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[摘要]WTO的发展已进入停顿、反思并谋求改革的阶段，其间民主问题成为中心话题之一。西方社会热议WTO体制下的民主旨在扩大国内公民特别是非政府组织对WTO的参与性，这是不具有合法性的。发展中国家应以民主为理论凭借，主张限制环保等非贸易问题纳入WT0谈判议题，阻止非政府组织直接参与WTO决策，将非政府组织的政治作用限定于国内。同时，立足于WTO体制下程序性和价值性民主缺失的现状，提出完善WTO体制下民主的建设性方案，争取在新一轮WTO规则的制定和运用中的话语权。
[关键词]WTO体制下的民主；程序性民主；价值性民主；缺失；补正
[中图分类号]F74 [文献标识码]A [文章编号]1002－7408(2008)03－0106－04
WTO的发展已到了一个“十字路口”。西雅图部长会议在非政府组织的抗议声中草草收场，坎昆部长会议在发达国家与发展中国家利益博弈中无果而终，香港部长会议成果寥寥，多哈回合谈判步履维艰以至陷入无限期的停顿。这一切促使人们反思其原因，谋求其对策。WTO成员国之间实力的差距和利益的冲突固然是决定因素，但WTO体制本身的价值缺失和对正当程序的偏离也是不容忽略的原因。
一、内涵界定：民主和WTO体制下的民主
(一)民主的含义：程序和价值
在现代，“民主”已从一个只有区域性意义的政治哲学理念发展成为普世价值。民主的词族迅速而持续地壮大，从直接民主、间接民主、宪政民主到精英民主、多元民主等等。正像哈耶克所指出的那样：“正是人们对民主所表现出来的这种狂热曾经使得他们用民主这个术语去指称政治中几乎所有美好的东西。”他甚至认为这个术语已变成了人们“拜词教”(word-fetish)的一个对象。萨托利也说：我们生活在一个以民主观混乱为特色的世界里。因此，实有必要在讨论WTO体制下的民主之前先界定本文中民主的内涵。
从民主一词的起源上看，它首先由古希腊词demokratia演变而来。其基本含义为demos(人民)和kratos(统治)。但如今，这个概念的含义已经历了多种变化。我国有学者将民主的概念概括为五个方面：从权力与权利结构分析，民主首先是对国家权力与公民权利在制度上的一种理性设计与安排；从民主的内容上说，民主是人民享有主权，即公民能够以投票选举的方式把代表人民意志的人推向政府权力的大舞台；从民主的形式看。现代民主是一种代议制民主；从民主与法治的关系上看，现代民主必须是法治化的民主。也有学者从内容与形式两方面界定民主。“民主作为形式，就是把民主看成实现一定的社会目的和政治价值的手段工具和程序。民主作为内容。它是一种价值。它是表达人们对政治结构及组织活动方式的‘应然性’思维的话语之一。”循着这一思路，笔者拟从程序与价值的角度界定本文所讨论的民主的含义。民主首先是一种政治性的决策方法和程序，以确使人们遵守大多数人所认可的决定和规则。它可能会牺牲少数人的利益以推行多数人的意志。因而可能与正义、自由结缘也可能导致专制与暴政。要克服程序性民主的致命缺陷，达到某种实质性的善就需要价值的补充和约束。早在古代。亚里士多德就研究了民主价值的两个基本范畴：平等和自由。“实际上，民主的正义观念指的是数量上的平等，而不是基于个人能力的平等……另一条原则是，按照你所喜欢的方式来生活。因为他们认为，按你所喜欢的方式生活是自由的一种功能。相反，不按你喜欢的方式生活则是受奴役的一种功能。这是民主政体的第二个明确的原则。”作为民主问题的先驱分析家之一。托克维尔认为民主的推动原则的社会条件是平等的条件，这是作为其他要素的根源的根本要素。他还认为，解决民主问题的办法必须在民主的范围内来寻求，就是说解决办法必须同民主的原则，即平等相一致。因而，作为一种价值的民主包括自由与平等两个一般原则，自由是民主的目的，平等是保障民主通向自由的基本条件。
(二)共识和多数原则：WTO体制下的民主
作为一个由150多个成员组成的具有国际法人资格的国际经济组织，WTO具有自己的组织机构、决策机制和监督机制。在决策机制方面，WTO一方面沿袭GATT的惯例，即以共识(协商一致)作决策，同时规定当共识无法做出决定时，一般情况下所争议的问题应以所投多数票来决定。在部长会议和总理事会议上，WTO每一成员都有一票投票权。除非另有规定，一般情况下，部长会议和总理事会的决定以多数票表决通过。但对任何协议条款的解释，需2/3多数通过；一般条款的修改需2／3多数通过；豁免某成员的世界贸易组织义务需要3/4多数的同意；修改《世界贸易组织协定》第9条(决策)、第10条(侈正)、1994第1条和第2条(最惠国待遇和减让)、《服务贸易总协定》第2条第1款(最惠国待遇)、《与贸易有关的知识产权协定》第4条(最惠国待遇)，需由全体成员接受方始有效。在争端解决方面，争端解决机构在作出决定时，按协商一致的方式进行，但在通过专家组或上诉机构的报告时，采取反向一致原则。即除非争端解决机构一致不通过相关报告，该报告即得以通过。
