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摘要：本文从我国实行“省管县”的改革入手，来研究权力的纵向配置。不以传统意义的单一制和联邦制为视角，而是跳出国家结构形式的框架，从中央集权与地方分权的角度来分析国家权力的纵向配置。进而提出“地方自治”是解决目前宪政国家在中央与地方关系配置困境的最优方案。
关键词：国家权力的纵向配置；“省管县”；地方自治；中央与地方
中图分类号：D630.1 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（s）.2012.05.51 文章编号：1672-3309（2012）05-121-02
权力，是我们生活的不可逃避的永恒话题。不同的社会，权力表现出了不同的形态，专制社会集中权力、垄断权力并神化权力，民主社会则分配权力、分享权力并世俗化权力。不论处在哪个时代，或是对待权力采取何种态度，你都不可以漠视权力，回避权力。
从古至今，不论从理论上来看还是从社会政治经济文化生活的实际层面来看，权力始终是国家面对的根本问题之一。国家的政治制度是围绕权力和权利这对关系构建和展开的。同时，在国家形成的漫长过程中，也阐明了国家权力的运作与行使是人类社会集体的事情。因此，任何国家都必须构造一个权力运行的系统，并把国家权力分配在系统中的各个组织之中，来保障国家权力有序有效地行使。国家权力配置分为横向配置和纵向配置，横向分配是国家权力在立法机关、行政机关、司法机关等之间进行的分配，纵向分配是国家权力在中央国家机关和地方国家机关之间的配置。
近些年来，我国对权力的纵向配置作了重大变革——实行了“省管县”的改革。之所以说“省管县”是改革，是因为我国改革之前实行的是“市管县”的体制。在我国的经济发展和社会转型过程中，“市管县”体制确实发挥了积极作用，但是，随着社会的发展，特别是计划经济转向市场经济，“市管县”体制在实践过程中，诱发了诸多法律规范，经济利益、行政管理和城乡关系等方面的新矛盾。为了缓解这些矛盾和克服县乡的经济发展困境，我国做出“省管县”决策。具体说来，“省直管县主要包括：一是‘强县扩权’改革；二是实行省直管县的财政体制。‘强县扩权’是指对经济发展较快的县市进行了扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。省直管县的财政体制即用集权的办法，通过行政控制的手段，确保县级财政优先用于县乡工资发放，并用行政控制手段，约束县乡债务失控的问题。”
“省管县”的确给城乡经济特别是县乡经济带来了活力，提高了效率。但是，“省管县”制度是否能够适应未来的经济形式的变化，能否在经济相对落后的中西部欠发达地区茁壮成长，能否从根本上改变结构性的政府和市场之间的关系中的冲突……等等问题上还是未知数。于是，我们就要探讨纵向权力配置中的中央和地方到底应该是怎样的关系才是良性关系？到底怎样的模式才是适合一国国情的模式？到底集权和分权的维度与界限在什么地方？……等等一系列亟待厘清与解决的难题。
说到国家权力的纵向配置，我们首先想到的是国家的结构形式，进而想到的单一制和联邦制，从而产生一个误区，联邦制和单一制代表这两种截然不同的权力结构安排形式：前者必然是极力主张地方分权，后者必然是一味强调中央集权。不可否认，无论是从实践还是从理论方面来说，单一制和联邦制肯定存在着差别，但“联邦制”和“单一制”是两个范畴，并包含了很广的范围，不可避免，两者也存在很大程度的重合。不少联邦制国家都倾向于中央集权，如典型代表——印度：印度虽然是联邦制，但在许多方面更接近于典型的中央集权制国家，各邦只享有有限的自治权。联邦宪法规定了联邦和各邦之间的权力划分。联邦议会可以为全国或任何部分地区制定法律，邦议会可以为全邦或邦内任何部分地区制定法律。与之相对应，单一制国家也有倾向并且突出了地方自治，我国就是典型代表。我国的单一制就包括了港澳特别行政区的高度自治以及契合我国国情的民族区域自治。因此，在笔者看来，有意义的讨论不是联邦制或者单一制，而是中央集权和地方分权的问题。之所以会与国家结构形式相关联而引起广泛讨论，是因为联邦制比较来说更注重地方自治的一类国家，而单一制是相对而言更注重中央集权的一类国家而已。其中最根源的问题也不是联邦制或者单一制相对单一的范畴能够全然昭示的。
