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内容提要：本文通过对中国农地制度的历史考察，认为传统平均主义和个人主义意识对农民行为选择的影响是促使中共中央在建国初继续土地改革建立农民土地所有制的思想渊源。从土地改革的制度内涵以及传统中国和中国共产党在民主革命时期土地制度变革的历史来看，土地改革建立的农民土地所有制是呈现明显路径依赖特性的连续的强制性制度变迁。
关键词：土地改革；农民土地所有制；路径依赖；制度变迁
中图分类号：F320 文献标识码：A 文章编号：1003-4161(2011)02-0088-04
新中国成立初期，起中华人民共和国临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，“中华人民共和国必须取消帝国主义国家在中国的一切特权，……有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制。”为保证土地改革规范有序运行，在总结老解放区土地改革经验的基础上，中共中央于1950年6月30日颁布了《中华人民共和国土地改革法》。与此同时，政务院颁布了《农民协会组织通则》、《中央人民政府政务院关于划分农村阶级成分的决定》和《人民法庭组织通则》等法令。在上述制度的规范下，到1953年春，除新疆、西藏等小部分少数民族地区外，全国广大新解放区的土地改革运动基本完成。农民土地所有制成为新中国农村的基本土地制度。
对于建国初继续土地改革建立农民土地所有制的原因，现有文献大都认同获得占人口绝大多数的农民的支持，以稳固新生的国家政权的政治原因是主要的，经济上的原因在其次。本文对这一观点表示认同。但上述观点未对农民行为选择背后的思想渊源进行进一步的探究，从而使上述说法缺乏说服力。
新制度经济学的代表人物之一诺斯指出，“长期的经济变革之所以发生，不仅因为新古典模型所强调的相对价格变化，而且由于意识形态观点的演进，使个人和集团关于其地位公平合理的看法大相径庭，结果他们各行其是”。诺斯的这段话指出了制度变迁中意识形态所起的重要作用。
本文通过对传统中国和民主革命时期中国共产党土地制度变迁的历史回顾，希望能使我们对建国初继续土地改革建立农民土地所有制的原因有更加深入的了解。
一、传统中国社会的土地制度演变史
(一)古代“井田制”及其影响
中国最早有历史记载的土地制度是“井田制”。据《汉书，食货志》记载，“理民之道，地著为本。故必建步立亩，正其经界。六尺为步，步百为亩，亩百为夫，夫三为屋，屋三为井，井方一里。是为九夫。八家共之，各受私田百亩，公田十亩，是为八百八十亩，余二十亩以为庐舍”。对于“井田制”何以产生，赵俪生(1983)曾指出，在原始公社制度下，人们首先考虑的是公社成员之间分配均等问题。“正是这种古老的平均主义，才导致把土地划成整齐的块，使它们具有一定的亩积，并且筑成疆界”。进入奴隶社会后，“井田”成为各级奴隶主贵族的爵禄赏赐，为不致引起奴隶主间的纷争，就必须对其所辖疆界有明确的划分以确定土地的归属。对此孟子强调，“夫仁政，必自经界始”，“经界既正，分田制禄”，否则就会“经界不正，井地不均，谷禄不平”。故“井田制”得以持续。对于“井田制”的性质，赵俪生(1983)认为，它既不是完整的土地公有制或完整的公社集体所有制，也不是完全的国有制，而且这一时期土地的任意买卖也基本不存在。因此，它只能是不完整的公社所有制和不完整的“王”有和贵族所有制的混合体。
“井田制”是原始公社制下平均主义意识的一种自然衍生，虽然这一制度终结于春秋战国时期，但其影响却远未随之结束，这种平均主义的思想意识不仅贯穿于传统中国社会的土地制度实践，而且一直影响至今。
(二)传统中国社会土地国有和私有并存的土地制度变迁
西周末年，铁器日益广泛使用，社会生产力得到一定提高，“私田”开始出现，奴隶主纷纷将“公田”转为“私田”。至秦商鞅变法“废井田，开阡陌”，私有土地得到了合法承认，土地买卖被承认为合法行为，“井田制”最终瓦解。秦在公元前216年，就“使黔首自实田”，即命令全国所有农户呈报占有土地的数额，以此作为缴纳赋税的依据，同时也承认了农户拥有土地的合法性。同时充分运用中央集权的政治力量，大力推行“上农除末”和“重农抑商”的政策，使封建的土地关系逐渐趋于稳固，除国有土地之外形成了大量拥有私有土地的封建地主和自耕农。而秦的“尊奖兼并之人”的政策，更使得土地兼并呈不断扩大之势。’至两汉时期，形成了以国家所有制、大土地所有制和小土地所有制为主体的三种土地所有形式(赵俪生，1983)。这三种土地所有形式成为传统中国社会土地制度的一种常态。
(三)“均田制”、“限田制”及其影响