WTO的决策机制和争端解决机制体现了共识方式加少数服从多数原则(只是对多数所占比例的要求较高)的程序性的民主。这种处理方式无疑带有较为强烈的政治决策色彩，这是国际问题传统的外交解决取向所决定的。同时暗含着希望尽力磋商，免伤和气之意。WTO的这种方式比较充分地保障了中小国家在该组织中不受歧视和贬低，该方式所包含的对贸易大国的利益的承认和尊重，也使贸易大国得以接受这种做法。
二、WTO体制下民主的缺失
(一)WTO体制下程序性民主的缺陷
如上所述，WTO的先行规定体现了共识方式加多数原则的程序性的民主。有学者认为，这种方式兼顾了直接民主所表现出的平等参与的精神，也照顾了间接民主所体现的效率价值。按照公共选择理论的观点，严格使用全体一致规则是个人可借以确保他人的行动永不给自己造成外部成本的惟一方法。应该说，这种规则是实施成本最小但决策成本最高的一种办法。如能一以贯之，无疑是民主带给发展中国家的福音。但反观实践，我们便会发现其明显的不足。
1、尽管存在投票表决的规定，但协商一致的做法已成为惯例。在重大问题上，特别是美国、欧盟、加拿大和日本四巨头有意见的事项。WTO不可能采取投票表决的方式强行通过。WTO第二、三任总干事的任命明确说明了这一点。因此，对于WTO的决策方式，最多可以说协商一致优先、投票表决次之，而不能说协商一致不成时投票表决。基于多哈回合谈判处于停顿的现状，许多发达国家开始攻击WTO一国一票，协商一致的民主决策方式，前WTO总干事David Hartridge就提出“要求最不发达国家放弃否决权”的改革设想：如果这些国家放弃WTO谈判过程中的否决权，他们可以得到贸易自 由化的全部利益而不必作出承诺。
2、会议决策不透明，议案的起草和文本的起草忽略发展中国家的参与。多哈宣言文本的起草是通过不透明和排他的方式进行的，即：由总理事会主席以自己负责的名义递交一个不公开的文本在一定的范围内进行协商和修改，直到最后延期一天的会议上才敦促各成员部长通过最后的文本。在这种情况下。部长们根本没有选择的时间。多哈会议后。由主席以自己负责的名义起草文本成为一种普遍的做法。坎昆会议上，这种做法不断继续，而且成了一种议事规则。尽管发展中国家对此一直表示异议，但一些关键性的WTO成员似乎已经习惯这种不民主的做法。理由是：这种不公开和少数人参与起草文本的方式能提高工作效率。实际上，这种方式能够使发达国家比较容易地将它们的立场和政策融入到会议的文件之中，但给广大发展中国家通常带来不利的结果。会议主席掌握着会议整个进程，由会议主席指定的各专门议题召集人或负责人具体负责相关议题的协商与文本起草。历次WTO部长会议表明，这些关键职位和岗位的人员多半都是发达国家的官员。难怪历次部长议会的文件更多地是反映发达国家成员的利益，而发展中国家成员的主张往往被淡化。
3、司法积极主义对程序性民主的侵蚀。尽管根据《WTO协定》第9.2条的规定，部长会议和总理事会拥有对其涵盖的多边贸易协定进行解释的专有权力，但对任何协议条款的解释，需2/3多数票表决通过。但每次召开会议时，能积极参与的成员方几乎不到总数的2/3。而鉴于严格的表决机制，如果进行投票表决，通过一项决议所需的大多数是指WTO全体成员的大多数，不是仅指出席具体会议的成员。从而，条约解释所规定的多数构成了“一个不可逾越的障碍。”在此种情况下，条约的解释权实际上赋予了争端解决机构予以适用。同时，WTO向“规则导向”的转变和“反向协商一致”原则的建立，强化了争端解决机构的“司法积极主义倾向”。于是DSB在解决具体争端过程中对规则进行发展性解释，通过创设程序规则来影响WTO成员方的权利和义务，超越成员方的共识进行司法。DSB的“司法积极主义”固然有法律补白的作用，可以及时解决新类型的国际贸易争端，但它却与WTO确立的程序性民主相悖。“司法积极主义”最主要的一个特征就是其“反多数”的特性。一方面，DSB越过成员方的共识或多数表决的程序性民主规定，直接对WTO规则做出解释。另一方面，专家组和上诉机构人员的组成非经成员国民主选举产生，而且上诉机构的成员仅有7人，其成员均来自美国、欧盟和日本等发达国家。允许其对WTO规则直接作出解释，为广大WTO成员方创设新的权利与义务，这实际上损害了立法民主性原则。
(二)WTO体制下价值性民主的缺失
1、平等的缺失。WTO体制下价值性民主首先是指数量上的平等，即参与WTO规则制定和决策的主体数量相等。虽然WTO成员中超过2/3是发展中国家，在数量上较发达国家成员处于明显优势，但实际参加规则制定和决策的发展中国家人数远低于此，一些国家由于涉及的利益份额小或者不堪参加会议的财力和人力支出而往往缺席。另一方面，发达国家利用其软实力的影响，尤其是在倡导和建立各种国际制度安排方面的优势能力，在WTO议题的提出、规则的起草和规则的解释等方面起着决定性的作用。最终形成的规则或规则的解释，往往绝大部分体现的是在数量上占少数的发达国家的意志与利益。正如在坎昆会议结束后，一位来自加勒比海国家的部长发表的质问：“在这里，我们大约70多个发展中国家在协商过程中清楚地发表了意见，对‘新加坡问题’清楚地表达了协商一致的文件语言，而经过修改后的文本却不顾它们的立场而采取相反的立场。这是一个什么类型的组织?它属于谁的组织?谁来起草文件?谁来指定他们?为什么浪费我们的时间进行认认真真地协商而最终在草案中发现我们的观点完全不在里头?”