对于以往，处理中央与地方关系的时候，我国一直存在“一放就乱，一乱就抓，一抓就死，一死再放”的恶性循环，显然，历史和实践证明，中央不能依靠简单的收权放权来解决问题，而是要制度创新。建立新的博弈规则，提高双方的博弈双拼。力求在满足地方需求的前提下达到全局的利益均衡。若要制度创新，笔者认为目前最优的中央与地方的关系模型是地方自治。根据弗朗西斯科·契伦伯格的理论，中央—地方政府关系的模型变动可以从自治模型或者整合模型的角度来分析。自治模型反映除了关于中央一地方政府关系的传统自由主义观点。在这种观点下，国家局限于监管地方政府的活动，从而把中央和地方政府分成两个不同的领域。根据整合模型，中央一地方政府关系被当成一个功能性问题而非两个分离的政治领域来处理。地方政府参与到整个社会过程中，至于在责任承担方面，应采取务实与灵活相结合的处理原则。宪政国家的制度体制的构建过程中，必然会面对一个永恒的问题——谁应该是宪政国家框架下最重要的政治机构。对于这个问题，自治模型和整合模型是有很大区别的，这种区别体现出了关于地方政府的两套规范理论：自治模型认为地方政府应该高度自治；整合模型认为国家是拥有至高无上统治权的机构，但它可以给各种附属性政治机构授权。整合与自治有许多不同类型，并且他们处在不断变化的过程中。一个关键特征就是地方政府享有一些来自中央政府的自治权。另一方面，地方自治政府在不论单一制还是联邦制国家中发挥作用。因此，地方政府是在一个更大的政治秩序下被整合了。
19世纪以来，地方自治业成为一个世界潮流，在不同类型的当代社会里，的确正在形成一个地方政府自治的新理念。我们可以清楚地看到：尽管每个国家都有非常不同的历史经历，但是都存在着趋同的趋势。地方自治在西方国家是深入骨髓的一种制度。地方自治与宪政、民主、人权、法治一样，早已成为政治现代化的题中应有之义。 地方自治是否是无秩序的自发性地追逐各地方的利益？对于上述概念界定，人们会产生这样的疑惑。显然不是。这通过国家与社会的关系可以看出。社会的组成基础是人，终极目的也是为人服务，以人为依归。一个良好的社会一定是尊重人的自由和权利的社会。马克思将人类社会中理想的社会图景就归纳为“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”，由此可见，个人自由在国家和社会发展中的主导作用。维系一个良好的社会秩序是遵守在社会实践过程中形成的一般性行为规则，并非靠国家机器的强制力。地方自治正是当地群众遵循一般性行为规则自发性形成的社会秩序，与其他通过强制力而被迫形成的社会秩序有着本质性的区别。前者是作为自由的人自治权利的结果，具有独立的价值。而后者具有从属性，只有为自治权利服务时才能显示并实现其价值。因此，在国家统治与地方自治的关系上应确立地方自治优于国家统治的观念，以社会本位代替国家本位。由此，国家统治是手段，社会自治是目的。托克维尔认为，社会自治是民主的基础，没有自治，民主的制度架构便形同虚设。他说：“既然人民已经变得如此从属于中央权力，再叫他们定期选择这一权力的代表就是徒劳无益的了。”他还说“很难设想，在人们已完全放弃了自治的习惯以后，他们怎么还能对那些将要统治他们的人做出适当的选择；并且谁也不会相信，遭受屈辱的人民通过投票能够产生一个自由的、明智的和奋发的政府。”因此，要防止国家以国家利益为借口对地方自治造成侵害。国家的行为要服从社会一般规则也要服务本源性的社会秩序，要像保护人的基本权利一样来保障地方的自治权，通过全面的自治来实现社会发展的目的，而不是以国家为主导来实现地方自治。
在现实的国家权力纵向配置中，毫无疑问，要根据具体情况具体分析，但是肯定有在处理过程中必须要遵守的原则：第一，中央和地方权力划分的分界线是“凡属全国性质的问题和需要在全国范围内作统一决定的问题，应当由中央组织处理，以利于全党的集中统一；凡属地方性质的问题和需要由地方决定的问题，应当由地方组织处理，以利于因地制宜。”第二，赋予地方自主权的实质是给基层以自主权。中央向地方下放权力，地方则要向基层下放权力，保证基层的经济组织、事业单位、自治组织、经营者真正享有自主权。第三，中央向地方下放权力的同时，必须加强维护中央的权威，反对和防止地方滥用自主权和实行地方保护主义，造成更多的不必要的阻碍国家发展的因素。
笔者在文中研究了国家权力的纵向配置，从根本上说是为了具体到我国的国家建设过程中。在我国，中央与地方政府的分权问题一直是一个棘手的问题。地方权力过大，则容易造成地方保护主义、诸侯经济、民族关系不稳、中央宏观调控能力减弱等问题；地方权力过小，则不利于地方积极性的发挥，中央负担过重，不利于市场经济的良好发展。由于我国宪法现行条文中就权限划分没有提供太明确的划定，中央与地方权限的划分向来是我国宪法上的传统难题。这个难题困扰着历史上的每一个政权，尤其在中国这样一个有着单一制传统的国家。美国大法官马歇尔的天才在于，用司法方式界定中央与地方的关系。给我们的重要启示是，处理中央与地方关系一定要运用法律手段，使这种关系法律化、制度化，这是我们实行宪政的重要内容之一。
