案、工程方案、设备方案、实施进度、资金来源等基本确定后的基础上，参考当地类似建设项目的建设成本估算出项目的总投资。可行性研究阶段投资估算的准确性将直接影响到建设项目全寿命周期费用的合理评估。
可行性研究报告首先要满足《可行性研究报告编制深度要求》的规定。建设项目要切实可行且与建设单位的资金实力和市场前景相适应，在投资估算中按工程费用、设备费用、建设工程其它费用等内容编制，经济指标应与当地市场价值相一致。
在相同口径下，可行性研究阶段建设项目投资估算的综合误差率小于10%时视为合格。 2.2初步设计阶段的投资概算控制管理
政府投资建设项目在项目可行性研究报告被发展部门批准或备案后，就可以委托设计单位进行初步设计工作，初步设计要能满足建设单位的目标要求，建设项目初步设计要满足《初步设计编制深度要求》的规定。
投资概算部分应委托工程造价咨询企业根据初步设计图编制。工程造价咨询单位在设计阶段为建设单位提供造价咨询服务是控制项目投资的最好手段，也是造价咨询单位发挥自身优势，协助建设单位建立设计和施工的桥梁和纽带。在设计阶段工程造价咨询单位介入，可以在设计阶段进行造价分析，有利于建设单位做好限额设计，提高投资控制效率。初步设计概算管理的要点首先要保证初步设计图纸需完整，减少图纸中的错误，第二投资概算选用定额要适合，第三要点工程量计算要准确，第四是主要材料和设备价格与当地市场相一致。
一般情况下初步设计投资概算总价不能超过可行性阶段的投资估算。在相同口径下建设项目的初步设计概算的综合误差率小于6%时视为合格。
2.3招投标阶段的招标控制价与控制管理
招标建设工程具有投资大、工期长、变化多等特点，施工过程中不可避免的会发生人工、材料、机械价格的变化和设计变更、现场签证、不可抗力等情况发生，对发包人和承包人的利益产生影响，需要通过规范且具可操作的合同价款调整机制合理控制工程造价。
政府投资建设项目初步设计经专家评审通过后可以进行施工图纸设计，施工图纸经审图单位审核通过后进入工程项目的招投标阶段。
政府投资建设项目招投标阶段的工程造价对施工阶段的合同实施和投资风险直接产生重要影响。《中华人民共和国招标投标法》第十九条规定，招标人应当根据工程项目的特点和需要编制招标文件，招标文件由招标人（或其委托的招标代理机构）编制，招标文件既是投标单位编制投标文件的依据，也是招标人与中标人签订工程施工承包合同的基础，招标文件应包括招标公告、投标人须知前附表、评标办法、工程量清单、图纸、技术规范、施工承包合同主要条款等内容。工程量清单是工程量清单计价的依据，应作为编制招标控制价、投标报价、计量工程量、支付工程款、调整合同价款、办理工程索赔和竣工结算及审核的依据之一，招标人对工程量清单的准确性和完整性负责，招标文件要体现“确定量、控制价、竞争费”的目的，使所有投资人自主报价，公平竞争。
招投标阶段政府投资建设项目工程造价控制管理的内容主要有：
①检查审核招标文件的内容是否合法、合规、是否全面、准确的表达工程项目的实际情况。②检查审核招标文件是否全面准确的表达了招标人的实质性要求。③检查审核工程量是否按规定填写，清单项目描述是否与图纸相一致。④审核材料暂定价或专业暂估价是否合理。⑤检查审核清单计价要求是否合理、合法。⑥检查审核评标方法和标准
是否合理、合法。⑦检查审核工程承包合同主要条款是否合理、合法。⑧检查审核工程招标价编制是否合理、合法。
相同口径下工程量清单和招标控制价的综合误差率小于5%时视为合格。
2.4施工阶段工程造价控制管理