最近几年，随着环境、劳工标准等非贸易问题对国际贸易领域的影响日甚，非政府组织(主要是发达国家的非政府组织)要求成为WTO规则制定和决策主体的呼声渐高，甚至有学者提出在环境与贸易问题的法律规制上应采取市民社会模式或称利益攸关者模式(civil society model/stake-holder model)，这种模式主张非政府组织要直接参与WTO中环境与贸易问题的决策过程，并对决策结果施加直接的影响。其主要的理论依据是：非政府组织独立于WTO成员方，代表公共利益，其直接参与国际组织的决策是实现公民参与权的要求。有助于填补WTO中的民主赤字。但实际上非政府组织直接参与WTO决策过程是否真正有利于WTO体制下民主的改进是值得质疑的。首先，这种直接参与和WTO的国家间政治性契约的本质相悖。不具有合法性。WTO并非是一个超国家性质的机构，其本身并无立法权，也不直接为成员方(主要是国家)的公民设定权利与义务。WTO的权力来源于各成员方基于意思自治的部分主权的让渡，其规则的制定和解释是成员方通过其政府代表谈判达成妥协的产物。其次，这种直接参与将会加剧成员方之问的不平等，进一步损害WTO体制下的价值性民主。就正如国家间的实力是不均衡的，非政府组织问的实力也是不平等的。发达国家与发展中国家的非政府组织不仅在数量上有差异，二者在财力、游说能力、信息的获取能力、公关能力方面都存在很大的差距。发达国家的非政府组织经过国内民主环境的浸润和多年的发展，大都掌握了娴熟的游说能力、获取资金支持的能力和媒体公关技巧并且培养了在国际社会上广泛的人脉，如绿色和平组织仅用于环境问题的预算就达数百万美元。另外，非政府组织还通过提交“法庭之友”意见书的方式参与争端解决。应该说通过欧共体影响石棉及石棉产品措施案、英国钢铁公司案、美国对虾和虾制品的进口限制案等案件的裁决，WTO争端解决机构，尤其是上诉机构，对非政府组织以提交“法庭之友”意见书的方式参与争端解决大体上是支持的，他们在对待“法庭之友”意见书的态度上也越来越灵活，从而使非政府组织实际上获得了一些参与WTO争端解决的权利。在这种情况下，即使主张非政府组织直接参与WTO决策的发达国家学者也承认：非政府组织的参与给WTO带来了一些积极的影响，提高了WTO的决策能力，增加了WTO的透明度和民主性。但是，非政府组织对于WTO并不总是产生积极作用，如果WTO没有处理好与非政府组织的关系，则可能对WTO的决策和全球贸易体制带来消极影响。比如阻碍WTO的工作效率，阻碍WTO目标的实现，甚至导致基于国籍、种族、性别和阶层等原因而形成的偏向等。
2、自由的缺失。正如约翰·洛克所宣称：“法律的目的并不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由。”民主国家的国内法律体制中，公民的基本自由通常包括自由表达的权利、自由结社的权利、自由迁徙的权利、获得财产的权利和缔结合同协议的权利。在WTO层面，各国基于意思自治让渡自己 的部分主权，创设WTO多边贸易法律体制的目的是开拓全球性的开放市场，通过资源的优化配置，创造和分享贸易自由化的成果，从而实现更大的自由。但在这个过程，各成员方的发展并非是田园牧歌式的并肩前行，它们能够从中分享的利益并不均衡。各成员方利益的实现程度和自由度根本上取决于其实力。
因为WTO本质上是成员方之间的政治性契约，每一成员都有退出WTO的自由。根据WTO的规定，在无法达成共识的情况下，如3/4多数成员方投票表决通过，可以豁免某成员的世界贸易组织义务。但这种退出的自由似乎不具有实践上的意义。随着全球化的深入发展，WTO的成员方之间的相互依赖程度不断加深，想兀然割断种种千丝万缕的联系谈何容易。WTO就像一辆隆隆前行的战车，无论是驾驭者还是半路搭乘者都难以全身而退，除非这辆战车停止前行。根据《关于争端解决规则与程序的谅解》的相关规定，争端裁决中的败诉方可以自由选择实施义务、给予补偿或承受对方的贸易报复。发达国家凭借雄厚的经济实力可以自由地游走于上述三种选择之中。但对于大部分发展中国家而言，难以承受对方的贸易报复或负担补偿，而只能被动地选择实施义务，修改国内相关法律。
三、WTO体制下价值性民主的补正：一种建设性方案
(一)WTO体制下程序性民主的补正
