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一 独立学院在我国产生和发展的特殊逻辑
独立学院在中国的产生和发展，不管其历史背景如何，作为一种制度创新，隐藏在其背后的利益驱动才是其产生和发展起来的原动力。正如冯向东教授所指出的那样：“独立学院是从所谓‘国有民办二级学院’演化而来的，这种‘二级学院’以‘公办高校的教育资源+民营机制’的组合方式，来满足政府、公办学校、社会投资者、考生家庭四个群体对于高等教育大众化的利益诉求，并形成了相对于普通民办高校的比较优势，因而迅速地发展起来。”尽管教育界多次强调举办独立学院是属于公益性事业，但公益性事业也是有其利益诉求。这样，在特定的历史时期和特殊的利益诉求的作用下，中国独立学院的产生和发展遵循着自己特殊的逻辑。
其一、独立学院是高等教育面对大众化浪潮澎湃中国的应对之策。发达国家在上个世纪50至70年代就开始了高等教育大众化的进程。中国基于本国的国情在1999年颁布的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中提出了我国高等教育的总体发展目标：到2010年适龄人口的高等教育毛入学率达到15％。自此，从政府、高校到全社会似乎都有一种强烈的冲动。汇成一股不可抗拒的扩张高等教育规模的大潮。接下来的问题是，选择什么样的道路来实现高等教育的大众化。根据世界高等教育发展经验表明，有两条道路可走：一是依靠国家通过提供几近于免费的高等教育；一是走发展私立高等教育之途。事实证明，中国的高等教育大众化进程，走上述两条道路，看来都难以达到目标。因为中国是“穷国办大教育”，不具备国家非常有钱的条件；同时在以公有制为基础的社会主义中国想通过单纯地发展私立高等教育来实现大众化的目标似乎不太可能。这样，一种新的办学机制，即由高校吸引社会资金支持举办二级学院——独立学院，终于在20世纪最后一年搭上高等教育扩张的快车走上了一条高速发展道路。
其二、独立学院是基于中国国情和中国高等教育发展现状所做出的情势之举。高等教育的发展离不开一个国家的基本国情。中国还处于社会主义的初级阶段，这是中国最基本的国情。跨入新世纪，我国已进入到全面建设小康社会的历史阶段，在实现现代化建设第三步发展目标的进程中，我国还面临着经济、社会发展水平落后的巨大压力，同时面临着环境、资源、人口、城市化建设、产业结构转型等方面的严峻挑战。这样，过分地依赖国家财力来发展高等教育，强调政府拨款的办学与经费投资体制就显得有点不切实际，也难以保证办学的质量和水平。同时，进入新世纪以来，高等教育的供需矛盾特别突出。国家已经提出了高等教育大众化的目标，但我国高等教育发展的现状却又是如此落后。有学者曾指出，“在计划经济向市场经济转轨的时期，我国95％以上的行业和产业实现了供求平衡或供大于求，形成买方市场。唯独高层次学历教育远远不能满足社会的需求，仍是卖方市场”。这样，在“穷国办大教育”的现实土壤中，迫切需要社会力量和社会资金注入高等教育领域，发展民办高等教育或者其他新的高等教育办学模式来补充和完善。独立学院作为一种新办学模式的尝试与探索能够得以产生和发展起来，也就是情理之中的事了。