《建设工程施工发包和承包计价管理办法》规定“承包方应当按照合同约定向发包人提交已完成工程量报告。发包方收到工程量报告后，应当按照合同约定及时核对并确认。”它的作用一是支付工程进度款，二是作为工程结算的依据。《建设工程工程量清单计价规范》第11.2.6条规定“发承包双方在合同实施过程中已经确认的工程计量结果和合同价款，在工程竣工结算办理中应直接进入结算。”也强调了施工阶段工程造价控制的重要性。
目前业界在施工阶段存在主要问题是期中结算不及时及工作质量不高，更多的问题推延到竣工结算和竣工结算审核阶段进行。由于时过境迁和资料不足，往往导致发承包双方对竣工结算价款产生严重分歧。为了解决这个问题，《计价管理办法》第十七条规定“发承包双方应当按照合同约定，定期或者按照工程进度分段进行工程价款的结算和支付”，因此要求发包人在施工阶段应当加大期中结算的投入，让工程造价管理人员参与到施工现场管理，以便造价人员及时掌握施工现场情况，收集必备的原始资料，能够及时完成计量计价工作，保证期中结算工作的准确性。
随着市场经济体系的完善和建设工程法律体系的健全，承包人索赔意识和能力不断增强，发包人要加强自身合同管理和设计变更、现场签证、认质认价方面的控制管理水平。在施工阶段发包人更多节约投资的空间不是太大，但因为合同管理、变更管理、现场签证管理不善造成投资浪费的可能性却非常大，发包人要加强主动控制管理。需要强调的是变更是任何工程建设项目中都不可避免的现象，通过变更的控制管理做到变更的必要性、真实性和合法性，合理降低工程造价。
2.5工程结算阶段工程造价的控制管理
根据《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）规定，工程结算分为中期结算、终业结算和竣工结算三部分。实践中建设单位往往重视工程竣工之后的竣工结算，忽视其他阶段的造价控制工作，最终导致难以实现建设项目效益最优，甚至造价失控，其主要原因就是建设单位没有全面的正确的理解结算管理活动，忽视了工程结算具有连贯性这个特点;按照项目建设时间顺序与工程造价管理工作有招投标及施工合同签约、建设施工和竣工结算三个阶段，它们是承前启后且相互贯通，对不同的阶段采取不同的控制手段和方法，使各阶段造价活动相互制约、相互作用。只要前期的造价活动规范、扎实，最终的竣工结算才能顺利完成，达到控制项目投资的目标。
建设工程项目完工后，承包人编制竣工结算造价文件，发包人审核通过后作为双方工程结算的依据，工程竣工结算文件经双方签字确认后未经对方同意，另一方不得就已生效的竣工结算重复复核。发包人和承包人一般都十分重视竣工结算工作，尤其是承包人都希望在竣工结算阶段确认尽可能多的价款，承包人往往在竣工结算时会高估冒算，所以要求发包人必须对承包人报送竣工结算资料逐项认真审查，特别注意核对已完工项目是否符合图纸要求、各项单价和费用标准是否符合合同的约定、工程量计算是否准确。
相同口径下竣工结算成果文件綜合误差率小于3%视为合格。
3、结语
建设项目工程造价控制管理是一项专业性较强的系统性工作，通过对建设项目各个阶段合理有效的工程造价控制管理，可以最大化发挥政府投资效益，有利于落实参建各方主体责任、确保工程质量、安全、工期，实现合同目标。
关键词：政府投资建设项目：工程造价：控制管理
工程建设项目的资金全部或部分使用国有资金或者国家融资投资的建设项目称之为政府投资建设项目。政府投资建设项目投资较大，一般都是社会公共服务项目，它为社会发展提供保障作用，工程造价工程控制管理贯穿于工程项目的全过程中，可分为可行性研究报告阶段的投资估算控制管理、初步设计阶段的投资概算控制管理、招投标阶段的招标控制价控制管理、施工阶段造价控制管理和竣工结算阶段的工程结算控制管理五大阶段。要求项目实施单位严格执行工程造价方面的法律、法规规定，对政府建设投资项目的工程造价进行控制管理。