应通过改革，使WTO的决策程序和争端解决程序透明化和民主化。正如有学者认为，衡量多哈议程进展成果的标准之一就是世贸组织的运作是否变得更加民主透明和高效。具体而言，首先，WTO应该尽快制定系统的会议程序，尤其是部长会议的议事规则，确保决策的全程具有透明度和成员方的广泛参与性。在会议或谈判的筹备阶段，保证各成员的代表团参与议程的制定和各种文件的准备工作，保证各成员方常驻日内瓦的代表有时间就有关事项与国内进行联系。并保证能充分地发表意见和建议。在会议和谈判的举行期间，应及时、毫无保留地将会议的进展情况和不同意见或新的建议传递到每一个成员，各种紧急或临时的非正式磋商应尽可能让各成员代表参加，至少应该保证各种利益集团的成员代表参加，从而原则上摈弃少数成员参加“绿色房间”的决策模式。其次，应该确保谈判的最后文件具有民主性和代表性。WTO谈判的最后文件是整个谈判过程的标志性成果，是对谈判的主题实质性的内容和结论的表述，体现不同利益集团的观点。既要表述WTO成员在有关议题上通过协商与谈判已经达成一致的内容，也要如实地反映虽经协商和谈判但仍然存在分歧的议题；既不可遗漏具有广泛民主性和代表性的结论性意见，也不可将不具有广泛民主性和代表性的意见归于结论之中。最后，作为WTO规则取向重要体现的争端解决机制需要增加民主性和透明度。专家组和上诉机构的成员组成可以考虑采取名单制和特别指定相结合的方法，指定专家组成员应考虑发展中国家的代表性。为了公正和妥善地处理向专家组和上诉机构提交的法庭之友信息，WTO应通过成员方协商一致，制定普遍性的标准和程序，消减成员方之间因非政府组织实力的差距而对裁决结果非公正性的影响。为了加强争端解决机构的透明度，专家组和上诉机构的听证一般应对公众开放，除非专家组、上诉机构或争端一方当事人提出合理和充分的理由阻止公众参加全部或部分听证。
(二)WTO体制下价值性民主的补正
为实现WTO体制下平等与自由的价值性民主，作为发展中国家，应该至少对两个问题给予特别的关注和规范。第一，应谨慎对待把环保、劳工标准等非贸易问题纳入WTO谈判议题。WTO本质上仍然只是一个贸易协议，不是一个超国家的政府组织，难以独自承担全球治理的宏大使命。对WTO不切实际的过高期望只会最终摧毁其本身。发展中国家的经济发展不充分，环保、劳工标准等问题对经济的影响程度尚不明朗。在这种情况下，更难以预测执行统一的环保政策和劳工标准的经济、政治乃至文化的成本。在执行TRIPS过程中的痛苦和代价当引以为鉴。WTO在对待环保、劳工标准问题上不妨借鉴北美自由贸易区的做法：通过成员间签订独立的条约，设立独立的组织予以监管；在条约中，并不制定统一的规则和标准，而是要求各国在遵循一般原则的基础上严格执行本国已有的法律；在成员间建立信息交换机制；同时规定，发达国家成员对发展中国家成员在执行相关法律过程中的困难给予物质和技术支持。第二，应该阻止非政府组织直接参与WTO决策，将非政府组织的政治作用限定于国内。WTO的决策由成员方(主要是国家)通过经民主选举产生的政府代表协商一致作出。WTO的法律规则体现的是各国国内意志的国际化，正如彼得斯曼所言，(国际贸易)法律被人们所倾向于描述和分析各国间的贸易冲突，从经济与政治的角度来看在更大程度上经常是国家间内部而非国家间的利益冲突。他将其总结为，自由主义与国际主义必须从国内起步。一方面，非政府组织完全可以充分利用本国的民主机制，通过游说和向本国政府的代表施压而使自己的主张和利益要求国际化。“如果说非政府组织认为对于欧盟和美国的立场WTO存在缺乏政治责任和民主的代表性问题，那么出问题的原因在于国内而非在于WTO”。另一方面，对于各成员方政府来说，WTO的规则还“能成为一个桅杆：政府可以把手绑在该桅杆上，以躲避它们国内那些赛壬式(siren)的压力集团。”尽管1996年《联合国与非政府组织咨商关系决议》规定：非政府组织是指符合联合国宪章精神的各种非政府组织，无论其是国家的、地方的、区域的或者国际层面的，这些组织应该设有总部并配有行政人员，应有民主章程、代议机构、责任机制和对外能力。但迄今非政府组织仍不具有明确的国际法律人格，其直接参与WTO的决策缺乏合法性。WTO在对待非政府组织问题上不是做的不够，而是已走得太远。对于WTO与非政府组织的关系，各成员方需协商制定一个统一的目标和制度框架，承认非政府组织参与WTO的决策的首要责任在成员方。
四、结束语
坎昆会议后，WTO总干事成立了由前任总干事彼得-萨瑟兰任主席的8人咨询委员会，就完善WTO的运行机制提出建议。2005年初WTO发布了由该咨询委员会提交的报告《WTO的未来：应对新千年中的机制性挑战》。该报告在增强WTO透明度和民主性方面提出了多项建议。如在决策机制上坚持协商一致的民主原则，但为提高谈判效率，建议要求——成员只有以书面形式宣告某一事项对其有重大国家利益并提供理由时，才可以阻止一致意见的达成；通过更强有力的成员方的政治参与加强WTO的运行；对于最不发达地区中涉及贸易问题的当地市民组织，应当作出特别，努力给予帮助等。这一报告透露出一个信息：在多哈回合谈判陷入停顿的背景下，改革谈判机制，提升WTO的民主性和透明度似乎已成为WTO的重要任务。在此过程中，中国作为负责任的发展中大国理应发挥更大的作用，深入研究如何使发展中国家的利益、立场及要求更好地体现于WTO体制之内。在法律的层面上，可考虑以民主为话语，提出改善WTO程序性民主和价值性民主的整套建设性方案。毕竟，规则的制定者永远都是规则的受益者。