其三、利益诉求是部分高校举办独立学院的动力之源。不管独立学院的办学模式具体有多少种形式，普通高校都是作为举办方参与其中的。教育部26号令明确规定：独立学院是指实施本科以上学历教育的普通高校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。纵观独立学院在中国发展的历史，我们发现，尽管普通高校举办独立学院的初衷各异，甚至有些高校的确是出于想找到一条中国高等教育改革的新路子，并严格按教育行政主管部门的政策办事，但不可否认的是也有部分高校在举办独立学院之初就是出于经济利益的考虑，强调民办教育的营利性，把对经济利益的追求放在了第一位，或者说利益诉求是这些高校举办独立学院最直接的动因。这也就是为什么部分母体高校会牢牢抓住独立学院的财权、人权、事权不放，有的甚至把独立学院当成是母体高校的一棵摇钱树，承担着为母体高校“债务还贷”、“教职员工奖金福利来源”等不应承担的责任。我们因此也不难理解为什么独立学院从它悄然诞生仅仅用了短短的十几年的时间便成燎原发展之势。当然在利益的驱使下，独立学院在其发展的过程中乱象丛生的现象也难以避免，独立之旅也走得异常艰难。
二 独立学院产生和发展中的先天缺陷和后天不足
真正意义上的高等教育应该说是发端于西方，西方高等教育的发展历史源远流长。从中世纪欧洲第一所大学诞生算起，已有上千年的历史。中国近代意义上的高等教育始于19世纪中后期，也走过了一个多世纪的历程。而独立学院作为高等教育发展中的一种新的办学模式，是一种新生事物，十几年的办学历史在高等教育发展的历史长河中显得微不足道。俗话说，“始生之物，其形必丑”。独立学院也不可避免地存在着一些始生之时的缺陷和不足，以致人们对它还是议论纷纷，莫衷一是。
首先，理论准备不足是独立学院产生和发展的先天缺陷。教育部把独立学院界定为民办高等教育的重要组成部分。尽管中西历史上都有过私立高等教育的办学经验，并且西方的私立高等教育办得非常成功，但中国的独立学院和严格意义上的私立高等教育之间还是存在着诸多的不同。因此，在几乎没有可借鉴经验的基础上迅速发展起来的独立学院，从其产生伊始，无论是教育主管部门还是教育理论研究工作者，对它的认识都是基于表面的，不够深入，在其发展走向的认识上也很模糊。原因在于我们对独立学院这种办学模式在理论上还存在准备不足的缺陷。在一些基本问题的认识上，如独立学院的性质、办学机制、政策规划和有无必要等还达不成共识。以至于独立学院在中国的发展走了一条“先实践，后认识”的所谓“摸着石头过河”之路，这其实也是一个不断地“试错”的过程。
实际上，一种新的办学模式(制度)的建构，必须要有理论来做指导。而理论的正确与否，依赖于对事物本质的认识。制度经济学派认为，“制度安排选择集合受到社会科学知识储备的束缚。即使政府有心建立新制度安排以使不均衡恢复到均衡，但由于社会科学知识的不足，政府也可能不能建立一个正确的制度安排”。这样，由于我们对独立学防认识上存在的理论知识的缺陷，使人们在独立学院要不要发展、怎样发展等问题上争议很大。“赞成者称之为‘奇葩”，认为独立学院是中国高等教育的一大创新；反对者讥讽为‘怪胎’，认为在不久的将来会退出历史舞台。”这种理论准备不足的先天缺陷，势必会成为独立学院独立发展的严重障阻碍。
其次，政策法律准备不足和内部管理体制的不完善是独立学院发展的后天缺陷。独立学院作为一种制度设计既然已经在我国高等教育系统中客观存在，这就需要有一个独立的、适应性与可操作性强的政策法律体系和完善的内部管理体制作为依据和支撑。然而，检视独立学院在我国的发展史，与独立学院的蓬 勃发展相比较，与独立学院相关的政策法规建设明显滞后，内部管理体制建设也未能如期跟进。在政策法规建设方面，除教育部在2003年出台的《若干意见》和2008年颁发的第26号令外，真正适应独立学院的操作性强的单行法律根本没有。《高等教育法》和《民办教育促进法》等法律规范虽也可在一定程度上指导独立学院的发展，但这明显不是为独立学院而设立的。因为这些法律出台之时，尚未有独立学院之名称(独立学院是2003年冠名的)。因而在诸如产权关系、法律地位、收费标准、报酬利益分配等方面，独立学院很大程度上都是依靠行政行为进行管理，缺乏必要的法律规范与监督。在内部管理体制建设方面，还没有一套能保证独立学院独立、健康发展的运行机制。比如董事会制度、民主管理制度、监督考核制度甚至包括人才培养机制、教学管理机制、质量保障机制、师资队伍建设机制及各子机制之间的相互协调运行等内部管理体制还不够健全。
