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开发性金融债券的发行和创新实践活动，不仅有效促进了开发性金融机构融资体制的完善和中国债券市场的发展，还推动了中国金融体系和金融结构的调整和转变，开发性金融债券发行和创新的方式、方法和成功经验,值得总结。
国家开发银行自成立以来，就采用发行本外币债券的方式筹集资金。在实践过程中，国开行不断创新和发展金融债券的发行方式和方法。特别是1998年以来，国开行改变了成立初期依靠行政派购筹集资金的“计划体制”方式，探索通过市场化方式，充分运用“国家信用证券化”原理，获得大额、长期、稳定的资金来源，一方面弥补了我国“两基一支”、“社会瓶颈”、“走出去”等诸多领域重点项目建设资金的不足，另一方面以不停顿的创新推动我国以债券为主要形式的市场建设和制度建设，有效破解了长期以来我国经济快速发展所需要的大额、长期资金和融资体制相对落后，资金供给与需求不匹配之间的矛盾。
发行方式和品种的创新
近年来，国开行在金融服务和资金来源方面进行了大胆尝试，不仅为国家和地方重点项目筹集资金，积极支持国家最急需发展的领域，加大对新农村建设等经济社会“瓶颈”领域和薄弱环节的融资支持力度，还积累了债券发行和创新的成功经验，为我国债券市场健康稳定发展和金融体系的完善做出了积极贡献。
发行方式创新。1998年以前，在政策“特许”和行政协调下，国开行首先通过“行政派购”方式向商业银行、邮储等机构发行债券。实践证明，“行政派购”非市场化发行债券，难以长久维系。1998年以后，国开行提出了“在市场环境下，银行框架内”政策性金融的运行方式，强调转变资金筹集方式，通过“国家信用证券化”，充分体现资本市场筹资的高效率。由此，国开行确立了以“市场化招标”方式发行金融债券的改革方向，初步建立了市场化的筹资机制。
实践证明，“市场化招标”发债方式不仅为国开行开辟了稳定的资金来源渠道，截止到2006年底，国开行人民币金融债券全年发行量再创历史新高，超过了6300亿元，累计发行量突破30000亿元，还推动完善了我国债券发行的市场体系，促进了我国融资体制改革的深入和取得实质性突破。从表1和图1可以看出，国开行用8年时间债券发行实现了第一个1万亿的突破，用3年时间突破2万亿元，随后仅用2年时间，即2005年和2006年，实现了第三个1万亿的突破。
国开行债券发行量的稳步提高表明，“市场化招标”发行方式符合投资人利益，以其公开、公平、公正和互惠互利共盈的原则，得到市场的肯定。多年来，开发性金融债券以其良好的市场信誉在金融市场上占有重要的地位，2006年底开发性金融债券在银行间债券市场存量中占据30%的份额（不包括央行票据）。
品种创新。在过去的十年里，国开行先后推出了长期浮动利率债券、二十年期和三十年期长期固定利率债券、投资人选择权债券、发行人选择权债券、本息分离债券、增发债券、新型浮动利率债券、含利率掉期期权债券、境内美元债、次级债、资产支持证券等。从表2和表3可以看出，截止到2006年12月底，开发性金融债券存量的发行期限覆盖从3个月到30年期，平均发行期限为9.31年；存量金融债券的平均剩余期限为6.50年，剩余期间结构比较均匀地分散在未来各年度中。
开发性金融债券的创新实践促使存量债券的发行期限结构和剩余期限结构等数据越来越趋于优化，使得负债与资产结构更好地匹配起来。从而有力地说明市场配置金融资源的能力和潜力。2003年以前，开发性金融债券主要依靠“发新债还旧债”；2004年以后，债券本息的偿还主要依靠贷款本息的回收，充分说明开发性金融债券的发行、运用和偿还已经进入良性循环，负债的流动性风险稳步降低。
开发性金融债券的功效