工程造价控制管理是指在建项目实施过程中分阶段对项目建设资金的计划控制管理，对工程造价成果文件中出现的错误等情况进行纠错，确保财政资金的合理使用，尽可能保证实际投资控制在计划投资以内。
从事政府投资建设项目的造价人员应当遵守国家法律、法规和有关政策，自觉维护国家和社会公众利益，诚实守信，尽职尽责，独立、客观、公正的完成造价工作，不能有欺诈、作假、伪造的行为，不得利用职务之便谋取不正当利益，要熟悉建设项目的专业知识、熟悉建设工程规范和施工工艺，熟练掌握计价软件的使用，还要具有较好的协调、组织、沟通等方面的能力;从事建设工程造价控制管理的单位应该建立质量保证体系和三级复核制度，确保工程造价文件的质量。
一、现行政府投资项目工程造价控制管理模式与不足
目前工程建设造价确定普遍采用的是工程量清单计价模式，它是传统的计划经济向市场经济转变的必然阶段，是我国经济发展和世界经济接轨的必由之路。我国过去长期实行适用于计划经济的定额计价模式，在2003年7月1日《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2003）实施后，不可避免的遇到问题，其中发承包双方的造价行为不规范、合同价款调整约定不明确等，造成工程结果纠纷较多，为此国家陆续颁布了法律法规进行规范，对《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2003）进行了两次修订，以促进建设市场计价行为健康发展。与建设工程造价有关的重要法律法规有财政部和原建设部于2004年10月20日颁布并实施的《建设工程价款结算暂行办法》（财建[2004]369号）、住房城乡建设部于2013年12月11日发布，2014年2月1日实施的《建设工程施工发包和承包计价管理办法》（住房城乡建设部令第16号）、2012年2月1日起实施的《中华人民共和国招标投标法实施条例》（中华人民共和国国务院令第613号）、住房城乡建设部和国家质量监督检验检疫总局于2012年12月15日联合发布并于2013年7月1日实施的《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）等，上述法律法规丰富和细化了工程造价管理的方法，为全面推行符合市场化要求的工程量清單计价，规范市场主体在招标阶段和合同签约、施工阶段、工程竣工结算阶段的工程计价行为夯实了基础，要求发包人和承包人积极推行全过程造价管理、规范合同价款调整机制，实行招标控制价制度、完善工程造价程序等，发承包双方都要规范自身的工程造价行为。
在现行法律体系下，政府投资建设项目涉及的投资估算、投资概算、招标工程量清单和招标控制价、竣工结算编制及审核均应委托具有相应资质的中介服务机构编制，因此政府投资建设项目在委托编制可行性研究报告（或项目建议书）、初步设计和施工图设计、招标代理、竣工结算审核时要委托给专业技术能力强和信誉良好的造价咨询单位，初步成果文件交由政府投资建设项目实施单位审核，由项目实施单位专业人员提出修改意见和合理化建议，再由中介服务机构参照修改意见，修改后出具正式成果文件。
目前在工程建设项目领域部分造价咨询机构不注重队伍建设、有证人员不在注册单位上班、更有甚者借用他人名义承揽业务收取管理费等乱象层出不穷，据笔者调研，某地级市在当地注册成立的与工程造价有关的工程咨询单位、招标代理单位和工程造价咨询单位不到二十家，而借用他人名义承揽业务的单位超过三百家，经常发生成果文件质量不合格、违法、违规的现象，需要政府行政主管部门的整治和全社会的监管来根治这种乱象。
2、政府投资建设项目分阶段工程造价控制管理分析