如上所述的先天缺陷和后天不足，必然会导致独立学院这一新的办学机制存在着制度供给不足的致命伤。一说是一种体制创新，但它本身所需的一些最基本的制度安排都不能如期跟上，致使独立学院这种新的制度设计“始终停留在幼稚性创新的水平，而没有持续的制度供给(包括政府干预的强制性制度变迁)来改进，从而使这种制度谢十也可能从最初的创新陷于‘低效率的路径’中，甚至成为进一步发展的障碍”。这样，失去了独立生存和发展的制度环境和制度供给，独立学院的独立之旅将举步维艰。
三 加强三大制度建设：独立学院独立发展的制度保证
独立学院一直没有走上独立发展之路的原因是多方面的。然而制度瓶颈可能是其最主要的因素。从某种意义上来说，独立学院是在我国传统高等教育体制下“逼”出来的，甚至是对传统高等教育发展模式的一种偏离。不进行一系列新的制度创新和制度改革，独立学院的独立之路将会遥遥无期。我们认为，新制度经济学的理论或许在这一问题上具有较强的解释力和指导意义。他们不仅对制度这一概念做出了令人耳目一新的界定，并且极具说服力地证明了制度在历史变迁中的重要作用。诺斯认为“制度是一个社会的游戏规则，或更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”，包括“正规约束”(例如规章和法律)和“非正规约束”(例如习惯、行为准则、伦理规范)，以及这些约束的“实施特性”。这三部分构成完整的制度内涵，是一个不可分割的整体。因此，我们认为需要从以下三个方面来加强独立学院的制度建设：
首先，要进一步加强政策法规等正规约束的制度建设。事实上，我国独立学院在产生和发展的过程中已经存在着政策法规等正式制度供给严重不足的困境。从独立学院的产生到迅速发展，政府(国家)出台的能保障独立学院独立、健康发展的政策法规非常有限。在国家层面上，除了教育部在2003年出台的《若干意见》和2008年颁发的“第26号令”对独立学院做了相关的制度规定外，几剩了了。其后的《民办教育促进法实施条例》中的一些规定也对独立学院有一定的指导作用，但缺乏针对性且不够深入。目前为止，国家还没有制定一部像《独立学院法》这样的单行法律制度，这与独立学院的蓬勃发展的势头是不相称的。正规约束的滞后，使得在实践中难免出现有了什么问题就制定什么相关的政策法规，“立法跟着现实跑”的问题。这样，政府(国家)作为强制性制度提供者，责无旁贷地起着举足轻重的作用。
表面上看，独立学院是民办高等教育的组成部分，政府应在独立学院的发展过程中管得越少越好。其实情况完全不是这样。我国是政府主导型国家，政府拥有绝对的政治力量优势，而且拥有很大的资源配置权力，能通过政策、法律和经济等手段为独立学院的发展提供所需的制度安排。比如建立合理的产权机制，激励多元主体投资；克服独立学院在发展变迁中“搭母体高校便车”现象；制定相关法律法规，规范独立学院的管理；健全助学机制等。
其次，要加强包括价值观念、伦理道德、风俗习惯等在内的属于意识形态领域的非正规约束的制度体系建设。这些被称为“文化”的非正规约束也是独立学院能否独立发展的一个重要条件。文化在某种意义上说就是指社会的意识形态以及与之相适应的制度和组织机构。几十年来，我国形成的由政府包揽一切的封闭式的高等教育管理体制下的教育观念和教育思想，虽经近些年来市场经济大潮的冲击，但很难一下子转变过来。或者说主观上有所认识，而一旦客观上触及到自身的利益，便又顽固地回到原来的老路上去了，对旧体制产生依恋之情。为什么有的独立学院在课程设置、专业调整甚至人事制度安排方面都在重复着母体高校的老路，这与人们思想观念的陈旧落后是分不开的。