提升银行中介体系综合能力的功效。首先，开发性金融债券发行和创新扩宽了以银行为主体金融机构的资金来源，使其资金筹集渠道多元化、期限不断延长，形成了零售银行和长期信用银行相结合的银行体系基本格局。除了扩宽经营性资金来源外，我们还看到，资本性资金来源渠道的增加改变了银行机构对财政注资单一方式的过渡依赖；次级债、含权债等债券品种的创新开辟了银行等金融机构通向资本市场筹集资本性资金的道路，为形成市场化融资的资本金补充机制创造了条件。
其次，开发性金融债券发行和创新支持和扩宽了以银行为主体金融机构资金运用的空间，为货币市场和金融同业市场提供了丰富的投资产品，在改变银行盈利模式单一的同时，提高了金融领域资金流通、交换、配置的规模和效率，从而在整体上提高了银行中介体系的运行效率。由开发性金融债券带动的银行同业二级市场日渐活跃，通过金融债券投资、买卖、衍生交易以解决头寸调剂、增加盈利、降低成本，实现安全运行，成为金融同业追逐的重要方面，也为金融经营的有效监管提供了重要基础。
再者，从宏观层面观察，开发性金融债券发行和创新有效扭转了银行体系中“少钱多用”、“短钱长用”的被动局面，将数万亿短期和分散的资金转化为大额长期资金，在贯彻执行国家宏观经济政策、配合实施有效的财政政策和货币政策方面发挥了重要重用，有效降低了银行系统的整体风险，成为金融支持实体经济发展的重要成功方式。对于所有发展中国家和转型国家，如何将短期的“储蓄”资金转化为长期的“投资”资金，实现可持续发展，都是不能回避的现实矛盾。可以认为，开发性金融债券的发行和创新实践有说服力地回答了这一世界性难题。
推动金融体系转变的功效。首先，开发性金融债券发行和创新推动了以银行为主体的金融企业公司治理改革的深化。诚然，在我国构建高效率的“资本市场主导型”金融体系需要较长时期的不懈努力，但是开发性金融债券发行和创新所体现的依托市场的推动力量和创造力量来建设市场和发展市场的基本思路，对于我国建设高效率和相当规模的“资本主导型”金融体系建设具有长远意义。
其次，开发性金融债券发行和创新接通了货币市场和资本市场之间的金融联系。由于计划经济体制的惯性和市场要素的严重缺乏，我国金融同业市场经历了一个从“无”到“有”，从“乱”再到“治”的发展过程。90年代中期金融同业市场分散、混乱、不透明、乱拆借、乱抵押、金融企业“三角债”现象十分严重，金融效率十分低下。开发性金融债券的发行和创新在这样的历史背景下取得成功，无疑对规范经营行为、建设一个统一的金融同业市场发挥了重要作用。
再次，开发性金融债券发行和创新支持了我国投融资体制的市场化改革。推动我国投融资体制从“财政主导型”（财政拨款）转型为计划经济时期的“银行中介主导型”（拨改贷），再转型为市场经济条件下的“银行中介主导型”（国债+金融同业债券），并最终过渡到“银行中介+资本市场并行”阶段（完全市场化债券发行），形成完全市场化的、多领域的大额、中长期建设资金筹集渠道，完成了投融资领域从计划（财政体制）经济向市场经济的根本性转变。
形成自身经营性资金来源机制的功效。从资金来源在“行政派购”方式下的难以为继，到通过“市场化方式”发行债券并不断创新着发行方式和品种，国开行的经营性资金及资本性辅助资金的来源机制逐步形成，运行通畅，使国开行在支持国家“两基一支”领域重点项目建设、支持中西部发展和东北地区振兴、支持中小企业等社会“瓶颈”领域发展方面有了充分可靠的资金保障。可以认为，如果没有形成稳定、长期的资金来源机制支撑，国开行将难以担当上述金融重任，长期信用金融对我国经济社会发展的支持将出现明显的“短腿”。
发行和创新的运行机理
如果从理论和政策视角观察，开发性金融债券成功发行和创新的运行机理可以概括为三个重要支柱共同作用的结果，一是充分运用和发挥“国家信用证券化”原理，二是充分运用和提升“机构信用”原理，三是培育和提升“市场配置资源”能力原理。国开行通过成功运用这三大支柱的有机组合，完成了开发性金融机构资金来源从“输血式”到“造血式”的根本转变，进而为转型国家“跨越式”发展的资金筹集积累了宝贵的实践经验，提供了重要的理论依据。
