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摘 要 土地承包经营权流转制度对于现阶段解决三农问题具有重要意义，而在土地承包经营权流转中政府承担重要角色。各级政府一方面是政策、措施的制定者、实施者、服务者，而另一方面，出于地方经济发展以及部门利益的考量，本应该是农民利益维护者的政府，存在职能的越位或缺位。因此政府调控土地承包经营权的行为亟待规范。
关键词 土地承包经营权 政府调控 集体土地
基金项目：本文系2009年度辽宁省哲学社会科学规划基金项目L09BFX006“ 辽宁农村土地承包经营权流转问题的法律对策研究”课题成果。
作者简介：牛玉璞、 姚秀盈，沈阳工程学院。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.09.383
一、 加强土地承包经营权流转政府调控的必要性
土地承包经营流转制度是我国土地改革过程中具有战略意义的一步，对于保障农民权益、解决三农问题、实现土地的适度规模经营具有极大的推动作用，鉴于此，各地区各级别的政府都十分重视土地承包经营权流转工作的开展。2008年我国十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，其中对土地承包经营权流转的管理和制度进行了明确的规定，使得土地承包经营权具备了更加完善的市场和机制，该决定按照依法、自愿和有偿的原则，对农民转包、出租、转让、交换等方式进行土地承包经营权的流转进行了详细的规定。自此之后，各地区和政府可以根据自身的经济发展条件分别以农业大户、家庭农场等规模经营主题。土地承包经营并不意味着要改变土地集体所有的属性，土地的用途也不得改变，也就是说在土地承包经营的过程中，农民的承包经营权必须得到保障。在实践中，由于法律制度缺失、监管机制薄弱等多种原因导致了土地承包经营权的调控仍存在一系列问题。为了更好的推进土地承包经营权的流转制度，有必要加强相关政府对土地承包经营权流转的调控行为。政府在行驶任何权利的时候都要采取谨慎的态度，而这种态度在法律上就表现为目的限制和程序限制，从而使得政府权力行使得到规范。
此外，土地资源的有限性与农民天然的市场弱势也要求政府对农民土地承包经营权流转制度进行调控。土地是一种宝贵的、有限的不可再生的资源，要从总量上增加中国人均土地几乎是不可能的。而且从总体看，我国目前还没有建立成熟的土地市场流转机制。土地仍然是大多数农民的安身立命之所。对于大多数的农民而言，土地承担着收入功能、就业功能、和社会保障功能。而且，传统的重农抑商文化，使中国的农民对于土地有着别样的情节。所以，政府必须对土地承包经营权流转进行调控。
二、我国土地承包经营权流转的政府调控的现状
（一）法律法规的失范
虽然随着《物权法》、《土地管理法》以及农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》的颁布实施，土地承包经营权的流转具有相应的法律依据。然而，部分地区的土地承包经营权的流转仍然处于一种失范的状态。
比如关于土地承包经营权能否进行抵押的问题仍需要更进一步的立法规范。物权法和土地承包法规定，经依法登记取得土地承包证或林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。对于该法律可解读为可以设立抵押的土地承包经营权只有一类，即通过招标、拍卖、公开协商等方式承包且已取得土地承包证、林权证等的“四荒”地承包經营权。家庭承包取得的土地承包经营权能否设定抵押。法律中所提及的“其他方式”究竟包括哪些方式，这些问题尚缺乏明确的法律规范。
（二） 政府职能的缺位、越位
政府对土地承包经营权流转的调控还存在职能的缺位或越位的情形。
