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【摘要】1930年代南京国民政府基于加强中央集权的政治需要和振兴社会经济发展的客观要求，对铁路运价进行一系列治理。其治理措施总体上体现了“统分结合”的基本特征，同时也呈现出向统制运价发展的趋势。在实际运输中，这一时期的运价政策虽然符合市场规律，但因政治环境的不良使之没能取得理想的效果。
【关键词】南京国民政府，铁路运价，治理
【中图分类号】K25【文献标识码】A【文章编号】0457-6241(2012)18—0045—07
铁路运价是铁路产业治理的重要内容之一，其政策与体制是否合理，直接影响到铁路运输事业的发展和人民生活水平的提高，也是影响国民经济发展的重要因素。我国铁路运价政策自清末以来，经历从分散定价到统制定价的发展过程，南京国民政府时期正是我国铁路由分散定价向统制定价过渡的阶段。目前学术界对这一时期我国铁路运价问题研究较为薄弱，本文不揣浅陋，将从促动因素、具体措施和特征及其意义三个方面对南京国民政府的铁路运价问题进行探讨，或能对当下我国铁路运价改革提供先验。
一、铁路运价治理的促动因素
20世纪30年代南京国民政府对铁路运价实施治理，其促动因素主要有两个方面：一方面是试图收拢地方路局的定价权，以削弱地方势力的权力，达到加强中央集权的政治需求；另一方面则是出于改变铁路运价政策、运价管理混乱对铁路发展的不利影响，实现社会经济振兴的客观要求。
就政治需求而言，1927年刚建立的南京国民政府根基极不稳固。一是这个新政权虽在1928年完成二次北伐，但实际上并未真正统一中国。在国内，既有在野党的武装反对，也有党内的派系争端，广西的李宗仁、山西的阎锡山、两广的陈铭枢以及西北的冯玉祥等人虽和蒋介石达成言和的协议，但这些人依赖手中掌握的武装，与南京国民政府面合心不合，在涉及政治权利分配的核心问题时，往往不惜举兵对抗。铁路作为重要的交通运输工具，不仅有利于军事运输，也是获取税收的重要来源，自然成了地方势力互相争夺的对象，以致于铁路被人为地分割，管理极其混乱，铁路运价自然是难有章法，纵使有也难执行。因此收拢地方势力对铁路的控制权力对于加强中央集权无疑是必要的。二是南京国民政府成立之初实属“名不正言不顺”，为了“正名”，蒋介石力图把自己的政治路线趋同于孙中山的理想设计。为此，1928年11月国民政府宣布要整理国民经济，振兴实业，并声称秉承孙中山“交通为实业之母，铁道又为交通之母”的“遗教”，提出“自训政开始之以还，全国上下均以为非依照总理实业计划实寻建设工作，不足以符革命之本旨，而建设工作，又以交通为首，铁道之建设，则尤为当务之急焉”。而在孙中山的铁路思想中，主张实行中央集权，由国家控制是核心。故而，要推行孙中山的政治路线，在铁路方面则需要实施集权统治，铁路运价作为铁路治理的一个重要内容，必然也要进行相应政策的调整。
就铁路发展和社会经济振兴的客观要求而言，铁路运价、及其管理的混乱，不仅导致铁路产业自身难以为继，也严重阻碍国民经济的发展。
1921年之前，中国各国有铁路因系有外国贷款关系，需要以路产和营业收入为担保，所以，不论线路长短，都需要分线设局，分散管理，自负盈亏。受债主国的影响，各路局多采用债主国的铁路制度，运价管理也多习债主国的办法，运价率、客货分等及运价形式，各铁路局都是根据自身情况自行决定。这就导致运价规则的混乱，对于旅客和商人出行、及其商贸活动带来了不便。为此，1918—1920年北洋政府交通部先后召开第一次和第二次全国铁路运输会议，通过《中华国有铁路客车运输通则》和《中华国有铁路货车运输通则》。《客车运输通则》规定客车分三等，运价以第三等为标准，由各路自定，但总原则是一、二、三等的票价对应比例是3：2：1，行李免费重量按客票分等有不同规定，在有水运竞争的铁路，如沪宁、沪杭甬、粤汉路湘鄂段则可在慢车上加挂四等车，票价比三等车票还要减几成；《货车运输通则》则规定，货物分为六等，运价按50公里每公吨、每吨每公里、或每整车每公里三种单位计算运价，与客票价格一样，各路可以根据其运输成本自定运价率。
1921年客货运输通则开始实施，但铁路运价问题仍如从前，客货运输的定价权仍由各铁路局掌握，交通部只负责形式上的行政审批。各国有铁路由于自身运输成本核算及计算方法有所差异，导致客货运价率很难一致，而且运价率之间的差距还很大。同时，各路局为筹集还债资金，则不断提高运价率；中央、地方政府或者军阀为获取财政，也在铁路运价上加入了各种名义的附加捐，尤其是在南京国民政府成立的最初几年里，这种附加捐甚至超过铁路客货运输本身的价格，达到无以复加的地步。以军事附加捐言之，其征收的税率比较高，在陇海铁路，初征收的税率为100％，继则收150％，后改为180％；冯玉祥割据西北之时，为筹集军饷，在京绥铁路征收军事附加捐，仅1927年就有镇威军第三、第四方面军团军事善后捐、晋绥军军事善后捐、利商转运局护运费及绥远货物维持会善后捐等名目，每种税率都在10％以,上，有的高达90％。
铁路运价规则的混乱决定运价体制的无序，加上多如牛毛的各种附加捐，使得铁路运输经营难以为继，许多地方铁路局濒临破产。自南京国民政府铁道部成立以来，先后有汉平(后改称平汉铁路)、津浦、南浔等铁路局向铁道部呈报，请求铁道部向军事当局、财政部交涉取消附加在铁路货物上的附加捐，以济时艰。铁路运价奇高，使许多商旅不得不放弃铁路运输，而改为其他方式，1923年国有各路共运送旅客40444657人次，载货5136741083吨，到1928年仅为28704650人次和14511953吨，下降的比率高达119.89％和103.95％。运输业务的萎靡不振也导致铁路收入及盈利状况从1923—1927年呈直线式下降，1923年各国有铁路收入约11941万元，账面盈余5469万元，而1927年这两项数据分别下降为10502万元和3494万元。各路局为维持铁路运输的正常运营，不是继续借用外债，就是提高客货运输的运价。结果各路局并没有因提高运价而使收入增加，反而收入锐减。铁路沿线的农业、工矿业品因运价高昂，货主担心亏本，而难以及时运出，甚至商贩们根本不愿意再经营。正如陈晖所言：“各路总平均运价复逐年增高，不顾货物的负担能力如何，只图增加营业收入，而结果反因生产的衰落，航运的发达，货运的低减，而无何增进，实为一种饮鸩止渴的办法。” 因此两种原因，南京国民政府建立不久便设立专门管理铁路的部级行政机构铁道部，并赋予其对全国铁路管理、监督的权力，在铁道部的领导下，开展了对铁路运价制度管理和政策的治理。