独立学院要真正能够独立、健康地发展，就必须培育一套与之相适应的非正规约束的制度体系。比如政府要从观念上改变重公轻私的执政观，要形成重视和支持民办教育，促进民办教育和公办教育协调发展、独立学院与公办高等学校协调发展的思想；母体高校要摒弃把独立学院看成是其附属物的错误思想；独立学院作为独立的法人实体要大力培育现代经验管理理念，树立产权意识、法人意识、独立意识和平等意识等思想观念；全社会要形成一种鼓励、支持私人投资兴办高等教育和公平对待独立学院及其毕业生的文化氛围。
最后，要加强独立学院内部运行的管理体制建设。这是决定独立学院能否走上独立发展道路的制度安排中关键的一环。独立学院作为高等教育活动本身的运行机制和管理体制的科学正确与否，在很大程度上决定了其能否真正独立。广义的管理体制既包括对学校法律地位、举办形式、产权关系的界定，也包括领导体制、管理层次的幅度、权责关系、资源的配置、工作制度以及管理手段等一系列的制度安排。从当前我国独立学院管理体制建设的现状来看，我们应着重加强以下几个方面的管理制度建设：第一，产权制度建设。独立学院独立办学最基本的制度保障是产权制度。产权指财产权利，它是由财产所有权、财产所有权派生的财产占有权、收益权、使用权和处分权以及与财产所有权有关的其他财产权利构成的一组权利。产权不清晰是当前独立学院最为明显的表现，比如独立学院产权的不合理分割，产权要素重组的不对称，部分产权要素主体虚设；独立学院的产权结构复杂，“公办”与“民办”兼备。独立学院的产权主体是多元的，至少有母体高校、独立学院、合作者、政府及学生等不同属性的主体，各主体间围绕共同的办学目标相互合作以及相互监督和约束等。这种模糊的产权现状既不能调动独立学院举办者的办学积极性，也难以达到防止国有资产流失的效果，成为独立学院独立发展的严重阻碍。第二，董事会制度建设。董事会制度或理事会制度是独立学院领导管理体制中一种较为有效的管理模式。独立学院应执行董事会领导下的院(校)长负责制，从组织制度上保证独立学院施行企业管理与运作。然而在实践过程中，“独立学院实行举办高校领导，投资方参与的领导体制”是不完全符合8号文件精神的。而有不少独立学院的领导体制不规范，董事会制度不健全。有的独立学院与举办高校间不是依托关系而是隶属关系；有的独立学院却与举办高校间完全失去了在管理、教学上应有的关联，而仅存在经济上的利益关系。董事会制度上的不完善包括董事会缺失、虚设或者越位，最终必然导致独立学院徒有独立之名，而无独立之实。第三，构建高效的独立学院内部工作制度，包括人才培养机制、教学管理机制、质量保障机制、师资队伍建设机制及各子机制之间的相互协调运行，以保证独立学院人才培养质量。独立学院本身就是一种办学机制的创新。运行机制比较灵活，是独立学院的一个特色。但有不少独立学院在上述工作制度的设计上受母体高校影响严重，甚至完全按母体高校的老套路办事。这种现状必须加以改变。
参考文献
[1][5]冯向东，独立学院新一轮发展的制度支撑[J]，高等教育研究；2006(10)
[2]房建森，高等教育发展的理论与中国的实践[M]上海：复旦大学出版社，1999年版第270页
[3]【美】科斯阿尔钦若斯，财产权力与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集州，上海：上海人民出版社，1994年第400页
[4]徐辉，季诚钧，独立学院人才培养的理论与实践[M]杭州：浙江大学出版社，2007年5月第1版第3页
[6]道格拉斯·c·诺斯，制度、制度变迁与经济绩效[M]，上海：上海三联出版社，1994
[7]诺思著，经济史中的结构与变迁[M]上海：上海人民出版社，1994年第233页