政府职能的缺位主要变现为政府的不作为。对于土地承包经营权的流转缺乏监督，放任自流，是土地承包经营权的流转处于一种无序的状态。比如土地流转的信息，由于缺乏相应的中介机构，政府并不能使土地的出让方和受让方有效地对接。土地流转的价格，也缺乏统一的市场标准。土地流转合同的不规范、土地流转后的政府监管乃至纠纷解决都存在管理缺位现象。政府调控的缺位，政策的不稳定性，成为阻碍土地承包经营权的障碍之一政府职能的越位表现为不当作为。有些地方政府，违背农民的意愿，强行推行土地承包经营权流转，变相强制反租，虽然农户可以得到一定的租金，却侵犯了农户的经营自主权。虽然土地承包法已经规定禁止随意调整土地，但部分地方仍存在三年一调、五年一调的政策。此外，新农村中建设中的党政不分的一些情形造成地方政府违规征地、违规占地，侵犯农民的利益。 党政不分、政出多门给农村的土地流转的调控带来了利益部门化和权力寻租等问题。甚至有些地方政府接土地流转之名，为了部门利益及地方经济发展的需要，随意改变土地用途，或者与民争利，侵犯农民的应有利益。
（三） 市场化流转机制的缺乏
由于土地供应量的有限性，土地需求者的有限性等因素的存在，土地承包经营权流转市场又是一个非充分竞争的市场。 虽然作为一种重要的生产资料，进入流通领域，进行流转是一种必然的趋势，然而由于土地具有固定性、有限性，所以很难形成全国性的交易市场，其交易具有地域限制。因此土地流转交易活跃及规范程度受当和当地的政治经济发展水平息息相关，土地承包经营流转制度距离建立完善的市场机制依然有很大一段路要走，但是要实现土地资源的优化配置就必须建立市场化程度比较高的土地流转机制，这样土地资源使用效率和生产效率才能进一步提升。土地承包经营权的市场化流转同时也是保障和尊重农民土地承包经营权的一种重要方式，使得土地承包经营权能够在公正、有序、合理和有偿的前提下进行让渡，土地承包经营规模也得以扩张，土地收益水平大幅度提升。
目前土地承包经营权流转缺乏完善的市场机制表现在：
1.缺乏公平合理的价格机制。土地流转的价格扭曲，没有真实的反映出市场的供需关系。当前土地承包经营权流转中尚没有科学合理的土地价格体系作为定价和估价工作的基础，土地承包经营流转中价格的制定就存在着很大程度的随意性和偏颇性。农民产生了向集体经济组织承包土地的需求，但是却不能够按照自己所需要的方式确定地租量，而是需要根据集体经济组织的垄断方式确定具体的地租量。农户之间进行土地使用权的流转时，也难以按照科学的方式进行定价，从而导致绝大多数情况下定价偏低，甚至导致了补偿和倒挂情况的新出现。 2.交易形式不规范。土地流转的形式缺乏规制。有的土地流转采取口头合同，缺乏书面的规范。即便是存在书面合同的土地承包经营权流转，但对流转双方的权利义务的规定也存在模糊、不规范的情形，容易引发纠纷。
3.市场竞争机制缺失，部分地区甚至存在着行政垄断和权利干涉的现象。在土地交易中，绝大多数都是由政府担任中介组织，真正的市场中介组织严重缺乏。土地流转所需的程序繁杂、手续多样，并且牵涉到所有者、经营者和使用者等多个经济利益主体的利益，这对完善的、能够提供优质服务的中介服务机构 提出了明确的要求。土地承包经营权转让过程涉及到资产评估、法律咨询、委托代理、保险融资等多种层面的工作，因此也对相应的服务机构产生了迫切的渴望和要求。我国部分农村地区已经开始出现了各式各样的土地流转中介组织，对土地需求信息进行及時发布，为农民群众介绍可行的项目、进行土地租约条件谈判的培养等等，但是专业的土地资产价值评估中介服务依然是集体土地组织来负责，这样集体土地组织干涉其他产权主体利益就成为必然，所谓的中介服务也失去了应有的效用，难以发挥出媒介功能，导致土地使用权难以公平流转，土地价格信息也难以做到公正、公开和透明，土地承包经营流转的相关主体需要花费大量的时间进行成本搜寻，导致了土地使用权市场化进程受到极大的阻碍。
三、完善我国土地承包经营权流转法律制度的政府调控
（一）完善土地流转的相关立法
1.通过立法，确立明晰的土地产权制度。农村土地产权的顺利流转需要一个清晰的产权制度，但是现阶段农村土地产权主体不清、权益分配不明、相关法律法规的诸多规定过于笼统等现象非常突出。土地的所有权、承包权、使用权权责不清，是土地土地承包经营权流转中凸显的重要问题。当然我国农村土地产权的残缺在很大程度上是国家干预造成的，这种残缺的土地产权结构极大地限制了土地价值的提高，对土地产权流转产生了极为不利的影响。只有改革这种不完善的土地产权制度，农村土地产权流转才能走出困境。