二、铁路运价治理的若干措施
南京国民政府的铁路运价治理措施主要涉及两个方面：一是重新确定和调整运价内容；二是推出多样化的运价形式。
(一)重新确定和调整运价内容
首先是统一铁路运输成本和运价计算方法。运价计算是建立在运价率基础之上的，而对于运价率高低的计算则又取决于运输成本的计算。运输成本系指铁路生产运输业务过程中所产生的费用。1933年9月南京国民政府铁道部将铁路运输-成本划分为广义、狭义和最狭义三类，并依据杭江铁路的计算办法，颁布国有铁路运输成本的计算方法。
广义的运输成本包括资金利息、产业折旧及全部的营业用款，其计算方法是以铁路线及设备品原价之五厘利息加上财产折旧及营业用款的总数，其公式为路线及设备品原价(平61)的五厘利息 财产折旧 营业用款总数(用—1) (用—2) (用—3) (用—4) (用—5) (用—6)；狭义的运输成本仅指全部的营业用款，其计算方法是(用一1) (用—2) (用—3) (用—4) (用—5) (用—6)；最狭义的运输成本则指客货运业务的直接用款，一般包括车务费、运务费和设备维持费等，其计算公式为(用—2) (用—3)一(用3—5) (用-4-1) (用4-2) (用-4-3) (用-4-4) (用一6)52-53)。运输成本再按延人公里及延吨公里或客车列车公里及货车列车公里…，区别客货运用款的比例分配，最后除以延人公里及延吨公里数，即可得出客货运每人每公里、每吨每公里的运输成本。
根据铁道部的要求，在客运运价方面，各路以运输成本为基础，兼采三类运输成本之间的数据，因而各路的三等客运基本运价一般都不高于最广义的运输成本，又不低于最狭义的运输成本，以三等基本运价为基础，按比例实行递增运价的方式；在货运运价方面，1929年铁道部改变原来的三种计算运价单位为整车和不满整车两种，并规定不满整车按50公斤计算，超过50公斤又不满整车的以每25公斤递加，且每批货物运价不得低于洋5角，不满整车货物各路可自定加价比例，以30％为宜。同时，铁道部还要求各路普遍采用“递远递减”的运价计算原则，其目的在于“使远程货物不必因里程之长而担过高之运价，藉以发展长途货运，促进生产经济，增裕铁路收入”。唯各路历史及运输成本的原因，各路的“递远递减”率、区间段及距离仍由各路自定，但要报部批准。
1933年铁道部为推行货物负责运输，促进工商发展，制定《联运货物运价递远递减办法》。规定：“凡联运货物经行在五百里以上者，除经行各路之递远递减百分率外，联运货物递远递减之百分率，自五百零一公里至六百公里者，减收百分之一，以下每远一百公里递减百分之一，至二千五百公里以上者，递减百分之二十止。”翌年12月为减轻货物负担，发展联运起见，又将上项办法，改为由三百公里以上减百分之一为起码，每递远一百公里递减百分之一，至二千五百公里递减至百分之二十二为止。1936年4月铁道部修改联运货物运价“递远递减”率，规定自1936年6月1日新的减价率为：“自三百零一公里起，减百分之二，以后每递远二百公里，递减百分之二，至一千公里则递减百分之八，自一千零一公里以上，每三百公里减百分之二，至于二千四百零一公里以上之运费，一律按减百分二十五计算。”另外，“递远递减”的原则，不仅仅只适用于铁路货运，也在京沪、沪杭甬、浙赣、粤汉及湘黔、湘桂等铁路旅客运输中被采用。
其次，调整客货运价率。运价率或称基本运价，基本价，是指最低货等每一单位距离间运价，此项基本运价应一面不低过运输成本，一面不高过货主担负力，对于旅客运价也是同理。其他等级之物或客票以基本运价为基础，酌加若干形成运价。近代以来我国各铁路的基本运价都是由各路自定的，在所有货物分等运价中，矿产品运价为运价中的最低者，每吨公里不及一分，约0.99分，然各路相差很大，在沪杭甬路仅为0.49～0.50分，在四洮路则为2.56分；动物品运价最高，各路平均为2.96分，然在湘鄂路为0.85分，在正太、卞洛则高达4.50分。针对货物运价率的不统一，铁道部有意要将各铁路的基本运价划归一律，但由于各路基本面不一，划一办法未必适应，故而铁道部准给予各路自行订定运价率，但铁道部要求以后各路更改运价必须要呈部核准。
客运运价率与货运运价率所处的情形相似，铁道部也没有什么好的措施，但仍象征性做了一些努力，他们仿效前交通部在1918年设想的一个方案，要把全国铁路的客运运价率划归一统，但考虑到实际情况，铁道部货等运价委员会仅从北方各国有铁路人手，因为他们经过调查发现，北方各国有铁路在旅客运价率标准上差距不大，统一应该是有可能的。经铁道部货等运价委员会拟定先将平汉、平绥、陇海、津浦四路的三等客票基本运价率，划归一律，即为每人每公里0.017元；将胶济路三等客车运价率，由原来的0.01261元增加至0.01300元，而北宁与正太两路则继续维持原先的运价率不变。至于南方各路的运价率，铁道部也曾试图进行整顿。但实际上，这些整顿大多是临时性的加价，基本上没有什么减价的，比如1931年铁道部要求京沪沪杭甬路、胶济路、道清路因补偿金价损失客票加价20％、南浔路客票加价15％、湘鄂路客票加价10％，其他铁路维持原价不变。1935年铁道部为减轻旅客负担起见，规定各国有铁路凡基本运价在0.015元／每人每公里以上者，应予一律减至0.015元／每人每公里。但是结果并不理想，除平绥、津浦、正太和陇海路及原订就是0.015元／每人每公里及以下的江南、道清、京沪和沪杭甬等路遵照办理外，南浔、广九、胶济和浙赣路诸暨段都高于这个标准，甚至有的达0.020元／每人每公里。