东汉之后，传统中国社会的土地制度历经曹魏屯田、西晋占田制后，土地集中现象更加严峻，这就直接影响到封建国家租赋力役的征调。为了保证国家的租赋力役能力，北魏开始在原“计口授田”的基础上，正式颁布并实施了“均田制”。这一制度将国家掌握的官田按劳力分配给人民使用，并在此基础上重新规定了人民纳赋应役的数量。这一制度被后代王朝所继承，一直到唐中期后实行“两税法”时才被废止。“均田制”的推行，在不触动原土地所有权的情况下，通过土地分授，把农民束缚在土地上，既满足统治者获取租税的利益，又维持了社会经济的稳定，同时还对大土地所有者形成有力的制约，在一定程度上抑制了土地的兼并。唐中期后，随着官田的私有化，“均田制”最终瓦解。事实上，不论是曹魏屯田、西晋占田还是自北魏开始的“均田制”，都是对国有土地进行的制度安排，并未触动原土地所有者的个体利益，而且由于要保证一定规模的公田，也不会将所有的国有土地分给农民。对此，《文献通考·田赋》中说：“则似所种者皆荒闲无主之田，必诸远流配谪、无子孙及户绝者，墟宅桑榆，尽为公田，以供授受。则固非尽夺富者之田，以予贫人也”。
平均主义的意识产生了“均田制”，这一制度的长期推行进一步强化了民众的这一意识。
自汉开始影响中国社会的另一种土地制度是始自西汉的“限田制”。西汉土地集中和兼并规模不断扩大，社会出现了严重的两极分化，对此，董仲舒提出“限田”的主张，“古井田法虽难卒行，宜少近古，限民名田，以澹不足”。即国家要采取政策，限制大地主私人占有土地的数量，以达到“塞兼并之路”的目的。后来的西汉、唐、宋年间都曾颁布过“限田令”，但由于触动了权贵的利益，大都“未几即废”。
“限田制”是传统中国社会统治者为稳固其统治，缓解因贫富分化引起社会不安而采取的一项重要改革方案，它实际上是平均主义意识的一种变形。尽管各朝颁布的“限田制”大都因权贵的反对或阻挠而未得到真正的实施，但其影响却一直持续。
(四)传统中国社会土地制度形成原因及其制度后果
传统中国社会的土地制度是在平均主义和个人主义两种意识交织下，统治者为维护其统治，在小土地所有者和大土地所有 者之间进行利益均衡的制度结果。平均主义和个人主义意识对农民行为选择的影响促使统治者为了巩固政权必须兼顾数量庞大的小农的利益，大土地所有者所处的强势地位最终形成了有利于他们的利益分配格局。这种制度安排和利益格局在专制政府的强权干预下，又往往显得不堪一击。在传统中国社会，土地所有者对土地所拥有的私有产权是一种残缺且无保障的权利。统治者不仅对土地买卖、让渡、继承等行为进行干预，而且通过分封、没收、充公、发配等形式对私人产权进行侵犯。随着朝代更迭不断对原有财产关系进行重新调整，每一次朝代的更迭就会经历新一轮的土地相对平均分配——土地的逐渐集中——苛捐杂税下小民破产——土地更加集中的过程。
二、民主革命时期中国共产党的土地制度演变史
(一)中国共产党成立初期对土地问题的初步认识
中国共产党成立后对农民土地问题的认识有一个渐进的过程。建党初期农民土地问题尚未引起党中央的重视。中共“二大”在共产国际的指导下开始认识到农民对中国革命的重要性。依据共产国际的指示，1922年底，中共中央制定了《中国共产党对于目前实际问题之计划》，认为农民是“工人阶级最有力的友军，为中国共产党所不应忽视的”。为解除农民所受痛苦，提出“限田运动”，并要进行“限制租额运动”，每年应缴纳地主之租额由佃农组织的佃农协会议定等具体土地政策。1923年5月，共产国际在《布哈林对共产国际执委会方部给中国共产党第三次代表大会的指示草案的修正案》中强调中国农民问题和土地革命的重要意义，指出“在中国……，只有把中国人民的基本群众，即占有小块土地的农民吸引到运动中来，中国革命才能取得胜利。”并提出如下土地革命的口号：“没收地主土地，没收寺庙土地并将其无偿分给农民；歉收年不收地租……建立农民自治机构，并由此机构负责分配没收的土地”等。这一指示对中国共产党此后制定更加具体的土地政策具有重要指导意义。
(二)第一次国共合作时期“耕地农有”制度主张下的减租减息运动
第一次国共合作时期，中国共产党对农民土地问题的解决思路主要是在孙中山“耕者有其田”的制度主张下领导农民开展减租减息运动，同时“耕地农有”和“土地国有”的制度主张被首次提出。
这一阶段中国共产党在广东革命政府的支持下，在广东、湖南、湖北等地领导农民成立农民协会，开展减租减息。1925年10月中共中央在北京召开支委会扩大会议，并于10月10日发布《告农民书》，指出“解除农民的困苦，根本是要实行‘耕地农有’的办法，就是谁耕种的田地归谁自己所有，不向地主缴纳课税。”但要实现“耕地农有”，“更须革命的工农等平民得了政权，才能够没收军阀官僚寺院大地东的田地，归耕地的农民所有”。这次会议在中共历史上首次提出“耕地农有”的政策主张。