关键词：国家权力的纵向配置；“省管县”；地方自治；中央与地方
中图分类号：D630.1 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（s）.2012.05.51 文章编号：1672-3309（2012）05-121-02
权力，是我们生活的不可逃避的永恒话题。不同的社会，权力表现出了不同的形态，专制社会集中权力、垄断权力并神化权力，民主社会则分配权力、分享权力并世俗化权力。不论处在哪个时代，或是对待权力采取何种态度，你都不可以漠视权力，回避权力。
从古至今，不论从理论上来看还是从社会政治经济文化生活的实际层面来看，权力始终是国家面对的根本问题之一。国家的政治制度是围绕权力和权利这对关系构建和展开的。同时，在国家形成的漫长过程中，也阐明了国家权力的运作与行使是人类社会集体的事情。因此，任何国家都必须构造一个权力运行的系统，并把国家权力分配在系统中的各个组织之中，来保障国家权力有序有效地行使。国家权力配置分为横向配置和纵向配置，横向分配是国家权力在立法机关、行政机关、司法机关等之间进行的分配，纵向分配是国家权力在中央国家机关和地方国家机关之间的配置。
近些年来，我国对权力的纵向配置作了重大变革——实行了“省管县”的改革。之所以说“省管县”是改革，是因为我国改革之前实行的是“市管县”的体制。在我国的经济发展和社会转型过程中，“市管县”体制确实发挥了积极作用，但是，随着社会的发展，特别是计划经济转向市场经济，“市管县”体制在实践过程中，诱发了诸多法律规范，经济利益、行政管理和城乡关系等方面的新矛盾。为了缓解这些矛盾和克服县乡的经济发展困境，我国做出“省管县”决策。具体说来，“省直管县主要包括：一是‘强县扩权’改革；二是实行省直管县的财政体制。‘强县扩权’是指对经济发展较快的县市进行了扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。省直管县的财政体制即用集权的办法，通过行政控制的手段，确保县级财政优先用于县乡工资发放，并用行政控制手段，约束县乡债务失控的问题。”
“省管县”的确给城乡经济特别是县乡经济带来了活力，提高了效率。但是，“省管县”制度是否能够适应未来的经济形式的变化，能否在经济相对落后的中西部欠发达地区茁壮成长，能否从根本上改变结构性的政府和市场之间的关系中的冲突……等等问题上还是未知数。于是，我们就要探讨纵向权力配置中的中央和地方到底应该是怎样的关系才是良性关系？到底怎样的模式才是适合一国国情的模式？到底集权和分权的维度与界限在什么地方？……等等一系列亟待厘清与解决的难题。
说到国家权力的纵向配置，我们首先想到的是国家的结构形式，进而想到的单一制和联邦制，从而产生一个误区，联邦制和单一制代表这两种截然不同的权力结构安排形式：前者必然是极力主张地方分权，后者必然是一味强调中央集权。不可否认，无论是从实践还是从理论方面来说，单一制和联邦制肯定存在着差别，但“联邦制”和“单一制”是两个范畴，并包含了很广的范围，不可避免，两者也存在很大程度的重合。不少联邦制国家都倾向于中央集权，如典型代表——印度：印度虽然是联邦制，但在许多方面更接近于典型的中央集权制国家，各邦只享有有限的自治权。联邦宪法规定了联邦和各邦之间的权力划分。联邦议会可以为全国或任何部分地区制定法律，邦议会可以为全邦或邦内任何部分地区制定法律。与之相对应，单一制国家也有倾向并且突出了地方自治，我国就是典型代表。我国的单一制就包括了港澳特别行政区的高度自治以及契合我国国情的民族区域自治。因此，在笔者看来，有意义的讨论不是联邦制或者单一制，而是中央集权和地方分权的问题。之所以会与国家结构形式相关联而引起广泛讨论，是因为联邦制比较来说更注重地方自治的一类国家，而单一制是相对而言更注重中央集权的一类国家而已。其中最根源的问题也不是联邦制或者单一制相对单一的范畴能够全然昭示的。