2.1、可行性研究报告阶段的投资估算控制管理
建设项目可行性研究阶段是指在项目建议书的基础上进一步明确项目目标，要求根据项目目标明确项目的功能要求，将功能目标用建筑术语进行表达，提出能够实现价值最大化且能满足项目功能的初步设计方案，根据质量、成本、时间、方案等参数 作出投资估算，对建设项目存在的风险因素进行分析且提出预防措施。可行性研究报告应委托具有相应能力的单位来编制，需建设单位决策者、项目使用者代表、造价工程师、外聘的设计人员对可行性研究报告进行审查。
投资估算在项目的建设规模、技术方案、工程方案、设备方案、实施进度、资金来源等基本确定后的基础上，参考当地类似建设项目的建设成本估算出项目的总投资。可行性研究阶段投资估算的准确性将直接影响到建设项目全寿命周期费用的合理评估。
可行性研究报告首先要满足《可行性研究报告编制深度要求》的规定。建设项目要切实可行且与建设单位的资金实力和市场前景相适应，在投资估算中按工程费用、设备费用、建设工程其它费用等内容编制，经济指标应与当地市场价值相一致。
在相同口径下，可行性研究阶段建设项目投资估算的综合误差率小于10%时视为合格。 2.2初步设计阶段的投资概算控制管理
政府投资建设项目在项目可行性研究报告被发展部门批准或备案后，就可以委托设计单位进行初步设计工作，初步设计要能满足建设单位的目标要求，建设项目初步设计要满足《初步设计编制深度要求》的规定。
投资概算部分应委托工程造价咨询企业根据初步设计图编制。工程造价咨询单位在设计阶段为建设单位提供造价咨询服务是控制项目投资的最好手段，也是造价咨询单位发挥自身优势，协助建设单位建立设计和施工的桥梁和纽带。在设计阶段工程造价咨询单位介入，可以在设计阶段进行造价分析，有利于建设单位做好限额设计，提高投资控制效率。初步设计概算管理的要点首先要保证初步设计图纸需完整，减少图纸中的错误，第二投资概算选用定额要适合，第三要点工程量计算要准确，第四是主要材料和设备价格与当地市场相一致。
一般情况下初步设计投资概算总价不能超过可行性阶段的投资估算。在相同口径下建设项目的初步设计概算的综合误差率小于6%时视为合格。
2.3招投标阶段的招标控制价与控制管理
招标建设工程具有投资大、工期长、变化多等特点，施工过程中不可避免的会发生人工、材料、机械价格的变化和设计变更、现场签证、不可抗力等情况发生，对发包人和承包人的利益产生影响，需要通过规范且具可操作的合同价款调整机制合理控制工程造价。
政府投资建设项目初步设计经专家评审通过后可以进行施工图纸设计，施工图纸经审图单位审核通过后进入工程项目的招投标阶段。
政府投资建设项目招投标阶段的工程造价对施工阶段的合同实施和投资风险直接产生重要影响。《中华人民共和国招标投标法》第十九条规定，招标人应当根据工程项目的特点和需要编制招标文件，招标文件由招标人（或其委托的招标代理机构）编制，招标文件既是投标单位编制投标文件的依据，也是招标人与中标人签订工程施工承包合同的基础，招标文件应包括招标公告、投标人须知前附表、评标办法、工程量清单、图纸、技术规范、施工承包合同主要条款等内容。工程量清单是工程量清单计价的依据，应作为编制招标控制价、投标报价、计量工程量、支付工程款、调整合同价款、办理工程索赔和竣工结算及审核的依据之一，招标人对工程量清单的准确性和完整性负责，招标文件要体现“确定量、控制价、竞争费”的目的，使所有投资人自主报价，公平竞争。
招投标阶段政府投资建设项目工程造价控制管理的内容主要有：