此后，随着北伐战争推进和各地农民运动的蓬勃发展，中国共产党领导农民运动的实践为其提出相对完整的土地制度主张奠定了基础。1926年11月，《中国共产党关于农民政纲的草案》出台，提出农民政纲九条，其中对土地问题提出，“没收大地主、军阀、劣绅及国家、宗祠的土地，归给农民”，“由农会合同革命政权的代表规定租课额”等。这一政纲预示着中共中央已准备把减租减息政策逐步转向彻底的土地革命。
1927年4月，中国共产党第五次全国代表大会根据共产国际的指示通过了《土地问题决议案》，该决议案进一步明确“耕地农有”的重要意义，认为“必须要在平均享有地权的原则之下，彻底将土地再行分配，方能使土地问题解决，欲实现此步骤必须土地国有。……，土地国有确系共产党对于农民问题党纲上的基本原则”。上述规定使“土地国有、取消土地私有制度”被明确提出，并在土地革命初期成为指导中国共产党土地制度及实践的基本思路。
(三)第二次国内革命战争时期农民土地所有制的确立
第二次国内革命战争时期，中国共产党的土地制度主张经历了没收大中地主和公有土地，分配给无地或少地农民——没收一切土地转归苏维埃政府所有并禁止土地买卖——没收大中地主和公有土地，分配给无地或少地农民耕种——没收地主土地及公地归农民所有的土地制度变迁过程。
大革命失败后，改组后的中共中央于1927年8月7日召开“八七”会议，会议确定了土地革命和以武装反抗国民党反动统治的总方针。会议通过的《最近农民斗争的决议案》指出，近期党制定的农民暴动中关于土地的口号是“没收大地主及中地主的土地，分这些土地给佃农及无地的农民；没收一切所谓公产的祠族庙宇等土地，分给无地的农民；对于小地主则减租，租金率由农民协会规定之”。此次会议确定了只没收大、中地主土地和祠堂庙宇的公共土地分给无地和少地农民的政策主张。
1927年11月，临时中央政治局在上海召开扩大会议，通过《中国共产党的土地问题党纲草案》，提出“一切地主的土地无代价的没收，一切私有土地完全归组织成苏维埃国家的劳动平民所公有。”“一切没收的土地之实际使用权归之于农民。租田制度与押田制度完全废除，耕者有其田”。这一规定使党的土地政策从只没收大中地主的土地转变为没收一切土地归苏维埃所有的制度安排。在这些制度的影响下，土地革命中各地实行了过左的政策。较早建立苏维埃政权的湖南醴陵甚至推行了“废除土地私有制，没收一切土地”，实行“共同耕种，共同消费”的政策，结果很快失败。对此，湘鄂赣边特委认识到：“在目前农民私有观念不能打破，实行共耕制易于发生怠工的现象”，以至造成“生产的减少或田园的荒废”，同时“易于使中农小资产阶级背离革命，”“使贫农及无产阶级陷于孤立的地位，”以至于失败。但中央对此并没有清醒地认识，此后上述政策仍然继续。
1928年3月10日中央发出《中央通告第三十七号——关于没收土地和建立苏维埃》的通知。再次强调，要没收一切地主寺庙等土地归苏维埃公有，由苏维埃支配，统一进行分配，而且分得土地不能买卖，并打破耕者有其原来耕地之观念，即从地主没收土地交给原佃和自耕农土地不动摇的观念。
虽然均分土地符合农民平均主义的要求，但没收一切土地归苏维埃政府所有和禁止土地买卖的规定取消了农民对土地的私有产权，这在很大程度上打击了农民的生产积极性。没收并重新分配土地不仅打击了地主富农的利益，而且也侵犯了中农的利益。上述规定对各地土地革命成果的巩固产生了极为不利的影响。
面对过激的土地政策对土地革命产生的不利影响，自中共“六大”开始对土地制度进行了调整。“六大”基本上确立了依靠贫农，巩固的团结中农，限制富农，保护工商业者，消灭地主阶级，变封建的地主土地所有制为农民的土地所有制的土地革命斗争路线。并在1928年7月9日通过的《土地问题决议案》中，依据上述精神对土地政策作了原则规定：将自1927年11月开始“没收一切土地”的政策，改为“无代价的立即没收豪绅地主阶级的士地财产，没收的土地归农民代表会议(苏维埃)处理，分配给 无地及少地的农民使用。”“祠堂庙宇教堂的地产及其他的公产官荒或无主的荒地沙田，都归农民代表会议(苏维埃)处理，分配给农民使用”。虽然“六大”根据革命的需要将没收土地的对象进行了调整，注意保护占农村人口大多数的中农的利益，但土地国有和不允许土地买卖的政策仍没有发生根本性变化，农民获得的只是土地的使用权。因此这些制度调整对农民的激励仍然有限。
依据“六大”的指示，各革命根据地对土地制度继续进行调整并取得了一定的成效，这促使中央进一步调整其土地制度。
