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[摘要] 对于是否应该摒弃官僚制这一颇具争议的问题，本文从多角度进行了分析，最终得出结论认为：理性官僚制在当今世界，尤其是中国，并不应该被摒弃。我们需要的是运用如新公共管理这样的新的行政理念，对理性官僚制加以调适，使其适应已发生变化的外在环境。
[关键词] 理性官僚制； 行政改革； 新公共管理
[中图分类号] D631.12 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2008）09-0023-03
韦伯的理性官僚制是一种依照职能和职位对权威资源进行合理配置，以层级制为组织形式，以世俗化、专业化的职业官僚为管理主体，以理性设置的制度规范为运行规则的管理模式。其所推崇的理性化、制度化、专业化原则对于工业时期的资本主义社会发展起到了极大的推动作用。然后，到了20世纪后期，随着西方各国相继步入后工业社会和信息时代，大工业时代形成的这一行政模式由于其弊端的充分暴露愈来愈不像以前那样备受推崇。于是，国内有学者提出，应该借鉴西方的改革经验，摒弃原有行政模式下的理性官僚制，建立新公共管理模式。那么，曾经发挥巨大作用的理性官僚制是否正如这些学者所述，已经走向终结，从而到了我们非摒弃不可的地步呢？这需要我们进行理性的辨析。
一、理性官僚制的官僚理性及其特征
韦伯的理性官僚制理论是在总结传统官僚制实践和前人的研究理论基础上，经个人的独特分析研究创制而成的。他认为，历史上存在着三种统治类型：个人魅力型、传统型和法理型的统治。在这三种统治类型中，只有传统型和法理型才是官僚制的形式。但两者有着很大差异。传统型的官僚制虽然是合法的，但却不具有合理性，它和个人魅力型统治以及在其基础上建立起来的组织都属于非理性范畴。因此，只有法理型统治才能作为现代官僚制组织及其行为的基础。
法理型权威的基础是一套内部逻辑一致的法律规则以及得到法律授权的行政管理人员所发布的命令，这些法律规范由组织成员全体通过协议或强制的手段来建立，并且一般而言，由人们有意加以创立；法律规范要求人们以组织成员的身份服从法律，因此，人们服从的并非是某一个人，而是服从一个非人格性的无私秩序；组织内行政管理人员在处理组织成员理性地追求其利益等等的事务中，要遵循根据法律规范而设的行政程序，并且必须遵循这些一般化的基本原则。只有法理型组织才兼具合法性与合理性的特征。
作为法理型权威（统治）的最纯粹、最典型形式的理性官僚制，具有以下特征：(1)在其固定的和官方的权限范围方具有理论原则，这种理论原则一般以法规形式来加以规定；(2)机关等级制与各种按等级赋予权力的原则；(3)现代机关管理工作以书面文件（档案)为基础；(4)办公室管理现代化，人员经严格培训；(5)要求官员有充分的工作能力；(6)办公室管理遵循一般规律，这些规律表现为一种专门的技术性学问。由上可知韦伯设计的官僚制具有理性化、技术化和非人格化等特征，避免了权力滥用，抛弃了人治因素，体现了科学精神与法制精神。
二、为理性官僚制正身——反对摒弃理性官僚制的原因分析
批评者对理性官僚制的缺陷口诛笔伐，认为其孳生了官僚主义，致使等级制度、腐化现象严重，机械呆板，造成行政效率低下，缺乏民主关怀，丧失社会公平等等。但是，笔者认为，对于理性官僚制的这些批评大部分都是有失偏颇的，以下将逐一进行辩驳。
1.官僚制不等于官僚主义。