一般而言，国家信用对金融机构的作用包括三个方面的基本内涵，即政府注资（国家直接信用）、政府协调（国家间接信用）和金融特许（国家特许信用）。从政策性角度考察，国际上多数政策性金融都经历过高、中、低三个发展阶段。国开行从1994年成立至今，也经历过或正在经历着高政策性、高政策性向中政策性过渡和中政策性向低政策性过渡三个发展阶段。与之相对应，国家信用对于政策性银行的支持也在不同发展阶段呈现出不同特点。
高政策性阶段。在高政策性阶段，国家对国开行的信用支持主要是，政府注资、政府协调和金融特许三者并用。包括国家全资股权，核销呆坏账及贴息等现金方式，政府协调国开行通过发行债券筹集资金等等。
这一阶段，国开行的负债业务高度依赖中央银行。央行动用邮储资金购买政策性银行债券，同时向商业银行和农村信用社摊派债券认购指标。利率、期限全部由行政方式确定，期限的错配使得“借短放长”矛盾突出，利率的扭曲又使得投资人无利可图。特别是国开行要求债券利率随央行降息而一同调减，固定利率债券实际成为变动利率债券，加大了国开行与商业银行之间的利益冲突。概括起来，这一阶段的主要特征是国家“信用杠杆”作用低下，国开行大量占用国家信用资源的同时，并没有产生信用扩张（发行债券）的最大化和可持续。
从高政策向中政策性过渡阶段。国开行将债券发行转向市场后，积极争取政府的相关政策配套支持，包括用“双轨制过渡”政策为债券市场化发行保驾护航；用公开市场业务提高债券发行的流动性；用规范性文件保障这一改革探索的合法性；用二级市场流动性促进一级市场建设，并通过提升中介服务机构能力为市场化筹资提供平台服务。积极争取央行在金融债券发行品种创新同样重要，如国开行获准发行具有次级债券属性的新品种，为国开行补充资本金探索了新路，也为中国次级债券市场发展奠定了重要基础。这种探索和创新，反映了国开行在这个发展阶段在对国家直接信用的占用保持在一个定量的情况下，却依靠国家的“源发性”信用获得了辅助性资本，继续保持了债券的逐步增发和信用的稳定扩张，国家信用的“杠杆”作用通过市场化运行下的“金融特许”，得到有效发挥和放大。
国开行在金融特许范围扩大上的另一方面重要突破表现在资产业务方面，也就是对资金运用的“流动性、安全性和效益性”三性原则实现方式和手段上的突破。根据中国的实际国情，国开行积极争取国家的政策支持，于1999年完成了与原中国投资银行的整体合并，利用后者较为完整、覆盖全国的分行网络，更替了国开行成立时信贷业务完全依靠代理行的办法，进而实现了以信贷业务为主的从项目开发、储备、评审、发放到回收的全过程直接有效管理。与此同时，国开行对贷款项目的选择、发放也改变了完全由中央计委和地方计委指定的“奉命货款”办法，而是从国家和地方政府的重点项目中选择与银行自身发展在期限、结构上相对一致的项目，自主进行评审决策，在保证实现政府发展总体目标的基础上，使国开行自身运行在“银行框架”内。
根据国际惯例，国开行争取金融特许经营权在资金运用方面的内容还包括，向目标领域或项目发放“技术援助贷款”，提高规划和项目识别能力；发放“软贷款”提高“两基一支”领域重点项目的承债能力；发放短期流动资金贷款，提高重点项目启动阶段的速度和质量，为承载大额长期贷款做好充分准备。特别值得一提的是，国开行根据实际业务发展需要，争取到国家关于“承销与贷款项下相关企业债券发行”的“金融特许”，从2002年起启动了企业债券、短期融资券、财务公司债券的发行工作，在向大型企业或企业集团提供大额长期间接融资的同时，支持其中有条件的企业通过发行债券，从市场上直接融资，使国开行与企业之间的客我关系在市场基础上健康和可持续地发展。
金融机构在占用国家直接信用资源一定数量情况下，仅仅依靠扩大金融特许范围，不足以实现信用的持续扩张，十分重要的是必须培育和提升金融机构自身信用，以优良的经营业绩对接国家直接信用资源“杠杆”，从而产生乘数效应。国开行早在2000年就提出了“赶超国际一流银行”的发展目标，在信贷领域进行创新改革，使资产质量和经营效益迅速改善，不良贷款率由2002年底的2.54%，下降到2006年底的0.75%，实现了提升资产质量和提高风险控制水平的历史性重大飞跃（见图2）。