2.要完善土地承包经营权流转的法律内容，在地方试点基础上，尽快颁布全国性的法律法规，为合理界定流转范围、确定流转形式、农村土地流转申报、审批、登记和流转合同签订、鉴证、兑现、纠纷调处与仲裁以及日常监督等一系列办法。严格农村土地流转程序，确保农村土地流转真实性、合法性和有效性，确保土地用途不变，提升地力，维护流转双方的合法权益、明确收益分配和强化规划管理提供相应的法律依据。
（二）政府职能的正确定位
对现行土地承包经营权流转中的政府行为进行优化，为土地流转提供完善的公共服务。土地流转中，政府不能有利用土地所有权属强迫农民进行土地流转，以追求超额利润的越位行为，也不能有对违规流转的放任自由，缺乏规制的缺位行为。要正确的定位政府职能，变强制为引导，变干预为服务，不能用行政手段强迫农民流转土地承包经营权，加强对农村土地承包经营权流转的管理和服务。依法制止农地流转中出现的各种违法的政府行为。比如，强制流转，或借流转之名改变土地用途，将农业用地改为非农业用地等等。在加强管理的同时，政府和集体经济组织，还应当为农地流转提供以下相应的服务：在尚未建立成熟的中介市场的情况下，完善农地流转信息的登记与发布；规范流转合同的鉴证及流转纠纷程序等。
（三）市场化流转机制的完善
1.流转主体的培育。要逐渐剥离土地的社会保障、就业功能，培育出成熟的市场化的土地流转主体。农民不愿放弃土地致使土地难以流转起来的重要原因之一土地承担着重要的社会保障职能，没有土地就没有生活保障，因此，必须加快建立农民社会保障体系，这不但有利于土地流转和实现土地规模经营，还有利于城市化、市民化的发展进程。此外，加快城镇化发展进程，努力发展二、三产业，夸大就业岗位，解决农村劳动力的非农就业问题。各级政府都要根据市场需求对劳动力进行培训，提高劳动力素质，大力发展乡镇工业，发展私营经济，做好失地农民的就业安置，带动农村剩余劳动力的转移。
2. 建立流转的服务体系。土地承包经营权流转的服务体系包含了土地的评估、投资经营、融资、保险、租赁、交易等一系列环节。 这种服务最好有成熟的市场化主体来形式，以利于土地承包经营权流转交易市场的形成。可以建立或促进建立土地投资经营公司、土地评估事务所、土地银行或土地融资公司，以及土地租赁公司以及土地证券公司。同时要注意对上述主题的监督与引导，在完善土地流转的交易的同时，切实维护农民的利益 。
注释：
徐志明.农村土地流转中的政府行为与市场机制建设.农村经营管理.2009（9）.14.
李文政.农村土地流转中政府的职能定位与优化.党政论坛.2009（4）.
关键词 土地承包经营权 政府调控 集体土地
基金项目：本文系2009年度辽宁省哲学社会科学规划基金项目L09BFX006“ 辽宁农村土地承包经营权流转问题的法律对策研究”课题成果。
作者简介：牛玉璞、 姚秀盈，沈阳工程学院。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.09.383
一、 加强土地承包经营权流转政府调控的必要性
土地承包经营流转制度是我国土地改革过程中具有战略意义的一步，对于保障农民权益、解决三农问题、实现土地的适度规模经营具有极大的推动作用，鉴于此，各地区各级别的政府都十分重视土地承包经营权流转工作的开展。2008年我国十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，其中对土地承包经营权流转的管理和制度进行了明确的规定，使得土地承包经营权具备了更加完善的市场和机制，该决定按照依法、自愿和有偿的原则，对农民转包、出租、转让、交换等方式进行土地承包经营权的流转进行了详细的规定。自此之后，各地区和政府可以根据自身的经济发展条件分别以农业大户、家庭农场等规模经营主题。土地承包经营并不意味着要改变土地集体所有的属性，土地的用途也不得改变，也就是说在土地承包经营的过程中，农民的承包经营权必须得到保障。在实践中，由于法律制度缺失、监管机制薄弱等多种原因导致了土地承包经营权的调控仍存在一系列问题。为了更好的推进土地承包经营权的流转制度，有必要加强相关政府对土地承包经营权流转的调控行为。政府在行驶任何权利的时候都要采取谨慎的态度，而这种态度在法律上就表现为目的限制和程序限制，从而使得政府权力行使得到规范。