官僚主义与官僚制二者之间是有显著区别的：官僚制是一种政府组织原则和管理形式，是一种遵循法律和客观原则进行管理的工具，它本身无所谓好坏，但存在是否与环境相适合的问题；官僚主义是指一种高高在上，脱离实际、脱离民众、重形式和不负责任的工作作风。但二者之间又有密切联系：官僚制的某些原则过分僵化，就会走向极端，产生不顾客观实际需要、过分追求办事程序的形式主义的官僚作风。现实中人们对官僚制的偏见，关键在于没有明晰二者之间的区别和联系，因此也就不能正确地对待官僚制的历史贡献。其实，从现实角度而言，作为社会治理权威的官僚制传播是不可或缺的，而且只要运用得当，是有积极意义的。它对于实现政府对社会的充分管理，建立可靠的公共秩序，促进现代化的进程是十分必要的。至少现实生活中还存在的种种墨守成规、缺乏创新精神和主动性的按章办事等形式主义的官僚主义现象，其主要原因在于理性官僚制的某些原则的贯彻存在不协调状况，与韦伯的理性官僚制本身不是一回事。
2.中国的传统型官僚制不同于西方的理性官僚制。
之所以在我国会有如此多的“摒弃”官僚制的呼声，除受西方所展开的新公共管理运动的影响外，另一个重要原因便是他们把中国的传统型官僚制与韦伯的理性官僚制混淆了。对韦伯来说，官僚制是现代文明所内含的维持法律、经济和技术理性的必要条件或者组织手段。也就是说，上述三者是现代官僚制所不可或缺的内容。就其法律理性而言，主要是指官僚组织的权力来源和运行规则，其权力和运行规则源于法律规定的制度。就其经济理性而言，主要指的是其运行效率。每个岗位都有明确的职责范围，组织成员按分工原则专精于自己岗位职责的工作。就其技术理性而言，主要指的是其技术程序和手段，现代官僚制拥有极为完善的技术化程序和手段。
相比较而言，中国秦代以来的官僚体制却是一种非理性的统治形式。它与现代意义的理性官僚制仍具有根本性差异。这可以从以下几个方面加以分析：首先，中国传统官僚制的统治类型是一种传统型统治类型而非法理型统治类型。统治者掌握权力的根据是世代相传沿袭下来的惯例。其次，中国传统官僚制行政模式无法提供理性的经济活动方式所需要的法律与行政管理制度。传统中国没有合乎形式理性的法律，而只有实质（伦理）法法律条令建立在以儒家思想为核心的伦理道德基础上，没有独立性或自治性。最后，对官员的评价、考核和选拔主要是基于一些封建伦理道德标准和对皇帝的忠诚程度。
3.从行政生态环境的角度分析。
行政生态学认为，要了解一个国家的公共行政，不应该局限于行政系统本身，而应跳出行政系统，从社会这个大系统来考察行政，亦即考察一国行政与该国的社会环境的互动。
韦伯认为，理性官僚制的建立与发展必须有相应的社会经济前提，对此韦伯有详细的论述：一是货币经济的发展；二是行政管理的范围和数量的扩大；三是行政管理强度的深化和理性交流手段的发展；四是行政管理具有纯技术上的优势，如明确性、可预测性等；五是国家权力和行政管理运作手段的集中；六是群众民主的建立与抽象的人和物一般意义上的“法律平等”。资本主义工业大生产时期的社会经济情况为理性官僚制发挥作用提供了良好的基础。所以韦伯将理性官僚制视为与工业大生产相适应的最为理想的组织形态，在技术上优于任何其他管理形式。资本主义工业大生产阶段的蓬勃鼎盛无疑以实事有利地证明了其正确性。然而任何一种行政理念的产生和应用都依托于特殊的行政生态环境，韦伯的理性官僚制的成功，其依托的正是与其相适应的工业大生产时期所造就的行政生态环境。而随着资本主义发展进入了后工业时代，其固有的特征便出现了与发生巨大变化的行政生态环境的冲突。后工业社会的信息透明化、社会分权化、组织扁平化、沟通多元化、政治民主化对理性官僚制的层级化、制度化、权威化等特征产生了巨大的冲击。这必然造成理性官僚制在一定程度上出现功能性障碍。应该说，理性官僚制在当代出现的一些制度上的缺陷并不是理性官僚制本身的错，而是由于其依托的外界环境发生了本质的变化所造成的。