同时，为进一步提高运行效率，防范信贷风险，全面推进以评审体制改革为重点的运行体制改革，国开行开创性地引进资本市场原理，建立贷款评审的“路演审议制度”，进行民主评审、决策；改革财会和资金管理体制，推行后台工作改革，从而形成了分工合理，相互制约的“业务推动、风险控制、稽核监督”三线并行运行格局，主要业绩指标已进入国际先进水平（图2）。
概括起来，这一阶段的主要特征是，政策性金融机构占用国家直接信用资源总量一定的情况下，通过争取业务发展所需要的“金融特许”和不断创新，提高机构自身信用，使国家的“信用杠杆”作用放大，走出了一条“国家信用证券化”的新路。
从中政策性向低政策性过渡阶段。根据我国金融业改革和发展的总体部署，在国家对国开行等国有金融机构补充国家直接信用资源，启动股份制改造后，国开行及相类似的金融机构建立稳定的筹集经营性和资本性资金的运行机制，需要三个基本条件，一是高效运行的资本市场，投资人可以准确地判断资金需求方跨经济周期的资金发展规划，并给其以相对应的市场定价；二是与业务发展和实际需求相一致的经营特许，使资金需求方有更多的方法规避大额长期资金运用方面的风险；三是良好的公司内部治理。
国开行在近几年的大量金融实践中为创造上述三个基本条件做了必要的准备，并正在加速推进相关领域的改革和发展。随着中国资本市场，特别是债券市场的广度和深度得到进一步发展，无疑将给开发性金融债券的发行，包括资本性债券发行提供更好的机会和可能。
近年来，国开行根据业务发展需要，积极争取“金融特许”试点，先后在财务顾问、直接投资、基金管理、资产证券化等领域进行了有益和成功的探索，从而为国开行形成以间接融资业务为主、以直接投资和财务顾问相结合的集团式发展模式做了必要准备。国开行在提高支持实体经济经营和发展能力的同时，培养和形成了更为有效的风险分担机制，不断向债券投资人提交出令人信服的经营业绩报告。目前，国家已经决定国开行进行全面的商业化改革和股份制改造，可以预见国开行将迈出更大的步伐。
（作者单位：国家开发银行 中国人民银行研究生部）
国家开发银行自成立以来，就采用发行本外币债券的方式筹集资金。在实践过程中，国开行不断创新和发展金融债券的发行方式和方法。特别是1998年以来，国开行改变了成立初期依靠行政派购筹集资金的“计划体制”方式，探索通过市场化方式，充分运用“国家信用证券化”原理，获得大额、长期、稳定的资金来源，一方面弥补了我国“两基一支”、“社会瓶颈”、“走出去”等诸多领域重点项目建设资金的不足，另一方面以不停顿的创新推动我国以债券为主要形式的市场建设和制度建设，有效破解了长期以来我国经济快速发展所需要的大额、长期资金和融资体制相对落后，资金供给与需求不匹配之间的矛盾。
发行方式和品种的创新
近年来，国开行在金融服务和资金来源方面进行了大胆尝试，不仅为国家和地方重点项目筹集资金，积极支持国家最急需发展的领域，加大对新农村建设等经济社会“瓶颈”领域和薄弱环节的融资支持力度，还积累了债券发行和创新的成功经验，为我国债券市场健康稳定发展和金融体系的完善做出了积极贡献。
发行方式创新。1998年以前，在政策“特许”和行政协调下，国开行首先通过“行政派购”方式向商业银行、邮储等机构发行债券。实践证明，“行政派购”非市场化发行债券，难以长久维系。1998年以后，国开行提出了“在市场环境下，银行框架内”政策性金融的运行方式，强调转变资金筹集方式，通过“国家信用证券化”，充分体现资本市场筹资的高效率。由此，国开行确立了以“市场化招标”方式发行金融债券的改革方向，初步建立了市场化的筹资机制。
实践证明，“市场化招标”发债方式不仅为国开行开辟了稳定的资金来源渠道，截止到2006年底，国开行人民币金融债券全年发行量再创历史新高，超过了6300亿元，累计发行量突破30000亿元，还推动完善了我国债券发行的市场体系，促进了我国融资体制改革的深入和取得实质性突破。从表1和图1可以看出，国开行用8年时间债券发行实现了第一个1万亿的突破，用3年时间突破2万亿元，随后仅用2年时间，即2005年和2006年，实现了第三个1万亿的突破。
