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2009年湖北省在赤壁市、团风县等l3个县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点工作，试点地区参保人数占全省农业人口的10%。截至2010年5月31日，全省13个试点县市应参加新农保人数378.61万人，实际参保人数282.45万人，参保率为75%；全省新农保基金收入8.73亿元，其中个人缴费收入5.24亿元、财政补助收入3.49亿元；全省领取基本养老金待遇人数69.52万人，占60岁以上农业人口的96%，待遇支出金额2.48亿元。
为进一步了解湖北省新型农村社会养老保险试点工作情况，2012年7月15～19日笔者组织暑期社会实践团队一行9人赴湖北省团风县开展新型农村养老保险试点调研。团风县作为湖北省首批新农保试点县，2009年开始启动实施试点工作以来，全力推进新型农村社会养老保险试点工作，取得了一定成效，基本实现了应保尽保，综合参保率持续保持全省第二，续保率100%，连续两年提前完成省政府的参保任务，在湖北乃至中部地区新农保推行中具有典型的代表性。
一、调查情况介绍
调研组通过同团风县人民政府、团风县农村社会保障局等单位同志座谈，了解了该市新农保的指导思想、具体实践方案。随后调研组还对团风县城中村得胜村、罗家窑村和边远乡村王家坊村进行了入户问卷调查，累计走访200户，发放问卷150份，回收有效问卷133份，问卷回收率为88.7%。接受问卷调查的农民中，男性占39.7%，女性占60.3%；年龄段在20～40岁的占24.1%，41～60岁的占45.9%，61岁及以上的占30.1%；家庭年收入在一万元以下的占26.3%，1～2万元的占19.5%，2～3万元的占19.5%，三万元以上的占30.8%。通过调研，笔者发现该县新型农村养老保险试点存在不少突出问题，基本上能反映湖北省的实际情况。
二、湖北省新型农村社会养老保险试点中存在的主要问题
1.政策宣传效果不理想。在新农保推行之初，如何将这一制度宣传好，将对新农保试点工作的推进起着至关重要的作用。实地调查的结果显示，在被调查者中，49.5%的认为对新农保政策了解得一般，20.6%的认为不太了解，4.2%的认为很不了解，25.2%的认为比较了解，认为十分了解的被调查者仅占0.5%。调查结果告诉我们，新农保政策宣传的效果并不理想。进一步调查的结果显示，试点地区有60.5%的被调查者认为当地政府部门的宣传工作一般，有17.7%的被调查者认为不满意，有2.3%的被调查者认为很不满意，认为比较满意和很满意的被调查者仅占19.1%和0.5%。这组数据进一步证实了新农保政策宣传效果比较差的现状。大部分村民对政策的理解只停留在表面，缺乏更深入认识，对于本身就忙于日常事务，对新农保相关政策掌握并不透彻的村干部来说，很难把政策讲清、讲透，做到深入民心，家喻户晓，因而出现了许多村民对新农保政策“不理解”的场面，农民参保主动性、积极性也肯定要大打折扣，这种现象在各村都不同程度的存在，因此，新农保政策宣传工作仍然是薄弱环节，不能真正扩大宣传渠道，做细解释工作，使农民对政策了然于胸，许多工作很难顺利开展下去。
2.保障水平偏低。新农保制度实行基础养老金与个人账户相结合的基本模式，与以个人账户积累制为主的老农保制度相比，保障水平有了很大提高。但是与目前的经济发展和生活消费水平相比，农村居民的养老保障水平仍然很低，对农民的吸引力不强。现行的新农保待遇水平主要取决于个人账户的积累，与参保期限和缴费金额密切相关。从某种程度上讲，类似于一种低保障、低缴费水平的农民养老保险个人储蓄计划。与城镇职工养老保险待遇水平差距过大，目前企业职工月平均养老水平约为1300元，是新农保水平的20倍，特别对年青人来讲，为长远生计考虑，他们更多的想法是出去找一份合适的工作，依靠单位参加职工养老保险，来争取更高的养老待遇，因此，年青人对参加新农保普遍积极性不高。村集体对个人帐户的辅助作用没有发挥出来，而且有逐步弱化的趋势，有待提高。尤其在当前物价不断上涨的情况下，这样的养老水平很难从根本上解决养老问题。正是现行农村养老保险保障水平偏低，很多农民表现出对今后养老问题的深深担忧，在调查中我们发现，在所有的养老方式中，“自己存钱养老”所占比例最高，达到了41.2%，表明很多人对于以后养老的无奈，另一个选项“子女养老”占据了26.7%的比例，这说明农民们还是很相信“养儿防老”这句老话的，而与政府相关的两个选项所占比例共计为20.6%，这说明农民们对于政府的信赖程度相对来说还不够高，政府需要加大在农保方面的投入来提升农民们的对政府的信赖、对未来的预期。