①检查审核招标文件的内容是否合法、合规、是否全面、准确的表达工程项目的实际情况。②检查审核招标文件是否全面准确的表达了招标人的实质性要求。③检查审核工程量是否按规定填写，清单项目描述是否与图纸相一致。④审核材料暂定价或专业暂估价是否合理。⑤检查审核清单计价要求是否合理、合法。⑥检查审核评标方法和标准
是否合理、合法。⑦检查审核工程承包合同主要条款是否合理、合法。⑧检查审核工程招标价编制是否合理、合法。
相同口径下工程量清单和招标控制价的综合误差率小于5%时视为合格。
2.4施工阶段工程造价控制管理
《建设工程施工发包和承包计价管理办法》规定“承包方应当按照合同约定向发包人提交已完成工程量报告。发包方收到工程量报告后，应当按照合同约定及时核对并确认。”它的作用一是支付工程进度款，二是作为工程结算的依据。《建设工程工程量清单计价规范》第11.2.6条规定“发承包双方在合同实施过程中已经确认的工程计量结果和合同价款，在工程竣工结算办理中应直接进入结算。”也强调了施工阶段工程造价控制的重要性。
目前业界在施工阶段存在主要问题是期中结算不及时及工作质量不高，更多的问题推延到竣工结算和竣工结算审核阶段进行。由于时过境迁和资料不足，往往导致发承包双方对竣工结算价款产生严重分歧。为了解决这个问题，《计价管理办法》第十七条规定“发承包双方应当按照合同约定，定期或者按照工程进度分段进行工程价款的结算和支付”，因此要求发包人在施工阶段应当加大期中结算的投入，让工程造价管理人员参与到施工现场管理，以便造价人员及时掌握施工现场情况，收集必备的原始资料，能够及时完成计量计价工作，保证期中结算工作的准确性。
随着市场经济体系的完善和建设工程法律体系的健全，承包人索赔意识和能力不断增强，发包人要加强自身合同管理和设计变更、现场签证、认质认价方面的控制管理水平。在施工阶段发包人更多节约投资的空间不是太大，但因为合同管理、变更管理、现场签证管理不善造成投资浪费的可能性却非常大，发包人要加强主动控制管理。需要强调的是变更是任何工程建设项目中都不可避免的现象，通过变更的控制管理做到变更的必要性、真实性和合法性，合理降低工程造价。
2.5工程结算阶段工程造价的控制管理
根据《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）规定，工程结算分为中期结算、终业结算和竣工结算三部分。实践中建设单位往往重视工程竣工之后的竣工结算，忽视其他阶段的造价控制工作，最终导致难以实现建设项目效益最优，甚至造价失控，其主要原因就是建设单位没有全面的正确的理解结算管理活动，忽视了工程结算具有连贯性这个特点;按照项目建设时间顺序与工程造价管理工作有招投标及施工合同签约、建设施工和竣工结算三个阶段，它们是承前启后且相互贯通，对不同的阶段采取不同的控制手段和方法，使各阶段造价活动相互制约、相互作用。只要前期的造价活动规范、扎实，最终的竣工结算才能顺利完成，达到控制项目投资的目标。
建设工程项目完工后，承包人编制竣工结算造价文件，发包人审核通过后作为双方工程结算的依据，工程竣工结算文件经双方签字确认后未经对方同意，另一方不得就已生效的竣工结算重复复核。发包人和承包人一般都十分重视竣工结算工作，尤其是承包人都希望在竣工结算阶段确认尽可能多的价款，承包人往往在竣工结算时会高估冒算，所以要求发包人必须对承包人报送竣工结算资料逐项认真审查，特别注意核对已完工项目是否符合图纸要求、各项单价和费用标准是否符合合同的约定、工程量计算是否准确。
相同口径下竣工结算成果文件綜合误差率小于3%视为合格。
3、结语
建设项目工程造价控制管理是一项专业性较强的系统性工作，通过对建设项目各个阶段合理有效的工程造价控制管理，可以最大化发挥政府投资效益，有利于落实参建各方主体责任、确保工程质量、安全、工期，实现合同目标。