国开行债券发行量的稳步提高表明，“市场化招标”发行方式符合投资人利益，以其公开、公平、公正和互惠互利共盈的原则，得到市场的肯定。多年来，开发性金融债券以其良好的市场信誉在金融市场上占有重要的地位，2006年底开发性金融债券在银行间债券市场存量中占据30%的份额（不包括央行票据）。
品种创新。在过去的十年里，国开行先后推出了长期浮动利率债券、二十年期和三十年期长期固定利率债券、投资人选择权债券、发行人选择权债券、本息分离债券、增发债券、新型浮动利率债券、含利率掉期期权债券、境内美元债、次级债、资产支持证券等。从表2和表3可以看出，截止到2006年12月底，开发性金融债券存量的发行期限覆盖从3个月到30年期，平均发行期限为9.31年；存量金融债券的平均剩余期限为6.50年，剩余期间结构比较均匀地分散在未来各年度中。
开发性金融债券的创新实践促使存量债券的发行期限结构和剩余期限结构等数据越来越趋于优化，使得负债与资产结构更好地匹配起来。从而有力地说明市场配置金融资源的能力和潜力。2003年以前，开发性金融债券主要依靠“发新债还旧债”；2004年以后，债券本息的偿还主要依靠贷款本息的回收，充分说明开发性金融债券的发行、运用和偿还已经进入良性循环，负债的流动性风险稳步降低。
开发性金融债券的功效
提升银行中介体系综合能力的功效。首先，开发性金融债券发行和创新扩宽了以银行为主体金融机构的资金来源，使其资金筹集渠道多元化、期限不断延长，形成了零售银行和长期信用银行相结合的银行体系基本格局。除了扩宽经营性资金来源外，我们还看到，资本性资金来源渠道的增加改变了银行机构对财政注资单一方式的过渡依赖；次级债、含权债等债券品种的创新开辟了银行等金融机构通向资本市场筹集资本性资金的道路，为形成市场化融资的资本金补充机制创造了条件。
其次，开发性金融债券发行和创新支持和扩宽了以银行为主体金融机构资金运用的空间，为货币市场和金融同业市场提供了丰富的投资产品，在改变银行盈利模式单一的同时，提高了金融领域资金流通、交换、配置的规模和效率，从而在整体上提高了银行中介体系的运行效率。由开发性金融债券带动的银行同业二级市场日渐活跃，通过金融债券投资、买卖、衍生交易以解决头寸调剂、增加盈利、降低成本，实现安全运行，成为金融同业追逐的重要方面，也为金融经营的有效监管提供了重要基础。
再者，从宏观层面观察，开发性金融债券发行和创新有效扭转了银行体系中“少钱多用”、“短钱长用”的被动局面，将数万亿短期和分散的资金转化为大额长期资金，在贯彻执行国家宏观经济政策、配合实施有效的财政政策和货币政策方面发挥了重要重用，有效降低了银行系统的整体风险，成为金融支持实体经济发展的重要成功方式。对于所有发展中国家和转型国家，如何将短期的“储蓄”资金转化为长期的“投资”资金，实现可持续发展，都是不能回避的现实矛盾。可以认为，开发性金融债券的发行和创新实践有说服力地回答了这一世界性难题。
推动金融体系转变的功效。首先，开发性金融债券发行和创新推动了以银行为主体的金融企业公司治理改革的深化。诚然，在我国构建高效率的“资本市场主导型”金融体系需要较长时期的不懈努力，但是开发性金融债券发行和创新所体现的依托市场的推动力量和创造力量来建设市场和发展市场的基本思路，对于我国建设高效率和相当规模的“资本主导型”金融体系建设具有长远意义。
其次，开发性金融债券发行和创新接通了货币市场和资本市场之间的金融联系。由于计划经济体制的惯性和市场要素的严重缺乏，我国金融同业市场经历了一个从“无”到“有”，从“乱”再到“治”的发展过程。90年代中期金融同业市场分散、混乱、不透明、乱拆借、乱抵押、金融企业“三角债”现象十分严重，金融效率十分低下。开发性金融债券的发行和创新在这样的历史背景下取得成功，无疑对规范经营行为、建设一个统一的金融同业市场发挥了重要作用。