1930年9月，中共中央召开六届三中全会，周恩来在《关于传达国际决议的报告》中指出，“中国土地问题中有一个特点，就是有资本主义的自由买卖关系，……但绝不能说中国农民已经打破了私有观念。所以禁止土地买卖，目前是不需要的口号。”因此在当时苏区不应禁止土地自由买卖和出租。“土地国有问题，现在是要宣传，但不是现在就已经能实行土地国有，因为现在尚无全国的胜利政权可言；不能将土地归苏维埃公有即解释为国有”。1931年2月，中央又发出通知指出，必须使农民在土地革命中获得土地所有权，才能使土地革命更加深入。由此，苏区的土地制度从土地革命初期剥夺农民对土地的所有权转变为农民土地所有制。之所以发生这样的转变，一方面与共产国际的指导有关，另一方面农民对这些制度的消极抵抗也是促使中国共产党改变制度的关键。
不同的土地制度安排下农民的行为选择及其影响从毛泽东对当时f青况的表述中可见一斑。毛泽东曾评说：“红色区域在建立的头一两年，农业生产往往是下降的。但是经过分配土地后确定了地权，加以我们提倡生产，农民群众的劳动热情高涨了，生产便有恢复的形势了”。此后虽然在苏区执行了不同的土地政策，但农民对土地的私有产权一直得到强调。
(四)抗日战争时期减租减息的土地政策
抗战时期，中共中央根据局势的变化及时调整了土地政策，在维持农地私有权的情况下，变没收地主土地政策为提倡“减租减息”，以巩固抗日联盟。
1937年2月10日，为了促成抗日民族统一战线的建立，中央发出《致国民党三中全会电》，声明在国民党抛弃内战，独裁和对外不抵抗政策，统一建立抗日民族统一战线的条件之下，我党做出一系列让步，其中包括停止没收地主土地。但保障农民已分得的土地不受侵犯，而且要实行减租减息，取消一切苛捐杂税。其中减租减息的制度逐渐成为中国共产党抗日战争时期实行的根本的土地政策。
(五)第三次国内革命战争时期“耕者有其田”的农民土地所有制
1946年4、5月间，全面内战已迫在眉睫。依据时局变化，中共中央着手把减租减息的土地政策改为没收地主土地分配给农民，以实现“耕者有其田”。
1946年5月4日，中共中央发出《关于反奸清算与土地问题的指示》(即《五四指示》)，土地政策开始向没收地主土地的政策转变。“五四指示”确定了没收大地主、汉奸、恶霸地主的土地，照顾中小地主的生活，富农的土地一般不动，保障开明士绅的利益等土地政策。并指出要坚决用一切方法吸收中农参加运动，并使其获得利益，绝不可侵犯中农土地。并要发动群众自己动手解决土地问题。
面对土地改革的成果，1947年7月17日至9月13日，中共中央在河北省平山县西柏坡村召开全国土地问题会议，在总结《五四指示》经验教训的基础上通过《中国土地法大纲》，明确规定：土地改革的目的是“实行耕者有其田的土地制度”，要“废除一切地主的土地所有权；废除一切祠堂、庙宇、寺院、学校、机关及团体的土地所有权。”在土地分配上，“按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平分土地，在数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民都获得同等的土地，并归个人所有，由政府发给土地所有证，并承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利。”同时规定各级农会为改革土地制度的合法机关等一系列保证农民财产权利和民主权利的规定。
对于土地改革的功绩，毛泽东曾指出：正因为彻底的土地改革充分调动了占人口绝大多数的农民群众的革命和生产积极性，所以它成为第三次国内革命战争取得胜利的最基本的条件。
(六)民主革命时期推动中国共产党土地制度变迁的原因分析
对建国前中国共产党土地制度演变历史的描述可以看出，农民在个人主义和平均主义传统意识影响下的行为选择是促使中共中央不断调整其“土地国有”的制度实践、最终建立农民土地所有制背后的思想根源。
三、总结
从传统中国土地制度演变历史和民主革命时期中国共产党土地制度变迁历史的考察可以看出：传统中国的土地制度不断强化着农民的个人主义和平均主义意识。这种意识主导了几千年来农民的行为选择。在这一思想影响下，为了获得大多数农民对革命的支持，中共中央将其“土地国有”的制度最终调整为农民土地所有制，赋予农民对土地完整的产权。
推动党在革命战争年代进行土地制度变革的原动力在建国初依然显得迫切而重要。建国后，获得占人口大多数的农民的支持以稳定新生的国家政权是中共中央面临的最迫切的任务。正式制度不仅仅在于制定，更在于这一正式制度能否被执行以及执行的成本大小。后者取决于它与内在制度之间的契合程度。建国前二十多年土地革命的历史使中央意识到几千年传统对农民行为选择的决定性作用。新生的国家政权在面对新解放区三亿多农民时，不仅面对的是这一人数众多的庞大群体，更面对的是在这一群体中根深蒂固的与老解放区农民拥有的一致的个人主义和平均主义的传统意识。在这样的现实面前，中央的理性选择是顺应传统而非与之对抗。中央选择了前者，使外在的正式制度与内在制度相契合，从而使土地改革完成了制度设计的政治、经济目标，获得了绝大多数民众的政治支持，稳定并逐步恢复了近于崩溃的国内经济。从农民土地所有制的制度内涵以及传统中国土地制度和中国共产党在民主革命时期土地制度演变的历史来看，土地改革建立的农民土地所有制是呈现明显路径依赖特性的连续的强制性制度变迁。