[8]方世南，生态环境问题的制度根源及其出路[J]自然辩证法研究，2004年(5)
独立学院在中国的产生和发展，不管其历史背景如何，作为一种制度创新，隐藏在其背后的利益驱动才是其产生和发展起来的原动力。正如冯向东教授所指出的那样：“独立学院是从所谓‘国有民办二级学院’演化而来的，这种‘二级学院’以‘公办高校的教育资源+民营机制’的组合方式，来满足政府、公办学校、社会投资者、考生家庭四个群体对于高等教育大众化的利益诉求，并形成了相对于普通民办高校的比较优势，因而迅速地发展起来。”尽管教育界多次强调举办独立学院是属于公益性事业，但公益性事业也是有其利益诉求。这样，在特定的历史时期和特殊的利益诉求的作用下，中国独立学院的产生和发展遵循着自己特殊的逻辑。
其一、独立学院是高等教育面对大众化浪潮澎湃中国的应对之策。发达国家在上个世纪50至70年代就开始了高等教育大众化的进程。中国基于本国的国情在1999年颁布的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中提出了我国高等教育的总体发展目标：到2010年适龄人口的高等教育毛入学率达到15％。自此，从政府、高校到全社会似乎都有一种强烈的冲动。汇成一股不可抗拒的扩张高等教育规模的大潮。接下来的问题是，选择什么样的道路来实现高等教育的大众化。根据世界高等教育发展经验表明，有两条道路可走：一是依靠国家通过提供几近于免费的高等教育；一是走发展私立高等教育之途。事实证明，中国的高等教育大众化进程，走上述两条道路，看来都难以达到目标。因为中国是“穷国办大教育”，不具备国家非常有钱的条件；同时在以公有制为基础的社会主义中国想通过单纯地发展私立高等教育来实现大众化的目标似乎不太可能。这样，一种新的办学机制，即由高校吸引社会资金支持举办二级学院——独立学院，终于在20世纪最后一年搭上高等教育扩张的快车走上了一条高速发展道路。
其二、独立学院是基于中国国情和中国高等教育发展现状所做出的情势之举。高等教育的发展离不开一个国家的基本国情。中国还处于社会主义的初级阶段，这是中国最基本的国情。跨入新世纪，我国已进入到全面建设小康社会的历史阶段，在实现现代化建设第三步发展目标的进程中，我国还面临着经济、社会发展水平落后的巨大压力，同时面临着环境、资源、人口、城市化建设、产业结构转型等方面的严峻挑战。这样，过分地依赖国家财力来发展高等教育，强调政府拨款的办学与经费投资体制就显得有点不切实际，也难以保证办学的质量和水平。同时，进入新世纪以来，高等教育的供需矛盾特别突出。国家已经提出了高等教育大众化的目标，但我国高等教育发展的现状却又是如此落后。有学者曾指出，“在计划经济向市场经济转轨的时期，我国95％以上的行业和产业实现了供求平衡或供大于求，形成买方市场。唯独高层次学历教育远远不能满足社会的需求，仍是卖方市场”。这样，在“穷国办大教育”的现实土壤中，迫切需要社会力量和社会资金注入高等教育领域，发展民办高等教育或者其他新的高等教育办学模式来补充和完善。独立学院作为一种新办学模式的尝试与探索能够得以产生和发展起来，也就是情理之中的事了。
其三、利益诉求是部分高校举办独立学院的动力之源。不管独立学院的办学模式具体有多少种形式，普通高校都是作为举办方参与其中的。教育部26号令明确规定：独立学院是指实施本科以上学历教育的普通高校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。纵观独立学院在中国发展的历史，我们发现，尽管普通高校举办独立学院的初衷各异，甚至有些高校的确是出于想找到一条中国高等教育改革的新路子，并严格按教育行政主管部门的政策办事，但不可否认的是也有部分高校在举办独立学院之初就是出于经济利益的考虑，强调民办教育的营利性，把对经济利益的追求放在了第一位，或者说利益诉求是这些高校举办独立学院最直接的动因。这也就是为什么部分母体高校会牢牢抓住独立学院的财权、人权、事权不放，有的甚至把独立学院当成是母体高校的一棵摇钱树，承担着为母体高校“债务还贷”、“教职员工奖金福利来源”等不应承担的责任。我们因此也不难理解为什么独立学院从它悄然诞生仅仅用了短短的十几年的时间便成燎原发展之势。当然在利益的驱使下，独立学院在其发展的过程中乱象丛生的现象也难以避免，独立之旅也走得异常艰难。