再次，修订和编印货物分等表。“货物分等即系将各种货物分为等级，每一等级，予以一种运价。因货物种类及名目繁多，不下数千百种，若一一分别规定其个别运价，不但工作繁重殊少可能，即舍为之，在应用上亦诸多不便，故不得不依照各种要素，将千百种货物归纳为若干等级，然后按等级收费，实一化繁为简并执简驭繁之办法。进一步言，铁路所运货物之所以分等者，一因各种货物之负担能力未必尽同，因而其所能负担之间接运输成本亦异；一因各种货物之性质形体未必相似，因而其所需耗费之直接运输成本亦殊。综上两因，货物有因负担能力之高低而列入不同之等级者，有因直接成本之不同而列入不同之等级者，等级不同，运价亦异，等级愈高者，运价亦愈高。”由此可见，货物分等是铁路部门制定运价的一项基本准则，即可根据最低等的标准至最高等递增运价，也可以根据最高等递减运价，在我国铁路普遍采用货等递增运价的办法。 根据1921年正式实施的《货物分等表》规定，普通货物分为六等，其中运输货物又分为矿产、农产、林产、禽畜和工艺五门，列为六十类，按六等编订，共列有货物一千余项。在普通货物之外，将贵重物品编为一分等表，计有货物四十余项，按照一等或加半倍收价；危险品也另编一表，按照一、二、三等或一等加半倍运价。最后，还有一些特殊物品如牲畜、轮舟车轿灵柩、元宝金银块钞票、机车及空载车辆拖送以及回头空箱等运价目录表。
铁道部成立后，货等运价委员会对铁路运价进行多次审查，对普通货物分等表及各项重要规章重新进行修订，对货物分等表内的名目也不断更新，而各国有铁路在货物运输过程，也不断要求更新货物分等表。至1934年11月《货物分等表》已出版编印六次，仅1934年2月份，铁道部就应各路局的申请更改货物等级18种。铁道部在调整《货物分等表》时，特别注重于对出口货物以及有关工矿、农业货物等级的降低，目的在于促进国内工矿和农业的发展。如1934年为奖励蛋类货品的出口，铁道部要求各路调低原来蛋类相关货品的等级，将蛋黄(干者，粉者均装箱)改列三等，湿装桶者改列四等；蛋(干者，粉者均装箱)也改列为三等，湿装桶者改列为四等，另加蛋粉一项，同列为三等。1937年铁道部召开铁路运价会议，决定扩大货物分等，改六等为十等，重新编定货物分等表，但因抗战爆发没能实施。
(二)推出多样化的运价形式
在运价调整过程中，铁路运价形式也呈现多样化，各铁路局除执行普通运价之外，还普遍推出减等、打折的客货特别运价和货物运输专价。
货运特别运价和专价是指在“原定货物分等运价之范围内予以折扣计算运费”。的两种形式，特价与专价之间的区别在于“特价系属对物，一经铁路公布任何人均得享受。专价则系对人，仅限于与铁路订立契约之特定人始得享受”。1930年铁道部召开货等运价委员会会议和商运会议，确立适用各铁路局推行货物特别运价和专价需遵循的基本原则，特别运价应“以救济或扶植本国产业”“以维持民生调剂供求”“以应付他种运输竞争”“以利用回空车辆及清淡时季”“以奖励特产增进运输”及“以奖励公益或救济灾荒”等为原则，而专价应“以优待政府各自机关及各营业机关”“以经政府或路局核准者”及“以规定相当运输数量”等为原则。至于特别运价与专价的具体优惠措施则由各路根据实际情形拟定办法，或减等、或打折、或者取消一些特别的加价费等。如针对20世纪30年代中国农村的衰败，达挽救农村经济之目的，铁道部特别制定相关农产品的特别运价，仅1933—1934年间，津浦铁路就制定有由浦口运天津整车大米、由浦镇与蚌埠间运天津整车大米、兖州南北运小麦、由蚌埠运天津麦粉、由浦口至徐州各站运潼关麦粉等各项特价；陇海路制定有各项粮食特价、由大浦至徐州一段及开封运潼关麦粉特价、西段各站棉花特价，其余各路也都有农产品运输的特价政策。其优惠的幅度各路有所不同，在津浦铁路罄车大米由浦口至天津的特价按五等八百里八折收费，运往潼关的麦粉按四等五折收费，豌豆由四等减为五等收费；在平汉铁路运往北平的麦粉按四等八五折收费，湘米联运至北平按五等五折收费，大麦、小米、黍、荞麦则按五等八折收费，普通大米则按五等六折收费。在有水运竞争的路段，铁路实行季节性特别运价，如湘鄂铁路的豆、麦、高粱，在水涨时期按等七折收费，水退时按等八三折收费；面粉水涨时按等五五折收费，水退时按等五六折收费；粗茶水涨时按等七五折收费，水退时则按等八五折收费。
客运特价主要是路局为增进客运业务，增加客运进款而进行的减价优惠措施，其主要形式有定期乘车票、来回游览票、回数乘车票等。以来回浏览票为例，此种特价票是为促进旅游业务为目的，仅在特定时间和名胜地站间发售，来回游览票与普通票相比票价低，另外车票有效期长。它的计价方法依《铁路客车运输通则》附件三《来回票发行规则》而定：“头二等均按普通单程票价两份七五折计算，三等均按八五折计算”，其有效期为一千公里以内者一个月为限，一千公里或以上者六个星期为限。1934年8月间，津浦路在滁州、兖州、泰安三站，发行头二等来回游览票，京沪沪杭甬路在南京、镇江、丹阳、常州、无锡、苏州、上海等站发售头二、三等来回游览票。
另外，铁道部还要求各路局推行团体减价票、学生减价票、移民票及小工票等。根据规定“凡属一家一会或同一机构，人数满二十人，其起讫站点相同者”均可以购买团体票，其减价为普通运价的10％—25％，学生票减价25％。移民票的发行既有方便避难灾民的出行，也为了鼓励内地老百姓去西北、西南开垦荒地，比如多年来北宁铁路一直对赴东北三省避难的灾民给予移民免费运输的优待。小工票则行之冬春两季，其目的则是鼓励穷苦老百姓外出打工，运价一般都低于普通三等客车运价的一半，而且小工所带妇孺免收费。
三、“统分结合”的运价政策及其意义