而反观我国，我们所面临的行政生态环境与西方截然不同。从严格的意义上来讲，我国甚至还没有进入工业社会，仍然处于由农业社会向工业社会转型的过程中。以工业化为例,国际上有三个最重要的结构性指标来衡量一国是否完成工业化：“农业产值占GDP的比重必须降到15％以下，农业就业人数，占全部就业人数的比重降到20％以下，城镇人口上升到60％以上。”对照这些标准检视，改革以来我们有了很大进步，但仍有相当大的差距。2004年，这三个数字已变为15.2％，48％和41.76％。所以从产值指标看，中国已基本实现了工业化。但是，从更为重要的就业和城镇化指标看，中国的工业化之路才刚刚走了一半左右。2004年，我国第一产业就业人数为3.65亿人，占全部就业人数的比重仍然高达48％，没有达到20％以下这一国际标准；而到2004年，我国城镇人口所占比重为41.76％，也没有达到60％以上的国际标准。
所以，退一步说，即使就西方的情况而言，理性官僚制已经行将就木，但就中国而言，一个正在实现由计划经济向市场经济转型，由农业社会向工业社会转型，由工业社会向知识社会转型的发展中国家，还远远没有达到摒弃理性官僚制的时代。
4.理性官僚制与新公共管理孰是孰非的分析。
主张摒弃官僚制的人大多会把新公共管理作为有利的依据，认为新公共管理有力地解决了理性官僚制的痼疾，从而可以取而代之。然而，仔细分析，事实似乎并非如此。深入考究新公共管理的理论，我们发现新公共管理其实是更加重视公共组织实施公共管理的技术与方法，重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策执行的理论。其在终极目标上依旧是要提高政府的行政效率，这与官僚制的宗旨本身是一致的。新公共管理并没有拒斥官僚理性。
基于中国的这种特殊政治权力结构，新公共管理倡导的“去官僚化”脱离了中国的实际。官僚工具理性强调的法制化和程序化的办事规则在当今中国尤其具有重要的现实意义。按官僚工具理性原则行使行政权力，一方面可以保持行政权力的相对独立性，有利于促进党政分开，有利于改进党的领导方式和执政方式。另一方面，强调官僚工具理性原则，可以强化行政机构的自我约束机制，避免决策失误和对社会权力的侵夺。
三、结论：不应摒弃，而应完善
综上所述，无论是中国还是西方，官僚制都没有过时，新公共管理与官僚制也并不矛盾。从表面上看，西方政府改革推行新公共管理的目的就是改革官僚制中的不合理成分，建立一个“企业化政府”，而中国政府改革借鉴新公共管理的目的却是完善官僚制，建立一个官僚制完备的政府，似乎中、西方政府改革的方向是相反的：中国政府改革的方向是强化官僚制的理性化方向，而西方政府改革的方向是弱化官僚制的非理性化方向。果真如此吗？在此，笔者提出一种假定试图对中、西方政府改革的方向进行解读。
这一假定应主要有以下要点：（1）官僚制存在于各种社会组织，但官僚制的发展程度、发展阶段各不相同。（2）官僚制有四个发展阶段，从阶段一到阶段四是官僚化程度从少到多又到少的连续统一的否定之否定过程。（3）四个发展阶段分别代表着不同的官僚化程度和理性化程度。
这一假定可能解释如下问题。首先，从官僚化不足——官僚化充分——官僚化过度——官僚化适当，是一个连续的发展路径，因此，各国政府都可以在这个连续路径里找到自己的位置点。中国政府的位置是官僚化不足阶段，西方发达国家政府的位置是官僚化过度即官僚主义阶段，它推崇的“企业家政府”可能就是官僚化适当阶段。其次，中、西方政府改革的终极目标和最终方向实质上是相同的。从表面上看，中国政府的改革是从下向上移动，而西方政府的改革是从上向下移动，二者方向正好相反。但从实质上看，中国政府从官僚化不足向官僚化充分的改革只是改革的第一步，其终极目标是试图尽快减少官僚化过度的影响而尽快达到官僚化适当的阶段。这和西方政府改革的方向是完全一致的。最后，借鉴新公共管理和强化并完善官僚制是我国政府改革的首要的双重任务，由于中、西方政府改革的最终方向是一致的，因此，在我国就有一个创新、继承和超越的关系问题，即，我们如何充分发挥“后发优势”，尽快实现超越改革的第一步，达到改革的终极目标。而将借鉴新公共管理和完善官僚制相结合，就可以大大缩短这一改革历程。因此，对于我国目前的行政改革而言，要做的不是摒弃官僚制，而是吸取和借鉴西方的经验，对官僚制不断地加以完善，建立起真正的理性官僚制。