关键词：土地改革；农民土地所有制；路径依赖；制度变迁
中图分类号：F320 文献标识码：A 文章编号：1003-4161(2011)02-0088-04
新中国成立初期，起中华人民共和国临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，“中华人民共和国必须取消帝国主义国家在中国的一切特权，……有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制。”为保证土地改革规范有序运行，在总结老解放区土地改革经验的基础上，中共中央于1950年6月30日颁布了《中华人民共和国土地改革法》。与此同时，政务院颁布了《农民协会组织通则》、《中央人民政府政务院关于划分农村阶级成分的决定》和《人民法庭组织通则》等法令。在上述制度的规范下，到1953年春，除新疆、西藏等小部分少数民族地区外，全国广大新解放区的土地改革运动基本完成。农民土地所有制成为新中国农村的基本土地制度。
对于建国初继续土地改革建立农民土地所有制的原因，现有文献大都认同获得占人口绝大多数的农民的支持，以稳固新生的国家政权的政治原因是主要的，经济上的原因在其次。本文对这一观点表示认同。但上述观点未对农民行为选择背后的思想渊源进行进一步的探究，从而使上述说法缺乏说服力。
新制度经济学的代表人物之一诺斯指出，“长期的经济变革之所以发生，不仅因为新古典模型所强调的相对价格变化，而且由于意识形态观点的演进，使个人和集团关于其地位公平合理的看法大相径庭，结果他们各行其是”。诺斯的这段话指出了制度变迁中意识形态所起的重要作用。
本文通过对传统中国和民主革命时期中国共产党土地制度变迁的历史回顾，希望能使我们对建国初继续土地改革建立农民土地所有制的原因有更加深入的了解。
一、传统中国社会的土地制度演变史
(一)古代“井田制”及其影响
中国最早有历史记载的土地制度是“井田制”。据《汉书，食货志》记载，“理民之道，地著为本。故必建步立亩，正其经界。六尺为步，步百为亩，亩百为夫，夫三为屋，屋三为井，井方一里。是为九夫。八家共之，各受私田百亩，公田十亩，是为八百八十亩，余二十亩以为庐舍”。对于“井田制”何以产生，赵俪生(1983)曾指出，在原始公社制度下，人们首先考虑的是公社成员之间分配均等问题。“正是这种古老的平均主义，才导致把土地划成整齐的块，使它们具有一定的亩积，并且筑成疆界”。进入奴隶社会后，“井田”成为各级奴隶主贵族的爵禄赏赐，为不致引起奴隶主间的纷争，就必须对其所辖疆界有明确的划分以确定土地的归属。对此孟子强调，“夫仁政，必自经界始”，“经界既正，分田制禄”，否则就会“经界不正，井地不均，谷禄不平”。故“井田制”得以持续。对于“井田制”的性质，赵俪生(1983)认为，它既不是完整的土地公有制或完整的公社集体所有制，也不是完全的国有制，而且这一时期土地的任意买卖也基本不存在。因此，它只能是不完整的公社所有制和不完整的“王”有和贵族所有制的混合体。
“井田制”是原始公社制下平均主义意识的一种自然衍生，虽然这一制度终结于春秋战国时期，但其影响却远未随之结束，这种平均主义的思想意识不仅贯穿于传统中国社会的土地制度实践，而且一直影响至今。
(二)传统中国社会土地国有和私有并存的土地制度变迁
西周末年，铁器日益广泛使用，社会生产力得到一定提高，“私田”开始出现，奴隶主纷纷将“公田”转为“私田”。至秦商鞅变法“废井田，开阡陌”，私有土地得到了合法承认，土地买卖被承认为合法行为，“井田制”最终瓦解。秦在公元前216年，就“使黔首自实田”，即命令全国所有农户呈报占有土地的数额，以此作为缴纳赋税的依据，同时也承认了农户拥有土地的合法性。同时充分运用中央集权的政治力量，大力推行“上农除末”和“重农抑商”的政策，使封建的土地关系逐渐趋于稳固，除国有土地之外形成了大量拥有私有土地的封建地主和自耕农。而秦的“尊奖兼并之人”的政策，更使得土地兼并呈不断扩大之势。’至两汉时期，形成了以国家所有制、大土地所有制和小土地所有制为主体的三种土地所有形式(赵俪生，1983)。这三种土地所有形式成为传统中国社会土地制度的一种常态。
(三)“均田制”、“限田制”及其影响