再次，开发性金融债券发行和创新支持了我国投融资体制的市场化改革。推动我国投融资体制从“财政主导型”（财政拨款）转型为计划经济时期的“银行中介主导型”（拨改贷），再转型为市场经济条件下的“银行中介主导型”（国债+金融同业债券），并最终过渡到“银行中介+资本市场并行”阶段（完全市场化债券发行），形成完全市场化的、多领域的大额、中长期建设资金筹集渠道，完成了投融资领域从计划（财政体制）经济向市场经济的根本性转变。
形成自身经营性资金来源机制的功效。从资金来源在“行政派购”方式下的难以为继，到通过“市场化方式”发行债券并不断创新着发行方式和品种，国开行的经营性资金及资本性辅助资金的来源机制逐步形成，运行通畅，使国开行在支持国家“两基一支”领域重点项目建设、支持中西部发展和东北地区振兴、支持中小企业等社会“瓶颈”领域发展方面有了充分可靠的资金保障。可以认为，如果没有形成稳定、长期的资金来源机制支撑，国开行将难以担当上述金融重任，长期信用金融对我国经济社会发展的支持将出现明显的“短腿”。
发行和创新的运行机理
如果从理论和政策视角观察，开发性金融债券成功发行和创新的运行机理可以概括为三个重要支柱共同作用的结果，一是充分运用和发挥“国家信用证券化”原理，二是充分运用和提升“机构信用”原理，三是培育和提升“市场配置资源”能力原理。国开行通过成功运用这三大支柱的有机组合，完成了开发性金融机构资金来源从“输血式”到“造血式”的根本转变，进而为转型国家“跨越式”发展的资金筹集积累了宝贵的实践经验，提供了重要的理论依据。
一般而言，国家信用对金融机构的作用包括三个方面的基本内涵，即政府注资（国家直接信用）、政府协调（国家间接信用）和金融特许（国家特许信用）。从政策性角度考察，国际上多数政策性金融都经历过高、中、低三个发展阶段。国开行从1994年成立至今，也经历过或正在经历着高政策性、高政策性向中政策性过渡和中政策性向低政策性过渡三个发展阶段。与之相对应，国家信用对于政策性银行的支持也在不同发展阶段呈现出不同特点。
高政策性阶段。在高政策性阶段，国家对国开行的信用支持主要是，政府注资、政府协调和金融特许三者并用。包括国家全资股权，核销呆坏账及贴息等现金方式，政府协调国开行通过发行债券筹集资金等等。
这一阶段，国开行的负债业务高度依赖中央银行。央行动用邮储资金购买政策性银行债券，同时向商业银行和农村信用社摊派债券认购指标。利率、期限全部由行政方式确定，期限的错配使得“借短放长”矛盾突出，利率的扭曲又使得投资人无利可图。特别是国开行要求债券利率随央行降息而一同调减，固定利率债券实际成为变动利率债券，加大了国开行与商业银行之间的利益冲突。概括起来，这一阶段的主要特征是国家“信用杠杆”作用低下，国开行大量占用国家信用资源的同时，并没有产生信用扩张（发行债券）的最大化和可持续。
从高政策向中政策性过渡阶段。国开行将债券发行转向市场后，积极争取政府的相关政策配套支持，包括用“双轨制过渡”政策为债券市场化发行保驾护航；用公开市场业务提高债券发行的流动性；用规范性文件保障这一改革探索的合法性；用二级市场流动性促进一级市场建设，并通过提升中介服务机构能力为市场化筹资提供平台服务。积极争取央行在金融债券发行品种创新同样重要，如国开行获准发行具有次级债券属性的新品种，为国开行补充资本金探索了新路，也为中国次级债券市场发展奠定了重要基础。这种探索和创新，反映了国开行在这个发展阶段在对国家直接信用的占用保持在一个定量的情况下，却依靠国家的“源发性”信用获得了辅助性资本，继续保持了债券的逐步增发和信用的稳定扩张，国家信用的“杠杆”作用通过市场化运行下的“金融特许”，得到有效发挥和放大。