(作者单位：中山大学政治与公共事务管理学院)
责任编辑柳波
[关键词] 理性官僚制； 行政改革； 新公共管理
[中图分类号] D631.12 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2008）09-0023-03
韦伯的理性官僚制是一种依照职能和职位对权威资源进行合理配置，以层级制为组织形式，以世俗化、专业化的职业官僚为管理主体，以理性设置的制度规范为运行规则的管理模式。其所推崇的理性化、制度化、专业化原则对于工业时期的资本主义社会发展起到了极大的推动作用。然后，到了20世纪后期，随着西方各国相继步入后工业社会和信息时代，大工业时代形成的这一行政模式由于其弊端的充分暴露愈来愈不像以前那样备受推崇。于是，国内有学者提出，应该借鉴西方的改革经验，摒弃原有行政模式下的理性官僚制，建立新公共管理模式。那么，曾经发挥巨大作用的理性官僚制是否正如这些学者所述，已经走向终结，从而到了我们非摒弃不可的地步呢？这需要我们进行理性的辨析。
一、理性官僚制的官僚理性及其特征
韦伯的理性官僚制理论是在总结传统官僚制实践和前人的研究理论基础上，经个人的独特分析研究创制而成的。他认为，历史上存在着三种统治类型：个人魅力型、传统型和法理型的统治。在这三种统治类型中，只有传统型和法理型才是官僚制的形式。但两者有着很大差异。传统型的官僚制虽然是合法的，但却不具有合理性，它和个人魅力型统治以及在其基础上建立起来的组织都属于非理性范畴。因此，只有法理型统治才能作为现代官僚制组织及其行为的基础。
法理型权威的基础是一套内部逻辑一致的法律规则以及得到法律授权的行政管理人员所发布的命令，这些法律规范由组织成员全体通过协议或强制的手段来建立，并且一般而言，由人们有意加以创立；法律规范要求人们以组织成员的身份服从法律，因此，人们服从的并非是某一个人，而是服从一个非人格性的无私秩序；组织内行政管理人员在处理组织成员理性地追求其利益等等的事务中，要遵循根据法律规范而设的行政程序，并且必须遵循这些一般化的基本原则。只有法理型组织才兼具合法性与合理性的特征。
作为法理型权威（统治）的最纯粹、最典型形式的理性官僚制，具有以下特征：(1)在其固定的和官方的权限范围方具有理论原则，这种理论原则一般以法规形式来加以规定；(2)机关等级制与各种按等级赋予权力的原则；(3)现代机关管理工作以书面文件（档案)为基础；(4)办公室管理现代化，人员经严格培训；(5)要求官员有充分的工作能力；(6)办公室管理遵循一般规律，这些规律表现为一种专门的技术性学问。由上可知韦伯设计的官僚制具有理性化、技术化和非人格化等特征，避免了权力滥用，抛弃了人治因素，体现了科学精神与法制精神。
二、为理性官僚制正身——反对摒弃理性官僚制的原因分析
批评者对理性官僚制的缺陷口诛笔伐，认为其孳生了官僚主义，致使等级制度、腐化现象严重，机械呆板，造成行政效率低下，缺乏民主关怀，丧失社会公平等等。但是，笔者认为，对于理性官僚制的这些批评大部分都是有失偏颇的，以下将逐一进行辩驳。
1.官僚制不等于官僚主义。
官僚主义与官僚制二者之间是有显著区别的：官僚制是一种政府组织原则和管理形式，是一种遵循法律和客观原则进行管理的工具，它本身无所谓好坏，但存在是否与环境相适合的问题；官僚主义是指一种高高在上，脱离实际、脱离民众、重形式和不负责任的工作作风。但二者之间又有密切联系：官僚制的某些原则过分僵化，就会走向极端，产生不顾客观实际需要、过分追求办事程序的形式主义的官僚作风。现实中人们对官僚制的偏见，关键在于没有明晰二者之间的区别和联系，因此也就不能正确地对待官僚制的历史贡献。其实，从现实角度而言，作为社会治理权威的官僚制传播是不可或缺的，而且只要运用得当，是有积极意义的。它对于实现政府对社会的充分管理，建立可靠的公共秩序，促进现代化的进程是十分必要的。至少现实生活中还存在的种种墨守成规、缺乏创新精神和主动性的按章办事等形式主义的官僚主义现象，其主要原因在于理性官僚制的某些原则的贯彻存在不协调状况，与韦伯的理性官僚制本身不是一回事。