3.部分人参保意识不强，选择交费标准偏低。低水平的养老待遇让部分适龄农民选择不缴费，等到60周岁后直接领取基础养老金。同时，部分中青年农民对新农保持怀疑态度，存在观望想法。一方面他们认为养老问题离自己还很遥远，对新农保关心程度不够。另一方面由于老农保政策实施效果不理想使人心存顾虑，害怕新农保政策的稳定性和持续性得不到保证，会影响缴费资金的安全。有的农民以为试点就是试试看，新农保说不定也会重蹈老农保的覆辙；有的农民担心新农保缴费会越来越多，以后逐年增加经济上承担不了。还有的农民是抱着侥幸的心理，以为新农保会像之前的一系列优惠政策一样，如国家不仅取消农业税，还给农民种粮补助等各种补助，农民以后也不需要再缴新农保费了，直接享受养老金。类似这样对国家政策稳定性和持续性的怀疑在一定程度上阻碍了参保进度。在新农保保费档次的选择上，参保人员占总调查样本的63.9%，而没有缴费参加的占36.1%，参保人员中选择每年100元的占45.9%，选择每年200元的占12.9%，选择每年300元的占2.4%，选择每年400元的占1.2%，选择每年500元的占25.9%，选择500元以上的占11.8%。调查反映出农村劳动力大量流出、农村空心化严重的问题，调查时见到更多的是留守老人和小孩，而在参保农民选择缴费档次上存在两极分化的现象，大多数的中青年农民选择最低标准的100元档次，而60岁左右的农民选择较高标准的500元或500元以上的档次。 4.农村社保经办机构需建立和完善。由于湖北省此前推行的乡镇综合配套改革，撤销了“七站八所”，开展新农保试点以后，现在绝大部分乡镇一级政府都缺乏专职人员来办理新农保。由于新农保面对的群众数目较大，人员配备很少而且工作人员做了大量工作，却难以得到劳动报酬，也是一个较大的矛盾。尤其是村级参保工作都由村委会干部兼做，村干部们平日的事务已经比较繁杂，还要揽下初审参保对象的原始资料、入户调查、认定身份、填制表格、公示、兑现等大量工作，却没有专项工作补贴，工作积极性可想而知。管理人员业务能力、政策水平等方面的严重不适应现象突出。农村养老保险服务平台的建设长期滞后，资金投入严重不足、管理工具设施落后，在很大程度上制约了新农保试点工作的开展。
5.涉农养老保险制度碎片化，难以有效衔接。目前，全省面向涉农群体的养老保险制度有国有农牧渔良种场养老保险、村干部养老保险、辞退民办教师养老保险和被征地农民养老保险。从户籍看，上述群体都是农村居民，但是由于身份有别，参加的养老保险待遇差别很大，需要研究可行的操作办法进行有效衔接。新农保制度与其他社会养老制度的对接困难。新农保制度与城乡养老保险制度、失地农民养老保险、农村居民最低生活保障制度目前还无法对接。这是一项政策性极强、操作较为复杂的工作，需要将对接工作做实做细，有利于新农保制度的顺利推进，也有利于增强农民对这一制度的理解度和满意度。跨地区间养老保险制度对接也不完善。团风县是一个劳动力流动较多较频繁的县，很多在外务工人员在工作地参加了城镇社会基本养老保险，这部分人回到农村后，政策之间缺乏有效对接。
三、完善湖北省新型农村社会养老保险试点的建议
（1）加大政策宣传工作。完善湖北省新型农村社会养老保险试点，政策宣传工作不仅必要，而且要加强。从现实来看，新型农村社会养老保险政策宣传是个长期的工作。相关政府部门要把新农保政策宣传工作常抓不懈，才能使这一政策慢慢深入人心。与之相配套，要在新农保政策宣传上给予工作所必需的资金支持。新农保普及宣传工作主要是由乡镇和村干部具体实施的，他们尽管接受过相关培训，但是缺乏专业素质，在解释复杂的农保政策时，总是说不清，道不明。因此提高宣传人员的专业素质对政策宣传工作的开展是非常必要的。此外，为了有效进行政策宣传，要在工作方法上进行创新。