二 独立学院产生和发展中的先天缺陷和后天不足
真正意义上的高等教育应该说是发端于西方，西方高等教育的发展历史源远流长。从中世纪欧洲第一所大学诞生算起，已有上千年的历史。中国近代意义上的高等教育始于19世纪中后期，也走过了一个多世纪的历程。而独立学院作为高等教育发展中的一种新的办学模式，是一种新生事物，十几年的办学历史在高等教育发展的历史长河中显得微不足道。俗话说，“始生之物，其形必丑”。独立学院也不可避免地存在着一些始生之时的缺陷和不足，以致人们对它还是议论纷纷，莫衷一是。
首先，理论准备不足是独立学院产生和发展的先天缺陷。教育部把独立学院界定为民办高等教育的重要组成部分。尽管中西历史上都有过私立高等教育的办学经验，并且西方的私立高等教育办得非常成功，但中国的独立学院和严格意义上的私立高等教育之间还是存在着诸多的不同。因此，在几乎没有可借鉴经验的基础上迅速发展起来的独立学院，从其产生伊始，无论是教育主管部门还是教育理论研究工作者，对它的认识都是基于表面的，不够深入，在其发展走向的认识上也很模糊。原因在于我们对独立学院这种办学模式在理论上还存在准备不足的缺陷。在一些基本问题的认识上，如独立学院的性质、办学机制、政策规划和有无必要等还达不成共识。以至于独立学院在中国的发展走了一条“先实践，后认识”的所谓“摸着石头过河”之路，这其实也是一个不断地“试错”的过程。
实际上，一种新的办学模式(制度)的建构，必须要有理论来做指导。而理论的正确与否，依赖于对事物本质的认识。制度经济学派认为，“制度安排选择集合受到社会科学知识储备的束缚。即使政府有心建立新制度安排以使不均衡恢复到均衡，但由于社会科学知识的不足，政府也可能不能建立一个正确的制度安排”。这样，由于我们对独立学防认识上存在的理论知识的缺陷，使人们在独立学院要不要发展、怎样发展等问题上争议很大。“赞成者称之为‘奇葩”，认为独立学院是中国高等教育的一大创新；反对者讥讽为‘怪胎’，认为在不久的将来会退出历史舞台。”这种理论准备不足的先天缺陷，势必会成为独立学院独立发展的严重障阻碍。
其次，政策法律准备不足和内部管理体制的不完善是独立学院发展的后天缺陷。独立学院作为一种制度设计既然已经在我国高等教育系统中客观存在，这就需要有一个独立的、适应性与可操作性强的政策法律体系和完善的内部管理体制作为依据和支撑。然而，检视独立学院在我国的发展史，与独立学院的蓬 勃发展相比较，与独立学院相关的政策法规建设明显滞后，内部管理体制建设也未能如期跟进。在政策法规建设方面，除教育部在2003年出台的《若干意见》和2008年颁发的第26号令外，真正适应独立学院的操作性强的单行法律根本没有。《高等教育法》和《民办教育促进法》等法律规范虽也可在一定程度上指导独立学院的发展，但这明显不是为独立学院而设立的。因为这些法律出台之时，尚未有独立学院之名称(独立学院是2003年冠名的)。因而在诸如产权关系、法律地位、收费标准、报酬利益分配等方面，独立学院很大程度上都是依靠行政行为进行管理，缺乏必要的法律规范与监督。在内部管理体制建设方面，还没有一套能保证独立学院独立、健康发展的运行机制。比如董事会制度、民主管理制度、监督考核制度甚至包括人才培养机制、教学管理机制、质量保障机制、师资队伍建设机制及各子机制之间的相互协调运行等内部管理体制还不够健全。