2.中国的传统型官僚制不同于西方的理性官僚制。
之所以在我国会有如此多的“摒弃”官僚制的呼声，除受西方所展开的新公共管理运动的影响外，另一个重要原因便是他们把中国的传统型官僚制与韦伯的理性官僚制混淆了。对韦伯来说，官僚制是现代文明所内含的维持法律、经济和技术理性的必要条件或者组织手段。也就是说，上述三者是现代官僚制所不可或缺的内容。就其法律理性而言，主要是指官僚组织的权力来源和运行规则，其权力和运行规则源于法律规定的制度。就其经济理性而言，主要指的是其运行效率。每个岗位都有明确的职责范围，组织成员按分工原则专精于自己岗位职责的工作。就其技术理性而言，主要指的是其技术程序和手段，现代官僚制拥有极为完善的技术化程序和手段。
相比较而言，中国秦代以来的官僚体制却是一种非理性的统治形式。它与现代意义的理性官僚制仍具有根本性差异。这可以从以下几个方面加以分析：首先，中国传统官僚制的统治类型是一种传统型统治类型而非法理型统治类型。统治者掌握权力的根据是世代相传沿袭下来的惯例。其次，中国传统官僚制行政模式无法提供理性的经济活动方式所需要的法律与行政管理制度。传统中国没有合乎形式理性的法律，而只有实质（伦理）法法律条令建立在以儒家思想为核心的伦理道德基础上，没有独立性或自治性。最后，对官员的评价、考核和选拔主要是基于一些封建伦理道德标准和对皇帝的忠诚程度。
3.从行政生态环境的角度分析。
行政生态学认为，要了解一个国家的公共行政，不应该局限于行政系统本身，而应跳出行政系统，从社会这个大系统来考察行政，亦即考察一国行政与该国的社会环境的互动。
韦伯认为，理性官僚制的建立与发展必须有相应的社会经济前提，对此韦伯有详细的论述：一是货币经济的发展；二是行政管理的范围和数量的扩大；三是行政管理强度的深化和理性交流手段的发展；四是行政管理具有纯技术上的优势，如明确性、可预测性等；五是国家权力和行政管理运作手段的集中；六是群众民主的建立与抽象的人和物一般意义上的“法律平等”。资本主义工业大生产时期的社会经济情况为理性官僚制发挥作用提供了良好的基础。所以韦伯将理性官僚制视为与工业大生产相适应的最为理想的组织形态，在技术上优于任何其他管理形式。资本主义工业大生产阶段的蓬勃鼎盛无疑以实事有利地证明了其正确性。然而任何一种行政理念的产生和应用都依托于特殊的行政生态环境，韦伯的理性官僚制的成功，其依托的正是与其相适应的工业大生产时期所造就的行政生态环境。而随着资本主义发展进入了后工业时代，其固有的特征便出现了与发生巨大变化的行政生态环境的冲突。后工业社会的信息透明化、社会分权化、组织扁平化、沟通多元化、政治民主化对理性官僚制的层级化、制度化、权威化等特征产生了巨大的冲击。这必然造成理性官僚制在一定程度上出现功能性障碍。应该说，理性官僚制在当代出现的一些制度上的缺陷并不是理性官僚制本身的错，而是由于其依托的外界环境发生了本质的变化所造成的。
而反观我国，我们所面临的行政生态环境与西方截然不同。从严格的意义上来讲，我国甚至还没有进入工业社会，仍然处于由农业社会向工业社会转型的过程中。以工业化为例,国际上有三个最重要的结构性指标来衡量一国是否完成工业化：“农业产值占GDP的比重必须降到15％以下，农业就业人数，占全部就业人数的比重降到20％以下，城镇人口上升到60％以上。”对照这些标准检视，改革以来我们有了很大进步，但仍有相当大的差距。2004年，这三个数字已变为15.2％，48％和41.76％。所以从产值指标看，中国已基本实现了工业化。但是，从更为重要的就业和城镇化指标看，中国的工业化之路才刚刚走了一半左右。2004年，我国第一产业就业人数为3.65亿人，占全部就业人数的比重仍然高达48％，没有达到20％以下这一国际标准；而到2004年，我国城镇人口所占比重为41.76％，也没有达到60％以上的国际标准。