为了提高工作成效，需要政府相关部门通过调研对农民进行分类、细化，针对不同情况采用不同的工作计划和工作方法，使新农保政策宣传工作做得更细致、更扎实。（2）加大资金投入，规范操作程序，增强吸引力。从有关地区新农保制度创建经验来看，县市区政府大都承诺按一定比例给予补贴，这对于引导参加新型农保制度发挥了积极作用。但是目前湖北省绝大部分地区仍然处于发展期，各个方面都需要大量投入，而养老保险基金管理要求“专款专用、封闭运行”。在财政支出需求庞大以及新农保制度启动初期基金支付压力不大的现实情况下，县市区政府可能将财政收入优先安排用于其它支出，这将影响新农保财政补助资金的落实。如果财政补贴资金长期不能落实到位，势必会产生基金支付风险，这不仅会损害政府信誉，还将影响到新农保制度的持续稳定发展。地方各级政府要落实责任，更加注重农村养老问题，依据经济发展水平确定各自的补贴额度，要充分发挥省级财政作用，将对新农保的补贴纳入省市县财政预算，建立财政投入保障机制。针对参保对象待遇水平偏低不能满足农村居民生活需求的现实，建议实现灵活的缴费模式，将缴费水平与当地农村居民人均纯收入水平挂钩，比如按当地农村居民人均纯收入的一定比例设置缴费档次，满足农村居民的缴费需求和享受待遇需要。针对参保对象既怕交上去的保费“打水漂”，又怕承诺的待遇难兑现的种种疑虑，试点县要采用规范的操作流程、完备的手续、简便的程序，提高农民对新农保的认同，赢得农民的拥护和支持。（3）加强新型农村养老保险管理机构建设。湖北省新农保覆盖面广，工作量大，需要长期有效的运行管理。各试点县市虽投入了一定的人力物力，突击完成了第一阶段工作，却远远不能满足新农保长期、可持续发展的需要。机构需要健全，制度需要完善，流程需要进一步规范，设施设备等硬件系统需要配备，队伍需要充实，人员需要培训等等，大量后续工作需要较大投入。湖北省新农保尚处试点阶段，各地开展经验尚显不足，各试点县市区应该结合当地实际情况修订相应规章制度规范新农保操作。有条件的地方应当建立专门事业单位来处理新农保缴纳的日常事务及保险金的运营工作以确保保金的保值增值。同时，建议湖北省尚未纳入新农保试点县市尽快成立人力资源和社会保障局领导下的正科级机构。（4）加强和完善新农保制度的衔接。新型农村养老保险是农村社会保障体系的一个重要组成部分，在不断完善新农保制度的同时，还要探索与村干部养老保险、农民工养老保险和被征地农民养老保险等制度的有效衔接，寻求与农村五保制度的高效整合，降低运行成本，提高运行效率，逐步完善农保制度建设。
为进一步了解湖北省新型农村社会养老保险试点工作情况，2012年7月15～19日笔者组织暑期社会实践团队一行9人赴湖北省团风县开展新型农村养老保险试点调研。团风县作为湖北省首批新农保试点县，2009年开始启动实施试点工作以来，全力推进新型农村社会养老保险试点工作，取得了一定成效，基本实现了应保尽保，综合参保率持续保持全省第二，续保率100%，连续两年提前完成省政府的参保任务，在湖北乃至中部地区新农保推行中具有典型的代表性。
一、调查情况介绍
调研组通过同团风县人民政府、团风县农村社会保障局等单位同志座谈，了解了该市新农保的指导思想、具体实践方案。随后调研组还对团风县城中村得胜村、罗家窑村和边远乡村王家坊村进行了入户问卷调查，累计走访200户，发放问卷150份，回收有效问卷133份，问卷回收率为88.7%。接受问卷调查的农民中，男性占39.7%，女性占60.3%；年龄段在20～40岁的占24.1%，41～60岁的占45.9%，61岁及以上的占30.1%；家庭年收入在一万元以下的占26.3%，1～2万元的占19.5%，2～3万元的占19.5%，三万元以上的占30.8%。通过调研，笔者发现该县新型农村养老保险试点存在不少突出问题，基本上能反映湖北省的实际情况。
二、湖北省新型农村社会养老保险试点中存在的主要问题