从南京国民政府铁时期的路运价治理来看，“统分结合”是其运价政策的基本特征。具体而言，在“统”的方面，确定了统一的铁路运价法定程序，国民政府铁道部获得运价的最后审核权力，尽管实际意义并不是很大；制定了统一铁路运输成本和运价的计算方法和公式，为各地方路局确定客货基本运价率提供依据；编印了各地方路局通用的货物分等表，确定客运分等之间基本运价的比率关系及“递远递减”的减价原则；确立了各地方路局实施客货特价与专价的基本原则，制定客运减价票的统一规章等。在“分”的方面，各路局可以根据自身运输的成本、有无竞争等差异确定客货运输的基本运价；可根据商旅的请求推行客货运输特价与专价优惠政策；在推行“递远递减”运价计算原则下，各路可根据自身情形确立“递远递减”率，区间段及距离等，铁道部则只负责履行监督与审核的权力。
在“统分结合”的基础上，南京国民政府的铁路运价治理还呈现出向统制运价方向发展的趋势。首先南京国民政府通过制定《铁道部组织法》《铁道法》等法律法规，从法律上确立铁道部对铁路运价具有最终审核权，如《铁道法》规定“铁道运价等第、联络运输或交互通车，除依法律规定外，应依铁道部所定之规章办理，在《铁道部分掌事务章程》中则规定铁道部业务司有对“客货运价之规定及审核并修改增减各事项”的权力，要求各路局凡涉及客货基本运价的调整、特价与专价优惠及货物分等表的更新都必须履行法定手续；其次，南京国民政府成立专门负责铁路客货运价调查、审订及建议的货等运价委员会，该委员会由铁道部所属业务司、财务司、工务司、联运处所派代表及各国有铁路局车务处长共同组成，由业务司司长任主席，其主要职责是“关于旅客行李包裹等件之运费运价及客车运输章程之制度”“关于货物产销及市价情形、货物运价、货物分等及货车运输章程之制度”及“关于铁路运输项下应订运输法之立法根本主义”等，其目的在于增强中央对铁路运价的管理权力，以达到“各路有划一之办法”；再次，铁道部还多次召开全国运价会议及全国商运会议，试图集合各方人士的呼声，将铁路运价的权力收归中央。1935年铁道部以商旅的要求为名，规定各国有铁路凡基本运价在0.015元／每人每公里以上者，应予一律减至0.015元，每人每公里，但结果不理想。 南京国民政府的铁路运价治理也取得了一定成效。首先，一定程度上改变过去各路局运价混乱的局面，在运价成本、运价计算方法、货物分等表、客运分等及递远递减的计价原则等方面初步实现统一，使运价率的确定有了依据，也方便了商旅对出行及货运成本的估算；其次，铁路部门为促进国民经济和实业发展、人口流动以及铁路自身客货业务的需要，取消中央及各地方的各类附加捐税，推行多样化的特价与专价优惠政策，符合市场发展规律，既增加铁路行业的收益，也推动国民经济的恢复与发展。1928年国有铁路共载运客数28704650人次，载运货物14511953吨，实现账面盈余117140000元到1935年度各国有铁路共载运客数达49622000人次，载运货物34340000吨，账面盈余达171090000元1935年比1927年各数值分别增长72％、137％和46％。国民经济尽管受到社会环境的不利影响，在1928--1936年间增速也达到8.4％，而1931—1936年则更高至9.3％，被称为工业的“黄金时代”，这与铁路运输业务治理有着密切的联系。
但从最终的结果来看，南京国民政府对铁路运价的治理，无论是从政治目的，还是从经济发展需要来说，都没有取得理想的成效。就政治意图而言，南京国民政府试图通过统制运价，而达以对国有铁路“管理统一”，进而加强对地方的控制，但实际上并没有根本上改变近代中国铁路运价率由路自定的状况，铁道部所拥有的权力仅仅限于监督与审核，其权力的效力与国民政府权威密切相关，当政治安定之际，这种权力发挥作用相对较好，而国民政府一直处于内忧外患之中，加之地方势力形成已久，故而要加强对铁路的完全控制，统一运价必然需要一个过程；再就经济发展需要而言，铁路运价的治理虽然非常重视国民经济发展、商旅的负担力，但由于各路局所受内外债压力及军事影响，不得不通过提高运价来维持铁路的基本运营，以至铁路基本运价一直处在高位，1932年国有铁路平均货物基本运价为0.017元／每公吨每公里，经三年的特价与专价优惠，各铁路的货运基本运价“比较二三年前之运价，多者减去百分之七八十，少者亦有减去百分之数十”，但仍为0.0148元／每公吨每公里，这一水平仍超过20世纪20年代各国有铁路货物基本运价，以津浦、京奉两路为例，1921年整车六等货基本运价为0.01元和0.01101元，到1932年则分别上涨到0.01761元和0.01513元，1932年较1921年两路的基本运价分别上涨76.1％和37.4％。而客运运价的上涨则更为明显，1918年平汉、沪杭甬两路的基本运价为0.012元和0.00834元，到1933年虽然减价但仍然高达0.01720元和0.01500元。铁路客货运价的过高，压制国民经济的发展，尤其是30年代中后期农村经济日益凋敝，铁路部门虽积极通过减价优惠政策，仍然无法改变农村日益衰落的趋势。
南京国民政府基于政治集权和经济发展的需要，对铁路运价实施调整，尽管本意在于加强集权，而实际治理过程中则更多考虑到从经济发展需要，采取“统分结合”的运价政策，给各路局自定基本运价的权力，在一定限度内调动各路发展客货运输业务的积极性，同时也增强铁路在交通运输业中的竞争力，符合市场经济发展的一般性规律。但必须注意是，这一时期的运价政策虽然较为灵活，也存在复杂混乱的情形，使商人对于货物自起运站至到达站的运费，事先不易估计，势必阻碍企业的发展，而旅客因旅费估计之麻烦也会减少旅行的兴趣，客货运输的不便则间接地影响到铁路的业务发展，而且运价过高，丧失铁路本身所具有的公益性特点，这些都需要政府进行行政干预。当然，国民政府也有意识到这方面的问题，曾多次召开全国运输会议、商运会议，给予许多工商业品特别优惠价格。只不过，来自地方与不同政治势力的挑战使国民政府始终未能实现政权的统一，加之中日关系日趋紧张，使国民政府难以集中力量搞经济建设，对于铁路运价的治理也就只能实施有限的治理。
【作者简介】黄华平，男，安徽合肥人，皖南医学院思政部讲师，主要研究方向为近现代铁路史。
【责任编辑：吴丹】
参考文献：
[1]秦孝仪，革命文献(第78辑)[Z].台北：“中央”文物供应社，1979.