此外，土地资源的有限性与农民天然的市场弱势也要求政府对农民土地承包经营权流转制度进行调控。土地是一种宝贵的、有限的不可再生的资源，要从总量上增加中国人均土地几乎是不可能的。而且从总体看，我国目前还没有建立成熟的土地市场流转机制。土地仍然是大多数农民的安身立命之所。对于大多数的农民而言，土地承担着收入功能、就业功能、和社会保障功能。而且，传统的重农抑商文化，使中国的农民对于土地有着别样的情节。所以，政府必须对土地承包经营权流转进行调控。
二、我国土地承包经营权流转的政府调控的现状
（一）法律法规的失范
虽然随着《物权法》、《土地管理法》以及农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》的颁布实施，土地承包经营权的流转具有相应的法律依据。然而，部分地区的土地承包经营权的流转仍然处于一种失范的状态。
比如关于土地承包经营权能否进行抵押的问题仍需要更进一步的立法规范。物权法和土地承包法规定，经依法登记取得土地承包证或林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。对于该法律可解读为可以设立抵押的土地承包经营权只有一类，即通过招标、拍卖、公开协商等方式承包且已取得土地承包证、林权证等的“四荒”地承包經营权。家庭承包取得的土地承包经营权能否设定抵押。法律中所提及的“其他方式”究竟包括哪些方式，这些问题尚缺乏明确的法律规范。
（二） 政府职能的缺位、越位
政府对土地承包经营权流转的调控还存在职能的缺位或越位的情形。
政府职能的缺位主要变现为政府的不作为。对于土地承包经营权的流转缺乏监督，放任自流，是土地承包经营权的流转处于一种无序的状态。比如土地流转的信息，由于缺乏相应的中介机构，政府并不能使土地的出让方和受让方有效地对接。土地流转的价格，也缺乏统一的市场标准。土地流转合同的不规范、土地流转后的政府监管乃至纠纷解决都存在管理缺位现象。政府调控的缺位，政策的不稳定性，成为阻碍土地承包经营权的障碍之一政府职能的越位表现为不当作为。有些地方政府，违背农民的意愿，强行推行土地承包经营权流转，变相强制反租，虽然农户可以得到一定的租金，却侵犯了农户的经营自主权。虽然土地承包法已经规定禁止随意调整土地，但部分地方仍存在三年一调、五年一调的政策。此外，新农村中建设中的党政不分的一些情形造成地方政府违规征地、违规占地，侵犯农民的利益。 党政不分、政出多门给农村的土地流转的调控带来了利益部门化和权力寻租等问题。甚至有些地方政府接土地流转之名，为了部门利益及地方经济发展的需要，随意改变土地用途，或者与民争利，侵犯农民的应有利益。
（三） 市场化流转机制的缺乏
由于土地供应量的有限性，土地需求者的有限性等因素的存在，土地承包经营权流转市场又是一个非充分竞争的市场。 虽然作为一种重要的生产资料，进入流通领域，进行流转是一种必然的趋势，然而由于土地具有固定性、有限性，所以很难形成全国性的交易市场，其交易具有地域限制。因此土地流转交易活跃及规范程度受当和当地的政治经济发展水平息息相关，土地承包经营流转制度距离建立完善的市场机制依然有很大一段路要走，但是要实现土地资源的优化配置就必须建立市场化程度比较高的土地流转机制，这样土地资源使用效率和生产效率才能进一步提升。土地承包经营权的市场化流转同时也是保障和尊重农民土地承包经营权的一种重要方式，使得土地承包经营权能够在公正、有序、合理和有偿的前提下进行让渡，土地承包经营规模也得以扩张，土地收益水平大幅度提升。
目前土地承包经营权流转缺乏完善的市场机制表现在：
1.缺乏公平合理的价格机制。土地流转的价格扭曲，没有真实的反映出市场的供需关系。当前土地承包经营权流转中尚没有科学合理的土地价格体系作为定价和估价工作的基础，土地承包经营流转中价格的制定就存在着很大程度的随意性和偏颇性。农民产生了向集体经济组织承包土地的需求，但是却不能够按照自己所需要的方式确定地租量，而是需要根据集体经济组织的垄断方式确定具体的地租量。农户之间进行土地使用权的流转时，也难以按照科学的方式进行定价，从而导致绝大多数情况下定价偏低，甚至导致了补偿和倒挂情况的新出现。 2.交易形式不规范。土地流转的形式缺乏规制。有的土地流转采取口头合同，缺乏书面的规范。即便是存在书面合同的土地承包经营权流转，但对流转双方的权利义务的规定也存在模糊、不规范的情形，容易引发纠纷。