东汉之后，传统中国社会的土地制度历经曹魏屯田、西晋占田制后，土地集中现象更加严峻，这就直接影响到封建国家租赋力役的征调。为了保证国家的租赋力役能力，北魏开始在原“计口授田”的基础上，正式颁布并实施了“均田制”。这一制度将国家掌握的官田按劳力分配给人民使用，并在此基础上重新规定了人民纳赋应役的数量。这一制度被后代王朝所继承，一直到唐中期后实行“两税法”时才被废止。“均田制”的推行，在不触动原土地所有权的情况下，通过土地分授，把农民束缚在土地上，既满足统治者获取租税的利益，又维持了社会经济的稳定，同时还对大土地所有者形成有力的制约，在一定程度上抑制了土地的兼并。唐中期后，随着官田的私有化，“均田制”最终瓦解。事实上，不论是曹魏屯田、西晋占田还是自北魏开始的“均田制”，都是对国有土地进行的制度安排，并未触动原土地所有者的个体利益，而且由于要保证一定规模的公田，也不会将所有的国有土地分给农民。对此，《文献通考·田赋》中说：“则似所种者皆荒闲无主之田，必诸远流配谪、无子孙及户绝者，墟宅桑榆，尽为公田，以供授受。则固非尽夺富者之田，以予贫人也”。
平均主义的意识产生了“均田制”，这一制度的长期推行进一步强化了民众的这一意识。
自汉开始影响中国社会的另一种土地制度是始自西汉的“限田制”。西汉土地集中和兼并规模不断扩大，社会出现了严重的两极分化，对此，董仲舒提出“限田”的主张，“古井田法虽难卒行，宜少近古，限民名田，以澹不足”。即国家要采取政策，限制大地主私人占有土地的数量，以达到“塞兼并之路”的目的。后来的西汉、唐、宋年间都曾颁布过“限田令”，但由于触动了权贵的利益，大都“未几即废”。
“限田制”是传统中国社会统治者为稳固其统治，缓解因贫富分化引起社会不安而采取的一项重要改革方案，它实际上是平均主义意识的一种变形。尽管各朝颁布的“限田制”大都因权贵的反对或阻挠而未得到真正的实施，但其影响却一直持续。
(四)传统中国社会土地制度形成原因及其制度后果
传统中国社会的土地制度是在平均主义和个人主义两种意识交织下，统治者为维护其统治，在小土地所有者和大土地所有 者之间进行利益均衡的制度结果。平均主义和个人主义意识对农民行为选择的影响促使统治者为了巩固政权必须兼顾数量庞大的小农的利益，大土地所有者所处的强势地位最终形成了有利于他们的利益分配格局。这种制度安排和利益格局在专制政府的强权干预下，又往往显得不堪一击。在传统中国社会，土地所有者对土地所拥有的私有产权是一种残缺且无保障的权利。统治者不仅对土地买卖、让渡、继承等行为进行干预，而且通过分封、没收、充公、发配等形式对私人产权进行侵犯。随着朝代更迭不断对原有财产关系进行重新调整，每一次朝代的更迭就会经历新一轮的土地相对平均分配——土地的逐渐集中——苛捐杂税下小民破产——土地更加集中的过程。
二、民主革命时期中国共产党的土地制度演变史
(一)中国共产党成立初期对土地问题的初步认识
中国共产党成立后对农民土地问题的认识有一个渐进的过程。建党初期农民土地问题尚未引起党中央的重视。中共“二大”在共产国际的指导下开始认识到农民对中国革命的重要性。依据共产国际的指示，1922年底，中共中央制定了《中国共产党对于目前实际问题之计划》，认为农民是“工人阶级最有力的友军，为中国共产党所不应忽视的”。为解除农民所受痛苦，提出“限田运动”，并要进行“限制租额运动”，每年应缴纳地主之租额由佃农组织的佃农协会议定等具体土地政策。1923年5月，共产国际在《布哈林对共产国际执委会方部给中国共产党第三次代表大会的指示草案的修正案》中强调中国农民问题和土地革命的重要意义，指出“在中国……，只有把中国人民的基本群众，即占有小块土地的农民吸引到运动中来，中国革命才能取得胜利。”并提出如下土地革命的口号：“没收地主土地，没收寺庙土地并将其无偿分给农民；歉收年不收地租……建立农民自治机构，并由此机构负责分配没收的土地”等。这一指示对中国共产党此后制定更加具体的土地政策具有重要指导意义。
(二)第一次国共合作时期“耕地农有”制度主张下的减租减息运动
第一次国共合作时期，中国共产党对农民土地问题的解决思路主要是在孙中山“耕者有其田”的制度主张下领导农民开展减租减息运动，同时“耕地农有”和“土地国有”的制度主张被首次提出。
这一阶段中国共产党在广东革命政府的支持下，在广东、湖南、湖北等地领导农民成立农民协会，开展减租减息。1925年10月中共中央在北京召开支委会扩大会议，并于10月10日发布《告农民书》，指出“解除农民的困苦，根本是要实行‘耕地农有’的办法，就是谁耕种的田地归谁自己所有，不向地主缴纳课税。”但要实现“耕地农有”，“更须革命的工农等平民得了政权，才能够没收军阀官僚寺院大地东的田地，归耕地的农民所有”。这次会议在中共历史上首次提出“耕地农有”的政策主张。
此后，随着北伐战争推进和各地农民运动的蓬勃发展，中国共产党领导农民运动的实践为其提出相对完整的土地制度主张奠定了基础。1926年11月，《中国共产党关于农民政纲的草案》出台，提出农民政纲九条，其中对土地问题提出，“没收大地主、军阀、劣绅及国家、宗祠的土地，归给农民”，“由农会合同革命政权的代表规定租课额”等。这一政纲预示着中共中央已准备把减租减息政策逐步转向彻底的土地革命。