【关键词】南京国民政府，铁路运价，治理
【中图分类号】K25【文献标识码】A【文章编号】0457-6241(2012)18—0045—07
铁路运价是铁路产业治理的重要内容之一，其政策与体制是否合理，直接影响到铁路运输事业的发展和人民生活水平的提高，也是影响国民经济发展的重要因素。我国铁路运价政策自清末以来，经历从分散定价到统制定价的发展过程，南京国民政府时期正是我国铁路由分散定价向统制定价过渡的阶段。目前学术界对这一时期我国铁路运价问题研究较为薄弱，本文不揣浅陋，将从促动因素、具体措施和特征及其意义三个方面对南京国民政府的铁路运价问题进行探讨，或能对当下我国铁路运价改革提供先验。
一、铁路运价治理的促动因素
20世纪30年代南京国民政府对铁路运价实施治理，其促动因素主要有两个方面：一方面是试图收拢地方路局的定价权，以削弱地方势力的权力，达到加强中央集权的政治需求；另一方面则是出于改变铁路运价政策、运价管理混乱对铁路发展的不利影响，实现社会经济振兴的客观要求。
就政治需求而言，1927年刚建立的南京国民政府根基极不稳固。一是这个新政权虽在1928年完成二次北伐，但实际上并未真正统一中国。在国内，既有在野党的武装反对，也有党内的派系争端，广西的李宗仁、山西的阎锡山、两广的陈铭枢以及西北的冯玉祥等人虽和蒋介石达成言和的协议，但这些人依赖手中掌握的武装，与南京国民政府面合心不合，在涉及政治权利分配的核心问题时，往往不惜举兵对抗。铁路作为重要的交通运输工具，不仅有利于军事运输，也是获取税收的重要来源，自然成了地方势力互相争夺的对象，以致于铁路被人为地分割，管理极其混乱，铁路运价自然是难有章法，纵使有也难执行。因此收拢地方势力对铁路的控制权力对于加强中央集权无疑是必要的。二是南京国民政府成立之初实属“名不正言不顺”，为了“正名”，蒋介石力图把自己的政治路线趋同于孙中山的理想设计。为此，1928年11月国民政府宣布要整理国民经济，振兴实业，并声称秉承孙中山“交通为实业之母，铁道又为交通之母”的“遗教”，提出“自训政开始之以还，全国上下均以为非依照总理实业计划实寻建设工作，不足以符革命之本旨，而建设工作，又以交通为首，铁道之建设，则尤为当务之急焉”。而在孙中山的铁路思想中，主张实行中央集权，由国家控制是核心。故而，要推行孙中山的政治路线，在铁路方面则需要实施集权统治，铁路运价作为铁路治理的一个重要内容，必然也要进行相应政策的调整。
就铁路发展和社会经济振兴的客观要求而言，铁路运价、及其管理的混乱，不仅导致铁路产业自身难以为继，也严重阻碍国民经济的发展。
1921年之前，中国各国有铁路因系有外国贷款关系，需要以路产和营业收入为担保，所以，不论线路长短，都需要分线设局，分散管理，自负盈亏。受债主国的影响，各路局多采用债主国的铁路制度，运价管理也多习债主国的办法，运价率、客货分等及运价形式，各铁路局都是根据自身情况自行决定。这就导致运价规则的混乱，对于旅客和商人出行、及其商贸活动带来了不便。为此，1918—1920年北洋政府交通部先后召开第一次和第二次全国铁路运输会议，通过《中华国有铁路客车运输通则》和《中华国有铁路货车运输通则》。《客车运输通则》规定客车分三等，运价以第三等为标准，由各路自定，但总原则是一、二、三等的票价对应比例是3：2：1，行李免费重量按客票分等有不同规定，在有水运竞争的铁路，如沪宁、沪杭甬、粤汉路湘鄂段则可在慢车上加挂四等车，票价比三等车票还要减几成；《货车运输通则》则规定，货物分为六等，运价按50公里每公吨、每吨每公里、或每整车每公里三种单位计算运价，与客票价格一样，各路可以根据其运输成本自定运价率。
1921年客货运输通则开始实施，但铁路运价问题仍如从前，客货运输的定价权仍由各铁路局掌握，交通部只负责形式上的行政审批。各国有铁路由于自身运输成本核算及计算方法有所差异，导致客货运价率很难一致，而且运价率之间的差距还很大。同时，各路局为筹集还债资金，则不断提高运价率；中央、地方政府或者军阀为获取财政，也在铁路运价上加入了各种名义的附加捐，尤其是在南京国民政府成立的最初几年里，这种附加捐甚至超过铁路客货运输本身的价格，达到无以复加的地步。以军事附加捐言之，其征收的税率比较高，在陇海铁路，初征收的税率为100％，继则收150％，后改为180％；冯玉祥割据西北之时，为筹集军饷，在京绥铁路征收军事附加捐，仅1927年就有镇威军第三、第四方面军团军事善后捐、晋绥军军事善后捐、利商转运局护运费及绥远货物维持会善后捐等名目，每种税率都在10％以,上，有的高达90％。
铁路运价规则的混乱决定运价体制的无序，加上多如牛毛的各种附加捐，使得铁路运输经营难以为继，许多地方铁路局濒临破产。自南京国民政府铁道部成立以来，先后有汉平(后改称平汉铁路)、津浦、南浔等铁路局向铁道部呈报，请求铁道部向军事当局、财政部交涉取消附加在铁路货物上的附加捐，以济时艰。铁路运价奇高，使许多商旅不得不放弃铁路运输，而改为其他方式，1923年国有各路共运送旅客40444657人次，载货5136741083吨，到1928年仅为28704650人次和14511953吨，下降的比率高达119.89％和103.95％。运输业务的萎靡不振也导致铁路收入及盈利状况从1923—1927年呈直线式下降，1923年各国有铁路收入约11941万元，账面盈余5469万元，而1927年这两项数据分别下降为10502万元和3494万元。各路局为维持铁路运输的正常运营，不是继续借用外债，就是提高客货运输的运价。结果各路局并没有因提高运价而使收入增加，反而收入锐减。铁路沿线的农业、工矿业品因运价高昂，货主担心亏本，而难以及时运出，甚至商贩们根本不愿意再经营。正如陈晖所言：“各路总平均运价复逐年增高，不顾货物的负担能力如何，只图增加营业收入，而结果反因生产的衰落，航运的发达，货运的低减，而无何增进，实为一种饮鸩止渴的办法。” 因此两种原因，南京国民政府建立不久便设立专门管理铁路的部级行政机构铁道部，并赋予其对全国铁路管理、监督的权力，在铁道部的领导下，开展了对铁路运价制度管理和政策的治理。