如上所述的先天缺陷和后天不足，必然会导致独立学院这一新的办学机制存在着制度供给不足的致命伤。一说是一种体制创新，但它本身所需的一些最基本的制度安排都不能如期跟上，致使独立学院这种新的制度设计“始终停留在幼稚性创新的水平，而没有持续的制度供给(包括政府干预的强制性制度变迁)来改进，从而使这种制度谢十也可能从最初的创新陷于‘低效率的路径’中，甚至成为进一步发展的障碍”。这样，失去了独立生存和发展的制度环境和制度供给，独立学院的独立之旅将举步维艰。
三 加强三大制度建设：独立学院独立发展的制度保证
独立学院一直没有走上独立发展之路的原因是多方面的。然而制度瓶颈可能是其最主要的因素。从某种意义上来说，独立学院是在我国传统高等教育体制下“逼”出来的，甚至是对传统高等教育发展模式的一种偏离。不进行一系列新的制度创新和制度改革，独立学院的独立之路将会遥遥无期。我们认为，新制度经济学的理论或许在这一问题上具有较强的解释力和指导意义。他们不仅对制度这一概念做出了令人耳目一新的界定，并且极具说服力地证明了制度在历史变迁中的重要作用。诺斯认为“制度是一个社会的游戏规则，或更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”，包括“正规约束”(例如规章和法律)和“非正规约束”(例如习惯、行为准则、伦理规范)，以及这些约束的“实施特性”。这三部分构成完整的制度内涵，是一个不可分割的整体。因此，我们认为需要从以下三个方面来加强独立学院的制度建设：
首先，要进一步加强政策法规等正规约束的制度建设。事实上，我国独立学院在产生和发展的过程中已经存在着政策法规等正式制度供给严重不足的困境。从独立学院的产生到迅速发展，政府(国家)出台的能保障独立学院独立、健康发展的政策法规非常有限。在国家层面上，除了教育部在2003年出台的《若干意见》和2008年颁发的“第26号令”对独立学院做了相关的制度规定外，几剩了了。其后的《民办教育促进法实施条例》中的一些规定也对独立学院有一定的指导作用，但缺乏针对性且不够深入。目前为止，国家还没有制定一部像《独立学院法》这样的单行法律制度，这与独立学院的蓬勃发展的势头是不相称的。正规约束的滞后，使得在实践中难免出现有了什么问题就制定什么相关的政策法规，“立法跟着现实跑”的问题。这样，政府(国家)作为强制性制度提供者，责无旁贷地起着举足轻重的作用。
表面上看，独立学院是民办高等教育的组成部分，政府应在独立学院的发展过程中管得越少越好。其实情况完全不是这样。我国是政府主导型国家，政府拥有绝对的政治力量优势，而且拥有很大的资源配置权力，能通过政策、法律和经济等手段为独立学院的发展提供所需的制度安排。比如建立合理的产权机制，激励多元主体投资；克服独立学院在发展变迁中“搭母体高校便车”现象；制定相关法律法规，规范独立学院的管理；健全助学机制等。
其次，要加强包括价值观念、伦理道德、风俗习惯等在内的属于意识形态领域的非正规约束的制度体系建设。这些被称为“文化”的非正规约束也是独立学院能否独立发展的一个重要条件。文化在某种意义上说就是指社会的意识形态以及与之相适应的制度和组织机构。几十年来，我国形成的由政府包揽一切的封闭式的高等教育管理体制下的教育观念和教育思想，虽经近些年来市场经济大潮的冲击，但很难一下子转变过来。或者说主观上有所认识，而一旦客观上触及到自身的利益，便又顽固地回到原来的老路上去了，对旧体制产生依恋之情。为什么有的独立学院在课程设置、专业调整甚至人事制度安排方面都在重复着母体高校的老路，这与人们思想观念的陈旧落后是分不开的。独立学院要真正能够独立、健康地发展，就必须培育一套与之相适应的非正规约束的制度体系。比如政府要从观念上改变重公轻私的执政观，要形成重视和支持民办教育，促进民办教育和公办教育协调发展、独立学院与公办高等学校协调发展的思想；母体高校要摒弃把独立学院看成是其附属物的错误思想；独立学院作为独立的法人实体要大力培育现代经验管理理念，树立产权意识、法人意识、独立意识和平等意识等思想观念；全社会要形成一种鼓励、支持私人投资兴办高等教育和公平对待独立学院及其毕业生的文化氛围。