3.市场竞争机制缺失，部分地区甚至存在着行政垄断和权利干涉的现象。在土地交易中，绝大多数都是由政府担任中介组织，真正的市场中介组织严重缺乏。土地流转所需的程序繁杂、手续多样，并且牵涉到所有者、经营者和使用者等多个经济利益主体的利益，这对完善的、能够提供优质服务的中介服务机构 提出了明确的要求。土地承包经营权转让过程涉及到资产评估、法律咨询、委托代理、保险融资等多种层面的工作，因此也对相应的服务机构产生了迫切的渴望和要求。我国部分农村地区已经开始出现了各式各样的土地流转中介组织，对土地需求信息进行及時发布，为农民群众介绍可行的项目、进行土地租约条件谈判的培养等等，但是专业的土地资产价值评估中介服务依然是集体土地组织来负责，这样集体土地组织干涉其他产权主体利益就成为必然，所谓的中介服务也失去了应有的效用，难以发挥出媒介功能，导致土地使用权难以公平流转，土地价格信息也难以做到公正、公开和透明，土地承包经营流转的相关主体需要花费大量的时间进行成本搜寻，导致了土地使用权市场化进程受到极大的阻碍。
三、完善我国土地承包经营权流转法律制度的政府调控
（一）完善土地流转的相关立法
1.通过立法，确立明晰的土地产权制度。农村土地产权的顺利流转需要一个清晰的产权制度，但是现阶段农村土地产权主体不清、权益分配不明、相关法律法规的诸多规定过于笼统等现象非常突出。土地的所有权、承包权、使用权权责不清，是土地土地承包经营权流转中凸显的重要问题。当然我国农村土地产权的残缺在很大程度上是国家干预造成的，这种残缺的土地产权结构极大地限制了土地价值的提高，对土地产权流转产生了极为不利的影响。只有改革这种不完善的土地产权制度，农村土地产权流转才能走出困境。
2.要完善土地承包经营权流转的法律内容，在地方试点基础上，尽快颁布全国性的法律法规，为合理界定流转范围、确定流转形式、农村土地流转申报、审批、登记和流转合同签订、鉴证、兑现、纠纷调处与仲裁以及日常监督等一系列办法。严格农村土地流转程序，确保农村土地流转真实性、合法性和有效性，确保土地用途不变，提升地力，维护流转双方的合法权益、明确收益分配和强化规划管理提供相应的法律依据。
（二）政府职能的正确定位
对现行土地承包经营权流转中的政府行为进行优化，为土地流转提供完善的公共服务。土地流转中，政府不能有利用土地所有权属强迫农民进行土地流转，以追求超额利润的越位行为，也不能有对违规流转的放任自由，缺乏规制的缺位行为。要正确的定位政府职能，变强制为引导，变干预为服务，不能用行政手段强迫农民流转土地承包经营权，加强对农村土地承包经营权流转的管理和服务。依法制止农地流转中出现的各种违法的政府行为。比如，强制流转，或借流转之名改变土地用途，将农业用地改为非农业用地等等。在加强管理的同时，政府和集体经济组织，还应当为农地流转提供以下相应的服务：在尚未建立成熟的中介市场的情况下，完善农地流转信息的登记与发布；规范流转合同的鉴证及流转纠纷程序等。
（三）市场化流转机制的完善
1.流转主体的培育。要逐渐剥离土地的社会保障、就业功能，培育出成熟的市场化的土地流转主体。农民不愿放弃土地致使土地难以流转起来的重要原因之一土地承担着重要的社会保障职能，没有土地就没有生活保障，因此，必须加快建立农民社会保障体系，这不但有利于土地流转和实现土地规模经营，还有利于城市化、市民化的发展进程。此外，加快城镇化发展进程，努力发展二、三产业，夸大就业岗位，解决农村劳动力的非农就业问题。各级政府都要根据市场需求对劳动力进行培训，提高劳动力素质，大力发展乡镇工业，发展私营经济，做好失地农民的就业安置，带动农村剩余劳动力的转移。
2. 建立流转的服务体系。土地承包经营权流转的服务体系包含了土地的评估、投资经营、融资、保险、租赁、交易等一系列环节。 这种服务最好有成熟的市场化主体来形式，以利于土地承包经营权流转交易市场的形成。可以建立或促进建立土地投资经营公司、土地评估事务所、土地银行或土地融资公司，以及土地租赁公司以及土地证券公司。同时要注意对上述主题的监督与引导，在完善土地流转的交易的同时，切实维护农民的利益 。
注释：
徐志明.农村土地流转中的政府行为与市场机制建设.农村经营管理.2009（9）.14.
李文政.农村土地流转中政府的职能定位与优化.党政论坛.2009（4）.