二、铁路运价治理的若干措施
南京国民政府的铁路运价治理措施主要涉及两个方面：一是重新确定和调整运价内容；二是推出多样化的运价形式。
(一)重新确定和调整运价内容
首先是统一铁路运输成本和运价计算方法。运价计算是建立在运价率基础之上的，而对于运价率高低的计算则又取决于运输成本的计算。运输成本系指铁路生产运输业务过程中所产生的费用。1933年9月南京国民政府铁道部将铁路运输-成本划分为广义、狭义和最狭义三类，并依据杭江铁路的计算办法，颁布国有铁路运输成本的计算方法。
广义的运输成本包括资金利息、产业折旧及全部的营业用款，其计算方法是以铁路线及设备品原价之五厘利息加上财产折旧及营业用款的总数，其公式为路线及设备品原价(平61)的五厘利息 财产折旧 营业用款总数(用—1) (用—2) (用—3) (用—4) (用—5) (用—6)；狭义的运输成本仅指全部的营业用款，其计算方法是(用一1) (用—2) (用—3) (用—4) (用—5) (用—6)；最狭义的运输成本则指客货运业务的直接用款，一般包括车务费、运务费和设备维持费等，其计算公式为(用—2) (用—3)一(用3—5) (用-4-1) (用4-2) (用-4-3) (用-4-4) (用一6)52-53)。运输成本再按延人公里及延吨公里或客车列车公里及货车列车公里…，区别客货运用款的比例分配，最后除以延人公里及延吨公里数，即可得出客货运每人每公里、每吨每公里的运输成本。
根据铁道部的要求，在客运运价方面，各路以运输成本为基础，兼采三类运输成本之间的数据，因而各路的三等客运基本运价一般都不高于最广义的运输成本，又不低于最狭义的运输成本，以三等基本运价为基础，按比例实行递增运价的方式；在货运运价方面，1929年铁道部改变原来的三种计算运价单位为整车和不满整车两种，并规定不满整车按50公斤计算，超过50公斤又不满整车的以每25公斤递加，且每批货物运价不得低于洋5角，不满整车货物各路可自定加价比例，以30％为宜。同时，铁道部还要求各路普遍采用“递远递减”的运价计算原则，其目的在于“使远程货物不必因里程之长而担过高之运价，藉以发展长途货运，促进生产经济，增裕铁路收入”。唯各路历史及运输成本的原因，各路的“递远递减”率、区间段及距离仍由各路自定，但要报部批准。
1933年铁道部为推行货物负责运输，促进工商发展，制定《联运货物运价递远递减办法》。规定：“凡联运货物经行在五百里以上者，除经行各路之递远递减百分率外，联运货物递远递减之百分率，自五百零一公里至六百公里者，减收百分之一，以下每远一百公里递减百分之一，至二千五百公里以上者，递减百分之二十止。”翌年12月为减轻货物负担，发展联运起见，又将上项办法，改为由三百公里以上减百分之一为起码，每递远一百公里递减百分之一，至二千五百公里递减至百分之二十二为止。1936年4月铁道部修改联运货物运价“递远递减”率，规定自1936年6月1日新的减价率为：“自三百零一公里起，减百分之二，以后每递远二百公里，递减百分之二，至一千公里则递减百分之八，自一千零一公里以上，每三百公里减百分之二，至于二千四百零一公里以上之运费，一律按减百分二十五计算。”另外，“递远递减”的原则，不仅仅只适用于铁路货运，也在京沪、沪杭甬、浙赣、粤汉及湘黔、湘桂等铁路旅客运输中被采用。
其次，调整客货运价率。运价率或称基本运价，基本价，是指最低货等每一单位距离间运价，此项基本运价应一面不低过运输成本，一面不高过货主担负力，对于旅客运价也是同理。其他等级之物或客票以基本运价为基础，酌加若干形成运价。近代以来我国各铁路的基本运价都是由各路自定的，在所有货物分等运价中，矿产品运价为运价中的最低者，每吨公里不及一分，约0.99分，然各路相差很大，在沪杭甬路仅为0.49～0.50分，在四洮路则为2.56分；动物品运价最高，各路平均为2.96分，然在湘鄂路为0.85分，在正太、卞洛则高达4.50分。针对货物运价率的不统一，铁道部有意要将各铁路的基本运价划归一律，但由于各路基本面不一，划一办法未必适应，故而铁道部准给予各路自行订定运价率，但铁道部要求以后各路更改运价必须要呈部核准。
客运运价率与货运运价率所处的情形相似，铁道部也没有什么好的措施，但仍象征性做了一些努力，他们仿效前交通部在1918年设想的一个方案，要把全国铁路的客运运价率划归一统，但考虑到实际情况，铁道部货等运价委员会仅从北方各国有铁路人手，因为他们经过调查发现，北方各国有铁路在旅客运价率标准上差距不大，统一应该是有可能的。经铁道部货等运价委员会拟定先将平汉、平绥、陇海、津浦四路的三等客票基本运价率，划归一律，即为每人每公里0.017元；将胶济路三等客车运价率，由原来的0.01261元增加至0.01300元，而北宁与正太两路则继续维持原先的运价率不变。至于南方各路的运价率，铁道部也曾试图进行整顿。但实际上，这些整顿大多是临时性的加价，基本上没有什么减价的，比如1931年铁道部要求京沪沪杭甬路、胶济路、道清路因补偿金价损失客票加价20％、南浔路客票加价15％、湘鄂路客票加价10％，其他铁路维持原价不变。1935年铁道部为减轻旅客负担起见，规定各国有铁路凡基本运价在0.015元／每人每公里以上者，应予一律减至0.015元／每人每公里。但是结果并不理想，除平绥、津浦、正太和陇海路及原订就是0.015元／每人每公里及以下的江南、道清、京沪和沪杭甬等路遵照办理外，南浔、广九、胶济和浙赣路诸暨段都高于这个标准，甚至有的达0.020元／每人每公里。