[责任编辑：秦玉珍]
[关键词]WTO体制下的民主；程序性民主；价值性民主；缺失；补正
[中图分类号]F74 [文献标识码]A [文章编号]1002－7408(2008)03－0106－04
WTO的发展已到了一个“十字路口”。西雅图部长会议在非政府组织的抗议声中草草收场，坎昆部长会议在发达国家与发展中国家利益博弈中无果而终，香港部长会议成果寥寥，多哈回合谈判步履维艰以至陷入无限期的停顿。这一切促使人们反思其原因，谋求其对策。WTO成员国之间实力的差距和利益的冲突固然是决定因素，但WTO体制本身的价值缺失和对正当程序的偏离也是不容忽略的原因。
一、内涵界定：民主和WTO体制下的民主
(一)民主的含义：程序和价值
在现代，“民主”已从一个只有区域性意义的政治哲学理念发展成为普世价值。民主的词族迅速而持续地壮大，从直接民主、间接民主、宪政民主到精英民主、多元民主等等。正像哈耶克所指出的那样：“正是人们对民主所表现出来的这种狂热曾经使得他们用民主这个术语去指称政治中几乎所有美好的东西。”他甚至认为这个术语已变成了人们“拜词教”(word-fetish)的一个对象。萨托利也说：我们生活在一个以民主观混乱为特色的世界里。因此，实有必要在讨论WTO体制下的民主之前先界定本文中民主的内涵。
从民主一词的起源上看，它首先由古希腊词demokratia演变而来。其基本含义为demos(人民)和kratos(统治)。但如今，这个概念的含义已经历了多种变化。我国有学者将民主的概念概括为五个方面：从权力与权利结构分析，民主首先是对国家权力与公民权利在制度上的一种理性设计与安排；从民主的内容上说，民主是人民享有主权，即公民能够以投票选举的方式把代表人民意志的人推向政府权力的大舞台；从民主的形式看。现代民主是一种代议制民主；从民主与法治的关系上看，现代民主必须是法治化的民主。也有学者从内容与形式两方面界定民主。“民主作为形式，就是把民主看成实现一定的社会目的和政治价值的手段工具和程序。民主作为内容。它是一种价值。它是表达人们对政治结构及组织活动方式的‘应然性’思维的话语之一。”循着这一思路，笔者拟从程序与价值的角度界定本文所讨论的民主的含义。民主首先是一种政治性的决策方法和程序，以确使人们遵守大多数人所认可的决定和规则。它可能会牺牲少数人的利益以推行多数人的意志。因而可能与正义、自由结缘也可能导致专制与暴政。要克服程序性民主的致命缺陷，达到某种实质性的善就需要价值的补充和约束。早在古代。亚里士多德就研究了民主价值的两个基本范畴：平等和自由。“实际上，民主的正义观念指的是数量上的平等，而不是基于个人能力的平等……另一条原则是，按照你所喜欢的方式来生活。因为他们认为，按你所喜欢的方式生活是自由的一种功能。相反，不按你喜欢的方式生活则是受奴役的一种功能。这是民主政体的第二个明确的原则。”作为民主问题的先驱分析家之一。托克维尔认为民主的推动原则的社会条件是平等的条件，这是作为其他要素的根源的根本要素。他还认为，解决民主问题的办法必须在民主的范围内来寻求，就是说解决办法必须同民主的原则，即平等相一致。因而，作为一种价值的民主包括自由与平等两个一般原则，自由是民主的目的，平等是保障民主通向自由的基本条件。
(二)共识和多数原则：WTO体制下的民主
作为一个由150多个成员组成的具有国际法人资格的国际经济组织，WTO具有自己的组织机构、决策机制和监督机制。在决策机制方面，WTO一方面沿袭GATT的惯例，即以共识(协商一致)作决策，同时规定当共识无法做出决定时，一般情况下所争议的问题应以所投多数票来决定。在部长会议和总理事会议上，WTO每一成员都有一票投票权。除非另有规定，一般情况下，部长会议和总理事会的决定以多数票表决通过。但对任何协议条款的解释，需2/3多数通过；一般条款的修改需2／3多数通过；豁免某成员的世界贸易组织义务需要3/4多数的同意；修改《世界贸易组织协定》第9条(决策)、第10条(侈正)、1994第1条和第2条(最惠国待遇和减让)、《服务贸易总协定》第2条第1款(最惠国待遇)、《与贸易有关的知识产权协定》第4条(最惠国待遇)，需由全体成员接受方始有效。在争端解决方面，争端解决机构在作出决定时，按协商一致的方式进行，但在通过专家组或上诉机构的报告时，采取反向一致原则。即除非争端解决机构一致不通过相关报告，该报告即得以通过。
WTO的决策机制和争端解决机制体现了共识方式加少数服从多数原则(只是对多数所占比例的要求较高)的程序性的民主。这种处理方式无疑带有较为强烈的政治决策色彩，这是国际问题传统的外交解决取向所决定的。同时暗含着希望尽力磋商，免伤和气之意。WTO的这种方式比较充分地保障了中小国家在该组织中不受歧视和贬低，该方式所包含的对贸易大国的利益的承认和尊重，也使贸易大国得以接受这种做法。
二、WTO体制下民主的缺失
(一)WTO体制下程序性民主的缺陷