国开行在金融特许范围扩大上的另一方面重要突破表现在资产业务方面，也就是对资金运用的“流动性、安全性和效益性”三性原则实现方式和手段上的突破。根据中国的实际国情，国开行积极争取国家的政策支持，于1999年完成了与原中国投资银行的整体合并，利用后者较为完整、覆盖全国的分行网络，更替了国开行成立时信贷业务完全依靠代理行的办法，进而实现了以信贷业务为主的从项目开发、储备、评审、发放到回收的全过程直接有效管理。与此同时，国开行对贷款项目的选择、发放也改变了完全由中央计委和地方计委指定的“奉命货款”办法，而是从国家和地方政府的重点项目中选择与银行自身发展在期限、结构上相对一致的项目，自主进行评审决策，在保证实现政府发展总体目标的基础上，使国开行自身运行在“银行框架”内。
根据国际惯例，国开行争取金融特许经营权在资金运用方面的内容还包括，向目标领域或项目发放“技术援助贷款”，提高规划和项目识别能力；发放“软贷款”提高“两基一支”领域重点项目的承债能力；发放短期流动资金贷款，提高重点项目启动阶段的速度和质量，为承载大额长期贷款做好充分准备。特别值得一提的是，国开行根据实际业务发展需要，争取到国家关于“承销与贷款项下相关企业债券发行”的“金融特许”，从2002年起启动了企业债券、短期融资券、财务公司债券的发行工作，在向大型企业或企业集团提供大额长期间接融资的同时，支持其中有条件的企业通过发行债券，从市场上直接融资，使国开行与企业之间的客我关系在市场基础上健康和可持续地发展。
金融机构在占用国家直接信用资源一定数量情况下，仅仅依靠扩大金融特许范围，不足以实现信用的持续扩张，十分重要的是必须培育和提升金融机构自身信用，以优良的经营业绩对接国家直接信用资源“杠杆”，从而产生乘数效应。国开行早在2000年就提出了“赶超国际一流银行”的发展目标，在信贷领域进行创新改革，使资产质量和经营效益迅速改善，不良贷款率由2002年底的2.54%，下降到2006年底的0.75%，实现了提升资产质量和提高风险控制水平的历史性重大飞跃（见图2）。
同时，为进一步提高运行效率，防范信贷风险，全面推进以评审体制改革为重点的运行体制改革，国开行开创性地引进资本市场原理，建立贷款评审的“路演审议制度”，进行民主评审、决策；改革财会和资金管理体制，推行后台工作改革，从而形成了分工合理，相互制约的“业务推动、风险控制、稽核监督”三线并行运行格局，主要业绩指标已进入国际先进水平（图2）。
概括起来，这一阶段的主要特征是，政策性金融机构占用国家直接信用资源总量一定的情况下，通过争取业务发展所需要的“金融特许”和不断创新，提高机构自身信用，使国家的“信用杠杆”作用放大，走出了一条“国家信用证券化”的新路。
从中政策性向低政策性过渡阶段。根据我国金融业改革和发展的总体部署，在国家对国开行等国有金融机构补充国家直接信用资源，启动股份制改造后，国开行及相类似的金融机构建立稳定的筹集经营性和资本性资金的运行机制，需要三个基本条件，一是高效运行的资本市场，投资人可以准确地判断资金需求方跨经济周期的资金发展规划，并给其以相对应的市场定价；二是与业务发展和实际需求相一致的经营特许，使资金需求方有更多的方法规避大额长期资金运用方面的风险；三是良好的公司内部治理。
国开行在近几年的大量金融实践中为创造上述三个基本条件做了必要的准备，并正在加速推进相关领域的改革和发展。随着中国资本市场，特别是债券市场的广度和深度得到进一步发展，无疑将给开发性金融债券的发行，包括资本性债券发行提供更好的机会和可能。
近年来，国开行根据业务发展需要，积极争取“金融特许”试点，先后在财务顾问、直接投资、基金管理、资产证券化等领域进行了有益和成功的探索，从而为国开行形成以间接融资业务为主、以直接投资和财务顾问相结合的集团式发展模式做了必要准备。国开行在提高支持实体经济经营和发展能力的同时，培养和形成了更为有效的风险分担机制，不断向债券投资人提交出令人信服的经营业绩报告。目前，国家已经决定国开行进行全面的商业化改革和股份制改造，可以预见国开行将迈出更大的步伐。
（作者单位：国家开发银行 中国人民银行研究生部）