最后，要加强独立学院内部运行的管理体制建设。这是决定独立学院能否走上独立发展道路的制度安排中关键的一环。独立学院作为高等教育活动本身的运行机制和管理体制的科学正确与否，在很大程度上决定了其能否真正独立。广义的管理体制既包括对学校法律地位、举办形式、产权关系的界定，也包括领导体制、管理层次的幅度、权责关系、资源的配置、工作制度以及管理手段等一系列的制度安排。从当前我国独立学院管理体制建设的现状来看，我们应着重加强以下几个方面的管理制度建设：第一，产权制度建设。独立学院独立办学最基本的制度保障是产权制度。产权指财产权利，它是由财产所有权、财产所有权派生的财产占有权、收益权、使用权和处分权以及与财产所有权有关的其他财产权利构成的一组权利。产权不清晰是当前独立学院最为明显的表现，比如独立学院产权的不合理分割，产权要素重组的不对称，部分产权要素主体虚设；独立学院的产权结构复杂，“公办”与“民办”兼备。独立学院的产权主体是多元的，至少有母体高校、独立学院、合作者、政府及学生等不同属性的主体，各主体间围绕共同的办学目标相互合作以及相互监督和约束等。这种模糊的产权现状既不能调动独立学院举办者的办学积极性，也难以达到防止国有资产流失的效果，成为独立学院独立发展的严重阻碍。第二，董事会制度建设。董事会制度或理事会制度是独立学院领导管理体制中一种较为有效的管理模式。独立学院应执行董事会领导下的院(校)长负责制，从组织制度上保证独立学院施行企业管理与运作。然而在实践过程中，“独立学院实行举办高校领导，投资方参与的领导体制”是不完全符合8号文件精神的。而有不少独立学院的领导体制不规范，董事会制度不健全。有的独立学院与举办高校间不是依托关系而是隶属关系；有的独立学院却与举办高校间完全失去了在管理、教学上应有的关联，而仅存在经济上的利益关系。董事会制度上的不完善包括董事会缺失、虚设或者越位，最终必然导致独立学院徒有独立之名，而无独立之实。第三，构建高效的独立学院内部工作制度，包括人才培养机制、教学管理机制、质量保障机制、师资队伍建设机制及各子机制之间的相互协调运行，以保证独立学院人才培养质量。独立学院本身就是一种办学机制的创新。运行机制比较灵活，是独立学院的一个特色。但有不少独立学院在上述工作制度的设计上受母体高校影响严重，甚至完全按母体高校的老套路办事。这种现状必须加以改变。
参考文献
[1][5]冯向东，独立学院新一轮发展的制度支撑[J]，高等教育研究；2006(10)
[2]房建森，高等教育发展的理论与中国的实践[M]上海：复旦大学出版社，1999年版第270页
[3]【美】科斯阿尔钦若斯，财产权力与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集州，上海：上海人民出版社，1994年第400页
[4]徐辉，季诚钧，独立学院人才培养的理论与实践[M]杭州：浙江大学出版社，2007年5月第1版第3页
[6]道格拉斯·c·诺斯，制度、制度变迁与经济绩效[M]，上海：上海三联出版社，1994
[7]诺思著，经济史中的结构与变迁[M]上海：上海人民出版社，1994年第233页
[8]方世南，生态环境问题的制度根源及其出路[J]自然辩证法研究，2004年(5)