对于以往，处理中央与地方关系的时候，我国一直存在“一放就乱，一乱就抓，一抓就死，一死再放”的恶性循环，显然，历史和实践证明，中央不能依靠简单的收权放权来解决问题，而是要制度创新。建立新的博弈规则，提高双方的博弈双拼。力求在满足地方需求的前提下达到全局的利益均衡。若要制度创新，笔者认为目前最优的中央与地方的关系模型是地方自治。根据弗朗西斯科·契伦伯格的理论，中央—地方政府关系的模型变动可以从自治模型或者整合模型的角度来分析。自治模型反映除了关于中央一地方政府关系的传统自由主义观点。在这种观点下，国家局限于监管地方政府的活动，从而把中央和地方政府分成两个不同的领域。根据整合模型，中央一地方政府关系被当成一个功能性问题而非两个分离的政治领域来处理。地方政府参与到整个社会过程中，至于在责任承担方面，应采取务实与灵活相结合的处理原则。宪政国家的制度体制的构建过程中，必然会面对一个永恒的问题——谁应该是宪政国家框架下最重要的政治机构。对于这个问题，自治模型和整合模型是有很大区别的，这种区别体现出了关于地方政府的两套规范理论：自治模型认为地方政府应该高度自治；整合模型认为国家是拥有至高无上统治权的机构，但它可以给各种附属性政治机构授权。整合与自治有许多不同类型，并且他们处在不断变化的过程中。一个关键特征就是地方政府享有一些来自中央政府的自治权。另一方面，地方自治政府在不论单一制还是联邦制国家中发挥作用。因此，地方政府是在一个更大的政治秩序下被整合了。
19世纪以来，地方自治业成为一个世界潮流，在不同类型的当代社会里，的确正在形成一个地方政府自治的新理念。我们可以清楚地看到：尽管每个国家都有非常不同的历史经历，但是都存在着趋同的趋势。地方自治在西方国家是深入骨髓的一种制度。地方自治与宪政、民主、人权、法治一样，早已成为政治现代化的题中应有之义。 地方自治是否是无秩序的自发性地追逐各地方的利益？对于上述概念界定，人们会产生这样的疑惑。显然不是。这通过国家与社会的关系可以看出。社会的组成基础是人，终极目的也是为人服务，以人为依归。一个良好的社会一定是尊重人的自由和权利的社会。马克思将人类社会中理想的社会图景就归纳为“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”，由此可见，个人自由在国家和社会发展中的主导作用。维系一个良好的社会秩序是遵守在社会实践过程中形成的一般性行为规则，并非靠国家机器的强制力。地方自治正是当地群众遵循一般性行为规则自发性形成的社会秩序，与其他通过强制力而被迫形成的社会秩序有着本质性的区别。前者是作为自由的人自治权利的结果，具有独立的价值。而后者具有从属性，只有为自治权利服务时才能显示并实现其价值。因此，在国家统治与地方自治的关系上应确立地方自治优于国家统治的观念，以社会本位代替国家本位。由此，国家统治是手段，社会自治是目的。托克维尔认为，社会自治是民主的基础，没有自治，民主的制度架构便形同虚设。他说：“既然人民已经变得如此从属于中央权力，再叫他们定期选择这一权力的代表就是徒劳无益的了。”他还说“很难设想，在人们已完全放弃了自治的习惯以后，他们怎么还能对那些将要统治他们的人做出适当的选择；并且谁也不会相信，遭受屈辱的人民通过投票能够产生一个自由的、明智的和奋发的政府。”因此，要防止国家以国家利益为借口对地方自治造成侵害。国家的行为要服从社会一般规则也要服务本源性的社会秩序，要像保护人的基本权利一样来保障地方的自治权，通过全面的自治来实现社会发展的目的，而不是以国家为主导来实现地方自治。
在现实的国家权力纵向配置中，毫无疑问，要根据具体情况具体分析，但是肯定有在处理过程中必须要遵守的原则：第一，中央和地方权力划分的分界线是“凡属全国性质的问题和需要在全国范围内作统一决定的问题，应当由中央组织处理，以利于全党的集中统一；凡属地方性质的问题和需要由地方决定的问题，应当由地方组织处理，以利于因地制宜。”第二，赋予地方自主权的实质是给基层以自主权。中央向地方下放权力，地方则要向基层下放权力，保证基层的经济组织、事业单位、自治组织、经营者真正享有自主权。第三，中央向地方下放权力的同时，必须加强维护中央的权威，反对和防止地方滥用自主权和实行地方保护主义，造成更多的不必要的阻碍国家发展的因素。
笔者在文中研究了国家权力的纵向配置，从根本上说是为了具体到我国的国家建设过程中。在我国，中央与地方政府的分权问题一直是一个棘手的问题。地方权力过大，则容易造成地方保护主义、诸侯经济、民族关系不稳、中央宏观调控能力减弱等问题；地方权力过小，则不利于地方积极性的发挥，中央负担过重，不利于市场经济的良好发展。由于我国宪法现行条文中就权限划分没有提供太明确的划定，中央与地方权限的划分向来是我国宪法上的传统难题。这个难题困扰着历史上的每一个政权，尤其在中国这样一个有着单一制传统的国家。美国大法官马歇尔的天才在于，用司法方式界定中央与地方的关系。给我们的重要启示是，处理中央与地方关系一定要运用法律手段，使这种关系法律化、制度化，这是我们实行宪政的重要内容之一。