如上所述，WTO的先行规定体现了共识方式加多数原则的程序性的民主。有学者认为，这种方式兼顾了直接民主所表现出的平等参与的精神，也照顾了间接民主所体现的效率价值。按照公共选择理论的观点，严格使用全体一致规则是个人可借以确保他人的行动永不给自己造成外部成本的惟一方法。应该说，这种规则是实施成本最小但决策成本最高的一种办法。如能一以贯之，无疑是民主带给发展中国家的福音。但反观实践，我们便会发现其明显的不足。
1、尽管存在投票表决的规定，但协商一致的做法已成为惯例。在重大问题上，特别是美国、欧盟、加拿大和日本四巨头有意见的事项。WTO不可能采取投票表决的方式强行通过。WTO第二、三任总干事的任命明确说明了这一点。因此，对于WTO的决策方式，最多可以说协商一致优先、投票表决次之，而不能说协商一致不成时投票表决。基于多哈回合谈判处于停顿的现状，许多发达国家开始攻击WTO一国一票，协商一致的民主决策方式，前WTO总干事David Hartridge就提出“要求最不发达国家放弃否决权”的改革设想：如果这些国家放弃WTO谈判过程中的否决权，他们可以得到贸易自 由化的全部利益而不必作出承诺。
2、会议决策不透明，议案的起草和文本的起草忽略发展中国家的参与。多哈宣言文本的起草是通过不透明和排他的方式进行的，即：由总理事会主席以自己负责的名义递交一个不公开的文本在一定的范围内进行协商和修改，直到最后延期一天的会议上才敦促各成员部长通过最后的文本。在这种情况下。部长们根本没有选择的时间。多哈会议后。由主席以自己负责的名义起草文本成为一种普遍的做法。坎昆会议上，这种做法不断继续，而且成了一种议事规则。尽管发展中国家对此一直表示异议，但一些关键性的WTO成员似乎已经习惯这种不民主的做法。理由是：这种不公开和少数人参与起草文本的方式能提高工作效率。实际上，这种方式能够使发达国家比较容易地将它们的立场和政策融入到会议的文件之中，但给广大发展中国家通常带来不利的结果。会议主席掌握着会议整个进程，由会议主席指定的各专门议题召集人或负责人具体负责相关议题的协商与文本起草。历次WTO部长会议表明，这些关键职位和岗位的人员多半都是发达国家的官员。难怪历次部长议会的文件更多地是反映发达国家成员的利益，而发展中国家成员的主张往往被淡化。
3、司法积极主义对程序性民主的侵蚀。尽管根据《WTO协定》第9.2条的规定，部长会议和总理事会拥有对其涵盖的多边贸易协定进行解释的专有权力，但对任何协议条款的解释，需2/3多数票表决通过。但每次召开会议时，能积极参与的成员方几乎不到总数的2/3。而鉴于严格的表决机制，如果进行投票表决，通过一项决议所需的大多数是指WTO全体成员的大多数，不是仅指出席具体会议的成员。从而，条约解释所规定的多数构成了“一个不可逾越的障碍。”在此种情况下，条约的解释权实际上赋予了争端解决机构予以适用。同时，WTO向“规则导向”的转变和“反向协商一致”原则的建立，强化了争端解决机构的“司法积极主义倾向”。于是DSB在解决具体争端过程中对规则进行发展性解释，通过创设程序规则来影响WTO成员方的权利和义务，超越成员方的共识进行司法。DSB的“司法积极主义”固然有法律补白的作用，可以及时解决新类型的国际贸易争端，但它却与WTO确立的程序性民主相悖。“司法积极主义”最主要的一个特征就是其“反多数”的特性。一方面，DSB越过成员方的共识或多数表决的程序性民主规定，直接对WTO规则做出解释。另一方面，专家组和上诉机构人员的组成非经成员国民主选举产生，而且上诉机构的成员仅有7人，其成员均来自美国、欧盟和日本等发达国家。允许其对WTO规则直接作出解释，为广大WTO成员方创设新的权利与义务，这实际上损害了立法民主性原则。
(二)WTO体制下价值性民主的缺失
1、平等的缺失。WTO体制下价值性民主首先是指数量上的平等，即参与WTO规则制定和决策的主体数量相等。虽然WTO成员中超过2/3是发展中国家，在数量上较发达国家成员处于明显优势，但实际参加规则制定和决策的发展中国家人数远低于此，一些国家由于涉及的利益份额小或者不堪参加会议的财力和人力支出而往往缺席。另一方面，发达国家利用其软实力的影响，尤其是在倡导和建立各种国际制度安排方面的优势能力，在WTO议题的提出、规则的起草和规则的解释等方面起着决定性的作用。最终形成的规则或规则的解释，往往绝大部分体现的是在数量上占少数的发达国家的意志与利益。正如在坎昆会议结束后，一位来自加勒比海国家的部长发表的质问：“在这里，我们大约70多个发展中国家在协商过程中清楚地发表了意见，对‘新加坡问题’清楚地表达了协商一致的文件语言，而经过修改后的文本却不顾它们的立场而采取相反的立场。这是一个什么类型的组织?它属于谁的组织?谁来起草文件?谁来指定他们?为什么浪费我们的时间进行认认真真地协商而最终在草案中发现我们的观点完全不在里头?”