再次，修订和编印货物分等表。“货物分等即系将各种货物分为等级，每一等级，予以一种运价。因货物种类及名目繁多，不下数千百种，若一一分别规定其个别运价，不但工作繁重殊少可能，即舍为之，在应用上亦诸多不便，故不得不依照各种要素，将千百种货物归纳为若干等级，然后按等级收费，实一化繁为简并执简驭繁之办法。进一步言，铁路所运货物之所以分等者，一因各种货物之负担能力未必尽同，因而其所能负担之间接运输成本亦异；一因各种货物之性质形体未必相似，因而其所需耗费之直接运输成本亦殊。综上两因，货物有因负担能力之高低而列入不同之等级者，有因直接成本之不同而列入不同之等级者，等级不同，运价亦异，等级愈高者，运价亦愈高。”由此可见，货物分等是铁路部门制定运价的一项基本准则，即可根据最低等的标准至最高等递增运价，也可以根据最高等递减运价，在我国铁路普遍采用货等递增运价的办法。 根据1921年正式实施的《货物分等表》规定，普通货物分为六等，其中运输货物又分为矿产、农产、林产、禽畜和工艺五门，列为六十类，按六等编订，共列有货物一千余项。在普通货物之外，将贵重物品编为一分等表，计有货物四十余项，按照一等或加半倍收价；危险品也另编一表，按照一、二、三等或一等加半倍运价。最后，还有一些特殊物品如牲畜、轮舟车轿灵柩、元宝金银块钞票、机车及空载车辆拖送以及回头空箱等运价目录表。
铁道部成立后，货等运价委员会对铁路运价进行多次审查，对普通货物分等表及各项重要规章重新进行修订，对货物分等表内的名目也不断更新，而各国有铁路在货物运输过程，也不断要求更新货物分等表。至1934年11月《货物分等表》已出版编印六次，仅1934年2月份，铁道部就应各路局的申请更改货物等级18种。铁道部在调整《货物分等表》时，特别注重于对出口货物以及有关工矿、农业货物等级的降低，目的在于促进国内工矿和农业的发展。如1934年为奖励蛋类货品的出口，铁道部要求各路调低原来蛋类相关货品的等级，将蛋黄(干者，粉者均装箱)改列三等，湿装桶者改列四等；蛋(干者，粉者均装箱)也改列为三等，湿装桶者改列为四等，另加蛋粉一项，同列为三等。1937年铁道部召开铁路运价会议，决定扩大货物分等，改六等为十等，重新编定货物分等表，但因抗战爆发没能实施。
(二)推出多样化的运价形式
在运价调整过程中，铁路运价形式也呈现多样化，各铁路局除执行普通运价之外，还普遍推出减等、打折的客货特别运价和货物运输专价。
货运特别运价和专价是指在“原定货物分等运价之范围内予以折扣计算运费”。的两种形式，特价与专价之间的区别在于“特价系属对物，一经铁路公布任何人均得享受。专价则系对人，仅限于与铁路订立契约之特定人始得享受”。1930年铁道部召开货等运价委员会会议和商运会议，确立适用各铁路局推行货物特别运价和专价需遵循的基本原则，特别运价应“以救济或扶植本国产业”“以维持民生调剂供求”“以应付他种运输竞争”“以利用回空车辆及清淡时季”“以奖励特产增进运输”及“以奖励公益或救济灾荒”等为原则，而专价应“以优待政府各自机关及各营业机关”“以经政府或路局核准者”及“以规定相当运输数量”等为原则。至于特别运价与专价的具体优惠措施则由各路根据实际情形拟定办法，或减等、或打折、或者取消一些特别的加价费等。如针对20世纪30年代中国农村的衰败，达挽救农村经济之目的，铁道部特别制定相关农产品的特别运价，仅1933—1934年间，津浦铁路就制定有由浦口运天津整车大米、由浦镇与蚌埠间运天津整车大米、兖州南北运小麦、由蚌埠运天津麦粉、由浦口至徐州各站运潼关麦粉等各项特价；陇海路制定有各项粮食特价、由大浦至徐州一段及开封运潼关麦粉特价、西段各站棉花特价，其余各路也都有农产品运输的特价政策。其优惠的幅度各路有所不同，在津浦铁路罄车大米由浦口至天津的特价按五等八百里八折收费，运往潼关的麦粉按四等五折收费，豌豆由四等减为五等收费；在平汉铁路运往北平的麦粉按四等八五折收费，湘米联运至北平按五等五折收费，大麦、小米、黍、荞麦则按五等八折收费，普通大米则按五等六折收费。在有水运竞争的路段，铁路实行季节性特别运价，如湘鄂铁路的豆、麦、高粱，在水涨时期按等七折收费，水退时按等八三折收费；面粉水涨时按等五五折收费，水退时按等五六折收费；粗茶水涨时按等七五折收费，水退时则按等八五折收费。
客运特价主要是路局为增进客运业务，增加客运进款而进行的减价优惠措施，其主要形式有定期乘车票、来回游览票、回数乘车票等。以来回浏览票为例，此种特价票是为促进旅游业务为目的，仅在特定时间和名胜地站间发售，来回游览票与普通票相比票价低，另外车票有效期长。它的计价方法依《铁路客车运输通则》附件三《来回票发行规则》而定：“头二等均按普通单程票价两份七五折计算，三等均按八五折计算”，其有效期为一千公里以内者一个月为限，一千公里或以上者六个星期为限。1934年8月间，津浦路在滁州、兖州、泰安三站，发行头二等来回游览票，京沪沪杭甬路在南京、镇江、丹阳、常州、无锡、苏州、上海等站发售头二、三等来回游览票。
另外，铁道部还要求各路局推行团体减价票、学生减价票、移民票及小工票等。根据规定“凡属一家一会或同一机构，人数满二十人，其起讫站点相同者”均可以购买团体票，其减价为普通运价的10％—25％，学生票减价25％。移民票的发行既有方便避难灾民的出行，也为了鼓励内地老百姓去西北、西南开垦荒地，比如多年来北宁铁路一直对赴东北三省避难的灾民给予移民免费运输的优待。小工票则行之冬春两季，其目的则是鼓励穷苦老百姓外出打工，运价一般都低于普通三等客车运价的一半，而且小工所带妇孺免收费。
三、“统分结合”的运价政策及其意义
从南京国民政府铁时期的路运价治理来看，“统分结合”是其运价政策的基本特征。具体而言，在“统”的方面，确定了统一的铁路运价法定程序，国民政府铁道部获得运价的最后审核权力，尽管实际意义并不是很大；制定了统一铁路运输成本和运价的计算方法和公式，为各地方路局确定客货基本运价率提供依据；编印了各地方路局通用的货物分等表，确定客运分等之间基本运价的比率关系及“递远递减”的减价原则；确立了各地方路局实施客货特价与专价的基本原则，制定客运减价票的统一规章等。在“分”的方面，各路局可以根据自身运输的成本、有无竞争等差异确定客货运输的基本运价；可根据商旅的请求推行客货运输特价与专价优惠政策；在推行“递远递减”运价计算原则下，各路可根据自身情形确立“递远递减”率，区间段及距离等，铁道部则只负责履行监督与审核的权力。