1.政策宣传效果不理想。在新农保推行之初，如何将这一制度宣传好，将对新农保试点工作的推进起着至关重要的作用。实地调查的结果显示，在被调查者中，49.5%的认为对新农保政策了解得一般，20.6%的认为不太了解，4.2%的认为很不了解，25.2%的认为比较了解，认为十分了解的被调查者仅占0.5%。调查结果告诉我们，新农保政策宣传的效果并不理想。进一步调查的结果显示，试点地区有60.5%的被调查者认为当地政府部门的宣传工作一般，有17.7%的被调查者认为不满意，有2.3%的被调查者认为很不满意，认为比较满意和很满意的被调查者仅占19.1%和0.5%。这组数据进一步证实了新农保政策宣传效果比较差的现状。大部分村民对政策的理解只停留在表面，缺乏更深入认识，对于本身就忙于日常事务，对新农保相关政策掌握并不透彻的村干部来说，很难把政策讲清、讲透，做到深入民心，家喻户晓，因而出现了许多村民对新农保政策“不理解”的场面，农民参保主动性、积极性也肯定要大打折扣，这种现象在各村都不同程度的存在，因此，新农保政策宣传工作仍然是薄弱环节，不能真正扩大宣传渠道，做细解释工作，使农民对政策了然于胸，许多工作很难顺利开展下去。
2.保障水平偏低。新农保制度实行基础养老金与个人账户相结合的基本模式，与以个人账户积累制为主的老农保制度相比，保障水平有了很大提高。但是与目前的经济发展和生活消费水平相比，农村居民的养老保障水平仍然很低，对农民的吸引力不强。现行的新农保待遇水平主要取决于个人账户的积累，与参保期限和缴费金额密切相关。从某种程度上讲，类似于一种低保障、低缴费水平的农民养老保险个人储蓄计划。与城镇职工养老保险待遇水平差距过大，目前企业职工月平均养老水平约为1300元，是新农保水平的20倍，特别对年青人来讲，为长远生计考虑，他们更多的想法是出去找一份合适的工作，依靠单位参加职工养老保险，来争取更高的养老待遇，因此，年青人对参加新农保普遍积极性不高。村集体对个人帐户的辅助作用没有发挥出来，而且有逐步弱化的趋势，有待提高。尤其在当前物价不断上涨的情况下，这样的养老水平很难从根本上解决养老问题。正是现行农村养老保险保障水平偏低，很多农民表现出对今后养老问题的深深担忧，在调查中我们发现，在所有的养老方式中，“自己存钱养老”所占比例最高，达到了41.2%，表明很多人对于以后养老的无奈，另一个选项“子女养老”占据了26.7%的比例，这说明农民们还是很相信“养儿防老”这句老话的，而与政府相关的两个选项所占比例共计为20.6%，这说明农民们对于政府的信赖程度相对来说还不够高，政府需要加大在农保方面的投入来提升农民们的对政府的信赖、对未来的预期。
3.部分人参保意识不强，选择交费标准偏低。低水平的养老待遇让部分适龄农民选择不缴费，等到60周岁后直接领取基础养老金。同时，部分中青年农民对新农保持怀疑态度，存在观望想法。一方面他们认为养老问题离自己还很遥远，对新农保关心程度不够。另一方面由于老农保政策实施效果不理想使人心存顾虑，害怕新农保政策的稳定性和持续性得不到保证，会影响缴费资金的安全。有的农民以为试点就是试试看，新农保说不定也会重蹈老农保的覆辙；有的农民担心新农保缴费会越来越多，以后逐年增加经济上承担不了。还有的农民是抱着侥幸的心理，以为新农保会像之前的一系列优惠政策一样，如国家不仅取消农业税，还给农民种粮补助等各种补助，农民以后也不需要再缴新农保费了，直接享受养老金。类似这样对国家政策稳定性和持续性的怀疑在一定程度上阻碍了参保进度。在新农保保费档次的选择上，参保人员占总调查样本的63.9%，而没有缴费参加的占36.1%，参保人员中选择每年100元的占45.9%，选择每年200元的占12.9%，选择每年300元的占2.4%，选择每年400元的占1.2%，选择每年500元的占25.9%，选择500元以上的占11.8%。调查反映出农村劳动力大量流出、农村空心化严重的问题，调查时见到更多的是留守老人和小孩，而在参保农民选择缴费档次上存在两极分化的现象，大多数的中青年农民选择最低标准的100元档次，而60岁左右的农民选择较高标准的500元或500元以上的档次。 4.农村社保经办机构需建立和完善。由于湖北省此前推行的乡镇综合配套改革，撤销了“七站八所”，开展新农保试点以后，现在绝大部分乡镇一级政府都缺乏专职人员来办理新农保。由于新农保面对的群众数目较大，人员配备很少而且工作人员做了大量工作，却难以得到劳动报酬，也是一个较大的矛盾。尤其是村级参保工作都由村委会干部兼做，村干部们平日的事务已经比较繁杂，还要揽下初审参保对象的原始资料、入户调查、认定身份、填制表格、公示、兑现等大量工作，却没有专项工作补贴，工作积极性可想而知。管理人员业务能力、政策水平等方面的严重不适应现象突出。农村养老保险服务平台的建设长期滞后，资金投入严重不足、管理工具设施落后，在很大程度上制约了新农保试点工作的开展。