最近几年，随着环境、劳工标准等非贸易问题对国际贸易领域的影响日甚，非政府组织(主要是发达国家的非政府组织)要求成为WTO规则制定和决策主体的呼声渐高，甚至有学者提出在环境与贸易问题的法律规制上应采取市民社会模式或称利益攸关者模式(civil society model/stake-holder model)，这种模式主张非政府组织要直接参与WTO中环境与贸易问题的决策过程，并对决策结果施加直接的影响。其主要的理论依据是：非政府组织独立于WTO成员方，代表公共利益，其直接参与国际组织的决策是实现公民参与权的要求。有助于填补WTO中的民主赤字。但实际上非政府组织直接参与WTO决策过程是否真正有利于WTO体制下民主的改进是值得质疑的。首先，这种直接参与和WTO的国家间政治性契约的本质相悖。不具有合法性。WTO并非是一个超国家性质的机构，其本身并无立法权，也不直接为成员方(主要是国家)的公民设定权利与义务。WTO的权力来源于各成员方基于意思自治的部分主权的让渡，其规则的制定和解释是成员方通过其政府代表谈判达成妥协的产物。其次，这种直接参与将会加剧成员方之问的不平等，进一步损害WTO体制下的价值性民主。就正如国家间的实力是不均衡的，非政府组织问的实力也是不平等的。发达国家与发展中国家的非政府组织不仅在数量上有差异，二者在财力、游说能力、信息的获取能力、公关能力方面都存在很大的差距。发达国家的非政府组织经过国内民主环境的浸润和多年的发展，大都掌握了娴熟的游说能力、获取资金支持的能力和媒体公关技巧并且培养了在国际社会上广泛的人脉，如绿色和平组织仅用于环境问题的预算就达数百万美元。另外，非政府组织还通过提交“法庭之友”意见书的方式参与争端解决。应该说通过欧共体影响石棉及石棉产品措施案、英国钢铁公司案、美国对虾和虾制品的进口限制案等案件的裁决，WTO争端解决机构，尤其是上诉机构，对非政府组织以提交“法庭之友”意见书的方式参与争端解决大体上是支持的，他们在对待“法庭之友”意见书的态度上也越来越灵活，从而使非政府组织实际上获得了一些参与WTO争端解决的权利。在这种情况下，即使主张非政府组织直接参与WTO决策的发达国家学者也承认：非政府组织的参与给WTO带来了一些积极的影响，提高了WTO的决策能力，增加了WTO的透明度和民主性。但是，非政府组织对于WTO并不总是产生积极作用，如果WTO没有处理好与非政府组织的关系，则可能对WTO的决策和全球贸易体制带来消极影响。比如阻碍WTO的工作效率，阻碍WTO目标的实现，甚至导致基于国籍、种族、性别和阶层等原因而形成的偏向等。
2、自由的缺失。正如约翰·洛克所宣称：“法律的目的并不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由。”民主国家的国内法律体制中，公民的基本自由通常包括自由表达的权利、自由结社的权利、自由迁徙的权利、获得财产的权利和缔结合同协议的权利。在WTO层面，各国基于意思自治让渡自己 的部分主权，创设WTO多边贸易法律体制的目的是开拓全球性的开放市场，通过资源的优化配置，创造和分享贸易自由化的成果，从而实现更大的自由。但在这个过程，各成员方的发展并非是田园牧歌式的并肩前行，它们能够从中分享的利益并不均衡。各成员方利益的实现程度和自由度根本上取决于其实力。
因为WTO本质上是成员方之间的政治性契约，每一成员都有退出WTO的自由。根据WTO的规定，在无法达成共识的情况下，如3/4多数成员方投票表决通过，可以豁免某成员的世界贸易组织义务。但这种退出的自由似乎不具有实践上的意义。随着全球化的深入发展，WTO的成员方之间的相互依赖程度不断加深，想兀然割断种种千丝万缕的联系谈何容易。WTO就像一辆隆隆前行的战车，无论是驾驭者还是半路搭乘者都难以全身而退，除非这辆战车停止前行。根据《关于争端解决规则与程序的谅解》的相关规定，争端裁决中的败诉方可以自由选择实施义务、给予补偿或承受对方的贸易报复。发达国家凭借雄厚的经济实力可以自由地游走于上述三种选择之中。但对于大部分发展中国家而言，难以承受对方的贸易报复或负担补偿，而只能被动地选择实施义务，修改国内相关法律。
三、WTO体制下价值性民主的补正：一种建设性方案
(一)WTO体制下程序性民主的补正