1927年4月，中国共产党第五次全国代表大会根据共产国际的指示通过了《土地问题决议案》，该决议案进一步明确“耕地农有”的重要意义，认为“必须要在平均享有地权的原则之下，彻底将土地再行分配，方能使土地问题解决，欲实现此步骤必须土地国有。……，土地国有确系共产党对于农民问题党纲上的基本原则”。上述规定使“土地国有、取消土地私有制度”被明确提出，并在土地革命初期成为指导中国共产党土地制度及实践的基本思路。
(三)第二次国内革命战争时期农民土地所有制的确立
第二次国内革命战争时期，中国共产党的土地制度主张经历了没收大中地主和公有土地，分配给无地或少地农民——没收一切土地转归苏维埃政府所有并禁止土地买卖——没收大中地主和公有土地，分配给无地或少地农民耕种——没收地主土地及公地归农民所有的土地制度变迁过程。
大革命失败后，改组后的中共中央于1927年8月7日召开“八七”会议，会议确定了土地革命和以武装反抗国民党反动统治的总方针。会议通过的《最近农民斗争的决议案》指出，近期党制定的农民暴动中关于土地的口号是“没收大地主及中地主的土地，分这些土地给佃农及无地的农民；没收一切所谓公产的祠族庙宇等土地，分给无地的农民；对于小地主则减租，租金率由农民协会规定之”。此次会议确定了只没收大、中地主土地和祠堂庙宇的公共土地分给无地和少地农民的政策主张。
1927年11月，临时中央政治局在上海召开扩大会议，通过《中国共产党的土地问题党纲草案》，提出“一切地主的土地无代价的没收，一切私有土地完全归组织成苏维埃国家的劳动平民所公有。”“一切没收的土地之实际使用权归之于农民。租田制度与押田制度完全废除，耕者有其田”。这一规定使党的土地政策从只没收大中地主的土地转变为没收一切土地归苏维埃所有的制度安排。在这些制度的影响下，土地革命中各地实行了过左的政策。较早建立苏维埃政权的湖南醴陵甚至推行了“废除土地私有制，没收一切土地”，实行“共同耕种，共同消费”的政策，结果很快失败。对此，湘鄂赣边特委认识到：“在目前农民私有观念不能打破，实行共耕制易于发生怠工的现象”，以至造成“生产的减少或田园的荒废”，同时“易于使中农小资产阶级背离革命，”“使贫农及无产阶级陷于孤立的地位，”以至于失败。但中央对此并没有清醒地认识，此后上述政策仍然继续。
1928年3月10日中央发出《中央通告第三十七号——关于没收土地和建立苏维埃》的通知。再次强调，要没收一切地主寺庙等土地归苏维埃公有，由苏维埃支配，统一进行分配，而且分得土地不能买卖，并打破耕者有其原来耕地之观念，即从地主没收土地交给原佃和自耕农土地不动摇的观念。
虽然均分土地符合农民平均主义的要求，但没收一切土地归苏维埃政府所有和禁止土地买卖的规定取消了农民对土地的私有产权，这在很大程度上打击了农民的生产积极性。没收并重新分配土地不仅打击了地主富农的利益，而且也侵犯了中农的利益。上述规定对各地土地革命成果的巩固产生了极为不利的影响。
面对过激的土地政策对土地革命产生的不利影响，自中共“六大”开始对土地制度进行了调整。“六大”基本上确立了依靠贫农，巩固的团结中农，限制富农，保护工商业者，消灭地主阶级，变封建的地主土地所有制为农民的土地所有制的土地革命斗争路线。并在1928年7月9日通过的《土地问题决议案》中，依据上述精神对土地政策作了原则规定：将自1927年11月开始“没收一切土地”的政策，改为“无代价的立即没收豪绅地主阶级的士地财产，没收的土地归农民代表会议(苏维埃)处理，分配给 无地及少地的农民使用。”“祠堂庙宇教堂的地产及其他的公产官荒或无主的荒地沙田，都归农民代表会议(苏维埃)处理，分配给农民使用”。虽然“六大”根据革命的需要将没收土地的对象进行了调整，注意保护占农村人口大多数的中农的利益，但土地国有和不允许土地买卖的政策仍没有发生根本性变化，农民获得的只是土地的使用权。因此这些制度调整对农民的激励仍然有限。
依据“六大”的指示，各革命根据地对土地制度继续进行调整并取得了一定的成效，这促使中央进一步调整其土地制度。
1930年9月，中共中央召开六届三中全会，周恩来在《关于传达国际决议的报告》中指出，“中国土地问题中有一个特点，就是有资本主义的自由买卖关系，……但绝不能说中国农民已经打破了私有观念。所以禁止土地买卖，目前是不需要的口号。”因此在当时苏区不应禁止土地自由买卖和出租。“土地国有问题，现在是要宣传，但不是现在就已经能实行土地国有，因为现在尚无全国的胜利政权可言；不能将土地归苏维埃公有即解释为国有”。1931年2月，中央又发出通知指出，必须使农民在土地革命中获得土地所有权，才能使土地革命更加深入。由此，苏区的土地制度从土地革命初期剥夺农民对土地的所有权转变为农民土地所有制。之所以发生这样的转变，一方面与共产国际的指导有关，另一方面农民对这些制度的消极抵抗也是促使中国共产党改变制度的关键。