5.涉农养老保险制度碎片化，难以有效衔接。目前，全省面向涉农群体的养老保险制度有国有农牧渔良种场养老保险、村干部养老保险、辞退民办教师养老保险和被征地农民养老保险。从户籍看，上述群体都是农村居民，但是由于身份有别，参加的养老保险待遇差别很大，需要研究可行的操作办法进行有效衔接。新农保制度与其他社会养老制度的对接困难。新农保制度与城乡养老保险制度、失地农民养老保险、农村居民最低生活保障制度目前还无法对接。这是一项政策性极强、操作较为复杂的工作，需要将对接工作做实做细，有利于新农保制度的顺利推进，也有利于增强农民对这一制度的理解度和满意度。跨地区间养老保险制度对接也不完善。团风县是一个劳动力流动较多较频繁的县，很多在外务工人员在工作地参加了城镇社会基本养老保险，这部分人回到农村后，政策之间缺乏有效对接。
三、完善湖北省新型农村社会养老保险试点的建议
（1）加大政策宣传工作。完善湖北省新型农村社会养老保险试点，政策宣传工作不仅必要，而且要加强。从现实来看，新型农村社会养老保险政策宣传是个长期的工作。相关政府部门要把新农保政策宣传工作常抓不懈，才能使这一政策慢慢深入人心。与之相配套，要在新农保政策宣传上给予工作所必需的资金支持。新农保普及宣传工作主要是由乡镇和村干部具体实施的，他们尽管接受过相关培训，但是缺乏专业素质，在解释复杂的农保政策时，总是说不清，道不明。因此提高宣传人员的专业素质对政策宣传工作的开展是非常必要的。此外，为了有效进行政策宣传，要在工作方法上进行创新。为了提高工作成效，需要政府相关部门通过调研对农民进行分类、细化，针对不同情况采用不同的工作计划和工作方法，使新农保政策宣传工作做得更细致、更扎实。（2）加大资金投入，规范操作程序，增强吸引力。从有关地区新农保制度创建经验来看，县市区政府大都承诺按一定比例给予补贴，这对于引导参加新型农保制度发挥了积极作用。但是目前湖北省绝大部分地区仍然处于发展期，各个方面都需要大量投入，而养老保险基金管理要求“专款专用、封闭运行”。在财政支出需求庞大以及新农保制度启动初期基金支付压力不大的现实情况下，县市区政府可能将财政收入优先安排用于其它支出，这将影响新农保财政补助资金的落实。如果财政补贴资金长期不能落实到位，势必会产生基金支付风险，这不仅会损害政府信誉，还将影响到新农保制度的持续稳定发展。地方各级政府要落实责任，更加注重农村养老问题，依据经济发展水平确定各自的补贴额度，要充分发挥省级财政作用，将对新农保的补贴纳入省市县财政预算，建立财政投入保障机制。针对参保对象待遇水平偏低不能满足农村居民生活需求的现实，建议实现灵活的缴费模式，将缴费水平与当地农村居民人均纯收入水平挂钩，比如按当地农村居民人均纯收入的一定比例设置缴费档次，满足农村居民的缴费需求和享受待遇需要。针对参保对象既怕交上去的保费“打水漂”，又怕承诺的待遇难兑现的种种疑虑，试点县要采用规范的操作流程、完备的手续、简便的程序，提高农民对新农保的认同，赢得农民的拥护和支持。（3）加强新型农村养老保险管理机构建设。湖北省新农保覆盖面广，工作量大，需要长期有效的运行管理。各试点县市虽投入了一定的人力物力，突击完成了第一阶段工作，却远远不能满足新农保长期、可持续发展的需要。机构需要健全，制度需要完善，流程需要进一步规范，设施设备等硬件系统需要配备，队伍需要充实，人员需要培训等等，大量后续工作需要较大投入。湖北省新农保尚处试点阶段，各地开展经验尚显不足，各试点县市区应该结合当地实际情况修订相应规章制度规范新农保操作。有条件的地方应当建立专门事业单位来处理新农保缴纳的日常事务及保险金的运营工作以确保保金的保值增值。同时，建议湖北省尚未纳入新农保试点县市尽快成立人力资源和社会保障局领导下的正科级机构。（4）加强和完善新农保制度的衔接。新型农村养老保险是农村社会保障体系的一个重要组成部分，在不断完善新农保制度的同时，还要探索与村干部养老保险、农民工养老保险和被征地农民养老保险等制度的有效衔接，寻求与农村五保制度的高效整合，降低运行成本，提高运行效率，逐步完善农保制度建设。