在“统分结合”的基础上，南京国民政府的铁路运价治理还呈现出向统制运价方向发展的趋势。首先南京国民政府通过制定《铁道部组织法》《铁道法》等法律法规，从法律上确立铁道部对铁路运价具有最终审核权，如《铁道法》规定“铁道运价等第、联络运输或交互通车，除依法律规定外，应依铁道部所定之规章办理，在《铁道部分掌事务章程》中则规定铁道部业务司有对“客货运价之规定及审核并修改增减各事项”的权力，要求各路局凡涉及客货基本运价的调整、特价与专价优惠及货物分等表的更新都必须履行法定手续；其次，南京国民政府成立专门负责铁路客货运价调查、审订及建议的货等运价委员会，该委员会由铁道部所属业务司、财务司、工务司、联运处所派代表及各国有铁路局车务处长共同组成，由业务司司长任主席，其主要职责是“关于旅客行李包裹等件之运费运价及客车运输章程之制度”“关于货物产销及市价情形、货物运价、货物分等及货车运输章程之制度”及“关于铁路运输项下应订运输法之立法根本主义”等，其目的在于增强中央对铁路运价的管理权力，以达到“各路有划一之办法”；再次，铁道部还多次召开全国运价会议及全国商运会议，试图集合各方人士的呼声，将铁路运价的权力收归中央。1935年铁道部以商旅的要求为名，规定各国有铁路凡基本运价在0.015元／每人每公里以上者，应予一律减至0.015元，每人每公里，但结果不理想。 南京国民政府的铁路运价治理也取得了一定成效。首先，一定程度上改变过去各路局运价混乱的局面，在运价成本、运价计算方法、货物分等表、客运分等及递远递减的计价原则等方面初步实现统一，使运价率的确定有了依据，也方便了商旅对出行及货运成本的估算；其次，铁路部门为促进国民经济和实业发展、人口流动以及铁路自身客货业务的需要，取消中央及各地方的各类附加捐税，推行多样化的特价与专价优惠政策，符合市场发展规律，既增加铁路行业的收益，也推动国民经济的恢复与发展。1928年国有铁路共载运客数28704650人次，载运货物14511953吨，实现账面盈余117140000元到1935年度各国有铁路共载运客数达49622000人次，载运货物34340000吨，账面盈余达171090000元1935年比1927年各数值分别增长72％、137％和46％。国民经济尽管受到社会环境的不利影响，在1928--1936年间增速也达到8.4％，而1931—1936年则更高至9.3％，被称为工业的“黄金时代”，这与铁路运输业务治理有着密切的联系。
但从最终的结果来看，南京国民政府对铁路运价的治理，无论是从政治目的，还是从经济发展需要来说，都没有取得理想的成效。就政治意图而言，南京国民政府试图通过统制运价，而达以对国有铁路“管理统一”，进而加强对地方的控制，但实际上并没有根本上改变近代中国铁路运价率由路自定的状况，铁道部所拥有的权力仅仅限于监督与审核，其权力的效力与国民政府权威密切相关，当政治安定之际，这种权力发挥作用相对较好，而国民政府一直处于内忧外患之中，加之地方势力形成已久，故而要加强对铁路的完全控制，统一运价必然需要一个过程；再就经济发展需要而言，铁路运价的治理虽然非常重视国民经济发展、商旅的负担力，但由于各路局所受内外债压力及军事影响，不得不通过提高运价来维持铁路的基本运营，以至铁路基本运价一直处在高位，1932年国有铁路平均货物基本运价为0.017元／每公吨每公里，经三年的特价与专价优惠，各铁路的货运基本运价“比较二三年前之运价，多者减去百分之七八十，少者亦有减去百分之数十”，但仍为0.0148元／每公吨每公里，这一水平仍超过20世纪20年代各国有铁路货物基本运价，以津浦、京奉两路为例，1921年整车六等货基本运价为0.01元和0.01101元，到1932年则分别上涨到0.01761元和0.01513元，1932年较1921年两路的基本运价分别上涨76.1％和37.4％。而客运运价的上涨则更为明显，1918年平汉、沪杭甬两路的基本运价为0.012元和0.00834元，到1933年虽然减价但仍然高达0.01720元和0.01500元。铁路客货运价的过高，压制国民经济的发展，尤其是30年代中后期农村经济日益凋敝，铁路部门虽积极通过减价优惠政策，仍然无法改变农村日益衰落的趋势。
南京国民政府基于政治集权和经济发展的需要，对铁路运价实施调整，尽管本意在于加强集权，而实际治理过程中则更多考虑到从经济发展需要，采取“统分结合”的运价政策，给各路局自定基本运价的权力，在一定限度内调动各路发展客货运输业务的积极性，同时也增强铁路在交通运输业中的竞争力，符合市场经济发展的一般性规律。但必须注意是，这一时期的运价政策虽然较为灵活，也存在复杂混乱的情形，使商人对于货物自起运站至到达站的运费，事先不易估计，势必阻碍企业的发展，而旅客因旅费估计之麻烦也会减少旅行的兴趣，客货运输的不便则间接地影响到铁路的业务发展，而且运价过高，丧失铁路本身所具有的公益性特点，这些都需要政府进行行政干预。当然，国民政府也有意识到这方面的问题，曾多次召开全国运输会议、商运会议，给予许多工商业品特别优惠价格。只不过，来自地方与不同政治势力的挑战使国民政府始终未能实现政权的统一，加之中日关系日趋紧张，使国民政府难以集中力量搞经济建设，对于铁路运价的治理也就只能实施有限的治理。
【作者简介】黄华平，男，安徽合肥人，皖南医学院思政部讲师，主要研究方向为近现代铁路史。
【责任编辑：吴丹】
参考文献：
[1]秦孝仪，革命文献(第78辑)[Z].台北：“中央”文物供应社，1979.