所以，退一步说，即使就西方的情况而言，理性官僚制已经行将就木，但就中国而言，一个正在实现由计划经济向市场经济转型，由农业社会向工业社会转型，由工业社会向知识社会转型的发展中国家，还远远没有达到摒弃理性官僚制的时代。
4.理性官僚制与新公共管理孰是孰非的分析。
主张摒弃官僚制的人大多会把新公共管理作为有利的依据，认为新公共管理有力地解决了理性官僚制的痼疾，从而可以取而代之。然而，仔细分析，事实似乎并非如此。深入考究新公共管理的理论，我们发现新公共管理其实是更加重视公共组织实施公共管理的技术与方法，重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策执行的理论。其在终极目标上依旧是要提高政府的行政效率，这与官僚制的宗旨本身是一致的。新公共管理并没有拒斥官僚理性。
基于中国的这种特殊政治权力结构，新公共管理倡导的“去官僚化”脱离了中国的实际。官僚工具理性强调的法制化和程序化的办事规则在当今中国尤其具有重要的现实意义。按官僚工具理性原则行使行政权力，一方面可以保持行政权力的相对独立性，有利于促进党政分开，有利于改进党的领导方式和执政方式。另一方面，强调官僚工具理性原则，可以强化行政机构的自我约束机制，避免决策失误和对社会权力的侵夺。
三、结论：不应摒弃，而应完善
综上所述，无论是中国还是西方，官僚制都没有过时，新公共管理与官僚制也并不矛盾。从表面上看，西方政府改革推行新公共管理的目的就是改革官僚制中的不合理成分，建立一个“企业化政府”，而中国政府改革借鉴新公共管理的目的却是完善官僚制，建立一个官僚制完备的政府，似乎中、西方政府改革的方向是相反的：中国政府改革的方向是强化官僚制的理性化方向，而西方政府改革的方向是弱化官僚制的非理性化方向。果真如此吗？在此，笔者提出一种假定试图对中、西方政府改革的方向进行解读。
这一假定应主要有以下要点：（1）官僚制存在于各种社会组织，但官僚制的发展程度、发展阶段各不相同。（2）官僚制有四个发展阶段，从阶段一到阶段四是官僚化程度从少到多又到少的连续统一的否定之否定过程。（3）四个发展阶段分别代表着不同的官僚化程度和理性化程度。
这一假定可能解释如下问题。首先，从官僚化不足——官僚化充分——官僚化过度——官僚化适当，是一个连续的发展路径，因此，各国政府都可以在这个连续路径里找到自己的位置点。中国政府的位置是官僚化不足阶段，西方发达国家政府的位置是官僚化过度即官僚主义阶段，它推崇的“企业家政府”可能就是官僚化适当阶段。其次，中、西方政府改革的终极目标和最终方向实质上是相同的。从表面上看，中国政府的改革是从下向上移动，而西方政府的改革是从上向下移动，二者方向正好相反。但从实质上看，中国政府从官僚化不足向官僚化充分的改革只是改革的第一步，其终极目标是试图尽快减少官僚化过度的影响而尽快达到官僚化适当的阶段。这和西方政府改革的方向是完全一致的。最后，借鉴新公共管理和强化并完善官僚制是我国政府改革的首要的双重任务，由于中、西方政府改革的最终方向是一致的，因此，在我国就有一个创新、继承和超越的关系问题，即，我们如何充分发挥“后发优势”，尽快实现超越改革的第一步，达到改革的终极目标。而将借鉴新公共管理和完善官僚制相结合，就可以大大缩短这一改革历程。因此，对于我国目前的行政改革而言，要做的不是摒弃官僚制，而是吸取和借鉴西方的经验，对官僚制不断地加以完善，建立起真正的理性官僚制。
(作者单位：中山大学政治与公共事务管理学院)
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