应通过改革，使WTO的决策程序和争端解决程序透明化和民主化。正如有学者认为，衡量多哈议程进展成果的标准之一就是世贸组织的运作是否变得更加民主透明和高效。具体而言，首先，WTO应该尽快制定系统的会议程序，尤其是部长会议的议事规则，确保决策的全程具有透明度和成员方的广泛参与性。在会议或谈判的筹备阶段，保证各成员的代表团参与议程的制定和各种文件的准备工作，保证各成员方常驻日内瓦的代表有时间就有关事项与国内进行联系。并保证能充分地发表意见和建议。在会议和谈判的举行期间，应及时、毫无保留地将会议的进展情况和不同意见或新的建议传递到每一个成员，各种紧急或临时的非正式磋商应尽可能让各成员代表参加，至少应该保证各种利益集团的成员代表参加，从而原则上摈弃少数成员参加“绿色房间”的决策模式。其次，应该确保谈判的最后文件具有民主性和代表性。WTO谈判的最后文件是整个谈判过程的标志性成果，是对谈判的主题实质性的内容和结论的表述，体现不同利益集团的观点。既要表述WTO成员在有关议题上通过协商与谈判已经达成一致的内容，也要如实地反映虽经协商和谈判但仍然存在分歧的议题；既不可遗漏具有广泛民主性和代表性的结论性意见，也不可将不具有广泛民主性和代表性的意见归于结论之中。最后，作为WTO规则取向重要体现的争端解决机制需要增加民主性和透明度。专家组和上诉机构的成员组成可以考虑采取名单制和特别指定相结合的方法，指定专家组成员应考虑发展中国家的代表性。为了公正和妥善地处理向专家组和上诉机构提交的法庭之友信息，WTO应通过成员方协商一致，制定普遍性的标准和程序，消减成员方之间因非政府组织实力的差距而对裁决结果非公正性的影响。为了加强争端解决机构的透明度，专家组和上诉机构的听证一般应对公众开放，除非专家组、上诉机构或争端一方当事人提出合理和充分的理由阻止公众参加全部或部分听证。
(二)WTO体制下价值性民主的补正
为实现WTO体制下平等与自由的价值性民主，作为发展中国家，应该至少对两个问题给予特别的关注和规范。第一，应谨慎对待把环保、劳工标准等非贸易问题纳入WTO谈判议题。WTO本质上仍然只是一个贸易协议，不是一个超国家的政府组织，难以独自承担全球治理的宏大使命。对WTO不切实际的过高期望只会最终摧毁其本身。发展中国家的经济发展不充分，环保、劳工标准等问题对经济的影响程度尚不明朗。在这种情况下，更难以预测执行统一的环保政策和劳工标准的经济、政治乃至文化的成本。在执行TRIPS过程中的痛苦和代价当引以为鉴。WTO在对待环保、劳工标准问题上不妨借鉴北美自由贸易区的做法：通过成员间签订独立的条约，设立独立的组织予以监管；在条约中，并不制定统一的规则和标准，而是要求各国在遵循一般原则的基础上严格执行本国已有的法律；在成员间建立信息交换机制；同时规定，发达国家成员对发展中国家成员在执行相关法律过程中的困难给予物质和技术支持。第二，应该阻止非政府组织直接参与WTO决策，将非政府组织的政治作用限定于国内。WTO的决策由成员方(主要是国家)通过经民主选举产生的政府代表协商一致作出。WTO的法律规则体现的是各国国内意志的国际化，正如彼得斯曼所言，(国际贸易)法律被人们所倾向于描述和分析各国间的贸易冲突，从经济与政治的角度来看在更大程度上经常是国家间内部而非国家间的利益冲突。他将其总结为，自由主义与国际主义必须从国内起步。一方面，非政府组织完全可以充分利用本国的民主机制，通过游说和向本国政府的代表施压而使自己的主张和利益要求国际化。“如果说非政府组织认为对于欧盟和美国的立场WTO存在缺乏政治责任和民主的代表性问题，那么出问题的原因在于国内而非在于WTO”。另一方面，对于各成员方政府来说，WTO的规则还“能成为一个桅杆：政府可以把手绑在该桅杆上，以躲避它们国内那些赛壬式(siren)的压力集团。”尽管1996年《联合国与非政府组织咨商关系决议》规定：非政府组织是指符合联合国宪章精神的各种非政府组织，无论其是国家的、地方的、区域的或者国际层面的，这些组织应该设有总部并配有行政人员，应有民主章程、代议机构、责任机制和对外能力。但迄今非政府组织仍不具有明确的国际法律人格，其直接参与WTO的决策缺乏合法性。WTO在对待非政府组织问题上不是做的不够，而是已走得太远。对于WTO与非政府组织的关系，各成员方需协商制定一个统一的目标和制度框架，承认非政府组织参与WTO的决策的首要责任在成员方。
四、结束语
坎昆会议后，WTO总干事成立了由前任总干事彼得-萨瑟兰任主席的8人咨询委员会，就完善WTO的运行机制提出建议。2005年初WTO发布了由该咨询委员会提交的报告《WTO的未来：应对新千年中的机制性挑战》。该报告在增强WTO透明度和民主性方面提出了多项建议。如在决策机制上坚持协商一致的民主原则，但为提高谈判效率，建议要求——成员只有以书面形式宣告某一事项对其有重大国家利益并提供理由时，才可以阻止一致意见的达成；通过更强有力的成员方的政治参与加强WTO的运行；对于最不发达地区中涉及贸易问题的当地市民组织，应当作出特别，努力给予帮助等。这一报告透露出一个信息：在多哈回合谈判陷入停顿的背景下，改革谈判机制，提升WTO的民主性和透明度似乎已成为WTO的重要任务。在此过程中，中国作为负责任的发展中大国理应发挥更大的作用，深入研究如何使发展中国家的利益、立场及要求更好地体现于WTO体制之内。在法律的层面上，可考虑以民主为话语，提出改善WTO程序性民主和价值性民主的整套建设性方案。毕竟，规则的制定者永远都是规则的受益者。
[责任编辑：秦玉珍]