不同的土地制度安排下农民的行为选择及其影响从毛泽东对当时f青况的表述中可见一斑。毛泽东曾评说：“红色区域在建立的头一两年，农业生产往往是下降的。但是经过分配土地后确定了地权，加以我们提倡生产，农民群众的劳动热情高涨了，生产便有恢复的形势了”。此后虽然在苏区执行了不同的土地政策，但农民对土地的私有产权一直得到强调。
(四)抗日战争时期减租减息的土地政策
抗战时期，中共中央根据局势的变化及时调整了土地政策，在维持农地私有权的情况下，变没收地主土地政策为提倡“减租减息”，以巩固抗日联盟。
1937年2月10日，为了促成抗日民族统一战线的建立，中央发出《致国民党三中全会电》，声明在国民党抛弃内战，独裁和对外不抵抗政策，统一建立抗日民族统一战线的条件之下，我党做出一系列让步，其中包括停止没收地主土地。但保障农民已分得的土地不受侵犯，而且要实行减租减息，取消一切苛捐杂税。其中减租减息的制度逐渐成为中国共产党抗日战争时期实行的根本的土地政策。
(五)第三次国内革命战争时期“耕者有其田”的农民土地所有制
1946年4、5月间，全面内战已迫在眉睫。依据时局变化，中共中央着手把减租减息的土地政策改为没收地主土地分配给农民，以实现“耕者有其田”。
1946年5月4日，中共中央发出《关于反奸清算与土地问题的指示》(即《五四指示》)，土地政策开始向没收地主土地的政策转变。“五四指示”确定了没收大地主、汉奸、恶霸地主的土地，照顾中小地主的生活，富农的土地一般不动，保障开明士绅的利益等土地政策。并指出要坚决用一切方法吸收中农参加运动，并使其获得利益，绝不可侵犯中农土地。并要发动群众自己动手解决土地问题。
面对土地改革的成果，1947年7月17日至9月13日，中共中央在河北省平山县西柏坡村召开全国土地问题会议，在总结《五四指示》经验教训的基础上通过《中国土地法大纲》，明确规定：土地改革的目的是“实行耕者有其田的土地制度”，要“废除一切地主的土地所有权；废除一切祠堂、庙宇、寺院、学校、机关及团体的土地所有权。”在土地分配上，“按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平分土地，在数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民都获得同等的土地，并归个人所有，由政府发给土地所有证，并承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利。”同时规定各级农会为改革土地制度的合法机关等一系列保证农民财产权利和民主权利的规定。
对于土地改革的功绩，毛泽东曾指出：正因为彻底的土地改革充分调动了占人口绝大多数的农民群众的革命和生产积极性，所以它成为第三次国内革命战争取得胜利的最基本的条件。
(六)民主革命时期推动中国共产党土地制度变迁的原因分析
对建国前中国共产党土地制度演变历史的描述可以看出，农民在个人主义和平均主义传统意识影响下的行为选择是促使中共中央不断调整其“土地国有”的制度实践、最终建立农民土地所有制背后的思想根源。
三、总结
从传统中国土地制度演变历史和民主革命时期中国共产党土地制度变迁历史的考察可以看出：传统中国的土地制度不断强化着农民的个人主义和平均主义意识。这种意识主导了几千年来农民的行为选择。在这一思想影响下，为了获得大多数农民对革命的支持，中共中央将其“土地国有”的制度最终调整为农民土地所有制，赋予农民对土地完整的产权。
推动党在革命战争年代进行土地制度变革的原动力在建国初依然显得迫切而重要。建国后，获得占人口大多数的农民的支持以稳定新生的国家政权是中共中央面临的最迫切的任务。正式制度不仅仅在于制定，更在于这一正式制度能否被执行以及执行的成本大小。后者取决于它与内在制度之间的契合程度。建国前二十多年土地革命的历史使中央意识到几千年传统对农民行为选择的决定性作用。新生的国家政权在面对新解放区三亿多农民时，不仅面对的是这一人数众多的庞大群体，更面对的是在这一群体中根深蒂固的与老解放区农民拥有的一致的个人主义和平均主义的传统意识。在这样的现实面前，中央的理性选择是顺应传统而非与之对抗。中央选择了前者，使外在的正式制度与内在制度相契合，从而使土地改革完成了制度设计的政治、经济目标，获得了绝大多数民众的政治支持，稳定并逐步恢复了近于崩溃的国内经济。从农民土地所有制的制度内涵以及传统中国土地制度和中国共产党在民主革命时期土地制度演变的历史来看，土地改革建立的农民土地所有制是呈现明显路径依赖特性的连续的强制性制度变迁。