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[摘 要] 本文分析了基于公共服务的政府信息资源的类型和内容，指出当前政府公共信息资源整合的现状及其存在的问题，勾勒出政府公共信息资源整合的基本架构，并提出整合政府公共信息资源应遵循的基本原则。
[关键词] 公共服务；政府公共信息；信息资源整合
据统计，我国有80％的社会信息资源掌握在政府手中，这些信息资源都是与社会公众的政治经济社会生活息息相关的，其面向公众自由流动和使用，必将产生巨大的经济和社会效益。
1 信息资源的类型和内容
政府公共信息资源指各级政府机构为履行职责在其管理或提供公共服务的过程中产生、获取、利用、传播、保存或负责处置的信息，分为内部信息和外部信息两大类。内部信息主要是指政府部门在其内部业务管理过程中产生和形成的政务信息，外部信息主要指政府在管理社会过程中形成的社会公共信息。具体来说，政府管理的社会公共信息资源主要包括以下内容：
(1)政策和法规信息。它包括国家的产业政策、经济法规、经济战略规划，金融市场、保险市场和各类服务市场的调控规范，行政许可的法律依据、条件和程序以及行政收费项目的依据与标准，行政处罚的标准等。
(2)政府财政状况。具体包括政府财政预算、决算和实际支出以及审计状况，政府采购的目录、标准、结果以及监督情况，重要专项经费的分配使用情况、重大基本建设项目和政府投资建设的社会公益事业的建设和运行情况。
(3)社会公共信息。反映了社会整体运行状态和基本趋势。包括：环境保护、城市交通、城市规划、市容美化、社会福利、消防救灾以及重大灾情疫情的预报处理情况；政府在管理社会过程中通过一定的程序从社会不同主体(包括自然、企业、私人、社团等)中统计出来的各项公共信息，如地理空间数据、自然资源数据、市政建设数据：国际国内市场统计信息、各类产品和要素市场供求信息、劳动就业信息、消费信息；企业资信和产品质量信息；科技、教育与人才信息；私人主体的科研成果信息、商业发明信息和专利技术信息等。此外，还有来自政府信箱、市政论坛的反映市民意见、建议的反馈信息。
2 资源整合现状及存在的问题
政府信息资源的整合，是将政府的内部和外部信息资源视为一个系统，对政府各部门、社会各方面的信息资源进行采集、加工、合理配置、有机组合，形成具有一定使用价值的数据仓库或信息仓库，以实现政府的高效社会管理和对外的社会公众服务。
当前，我国政府的信息资源整合主要围绕国务院17号文件提出的“二网一站四库十二金”重点展开，集中在以下3个领域：一是与政府业务流程相关的金字系列工程建设。自1993年开始建设的“金桥”、“金卡”、“金关”、“金税”、“金审”等十二金工程，有效整合了各领域内的信息资源，实现了信息资源部门内的共享。二是国家信息化四大战略性、基础性信息库(包括人口基础信息库、法人单位基础信息库、自然资源和空间地理基础信息库以及宏观经济数据库)的建设，对提高我国整体的信息化水平和资源共享具有重要的战略意义。目前这四大信息库的建设在有些地区已取得了实质性进展，在信息资源的整合及开发利用方面发挥了绝对优势。三是政府门户网站建设取得很大发展。首先是政府网站普及率有很大提高，截至2005年底，96．1％的部委单位拥有网站，90．3％的省级政府拥有网站，94．9％的地市级政府拥有网站，77．7％的县级政府拥有网站；其次是政府网站功能不断完善，网站已成为政府发布信息的平台，其交流互动、在线服务能力也有很大提高。但毋庸置疑，在我国基于公共服务的政府信息资源的整合才刚刚起步，存在着许多亟待解决的问题：
(1)公众可用的信息资源不足与大量资源闲置并存。我国各级政府部门建立了3000多个行业性信息数据库，但这些资源大多数被视为部门所有，只在单位内部或部门内部流通，不向社会提供，导致公众对信息获取渠道的茫然和盲目。这是因为一方面长时期计划经济管理养成的官僚惰性，没有形成为公众服务的意识：另一方面由于我国过去一直强调保密的重要性，像《保守秘密法》、《国家安全法》等都规定了公民保密的法律义务，泄密要承担责任，甚至是法律责任。而信息不公开却无需承担任何责任。在这样的管理机制下，大多数官员习惯性地将信息公开的责任推向上级，致使政府信息的解密工作被大大推迟，应当公开的信息没有公开。此外，也存在着部门间的利益分割问题，致使政府信息资源整合进展缓慢，阻力较大，信息被人为封锁，难以实现共享，出现了“有者不用、用者无数据”的现状。
(2)信息标准林立与“信息孤岛”丛生。目前，我国电子政务的国家级标准就达800多个，还有各式各样的行业标准。由于电子政务是在各级政府、不同部门和不同行业中零散进行的，缺乏统一规划，政出多门，各行其是，以至于出现了“一边是标准林立，一边是‘孤岛’丛生”的尴尬局面，系统之间“不联不通”，数据难以共享，大量资源被重复开发，造成人力物力财力的极大浪费，难以形成规模优势而取得良好效益。
(3)缺少以“公众为中心”的服务理念。表现为政府网站上的信息单一，无实质性内容，无法体现其服务性和公共性，缺乏互动。有些政府和部门更是把政府网站办成了新闻联播和会议纪要，缺乏真正面向公众的信息服务和网上办公一体化服务。
3 政府公共资源整合的系统架构
3．1 组织保障。政府信息资源的整合，首先要有组织上的保障。在政府信息资源整合的过程中，技术不是关键因素，正如著名经济学家吴敬琏先生所说，“信息化要建立在社会全体成员发挥主动性和创造性的基础之上……在中国信息化的过程中，制度和文化因素发挥的作用，远远大于技术的作用。”经验也告诉我们，信息资源整合系统的建设必须是“一把手”的工程，因为它不仅需要资金的到位、人员的配备、流程的重组，而且需要进行跨部门的协调、解决局部和整体的冲突、制定相应的政策措施、对整合的系统进行科学的监督等。因此，在整合之初必须建立一个权威性的组织机构进行规划、管理和协调。鉴于我国采用的是一种“区域管理与行业管理并存”的网络体系结构，比如大部分“金”字工程都属垂直领导，其纵向组织管理是严密的、系统的，但在横向上比较松散，各自为政，加之部门利益的驱使，使各地方政府在横向上的信息资源整合和利用举步维艰，难以协同。对此，应建立从中央到地方各级政府的具有权威性的信息资源整合协调委员会，利用政府行为在横向层面上组织、领导、规划本级政府的信息资源整 合，在纵向层面上协调下一级特别是各垂直部门的资源整合和共享，这是各级政府公共信息资源整合的必要而又切实可行的组织保障。
3．2 制度保障。统一的标准规划和健全的法制法规，是政府信息资源整合走向健康、良性运作的基本保障。首先，要由政府组织各方专家制定对全社会信息化建设具有规范和指导意义的统一规划和技术标准，解决由于条块分割、各自为政而导致的信息系统的分散、异构和封闭，改变数据无法关联、资源不能共享的局面。其次，要健全法制法规。在保守国家秘密的前提下，认真清理阻碍政府信息公开和资源整合等方面的法律法规、行业条例和规范性文件；出台《政府信息公开法》，界定政府信息公开的边界，打破部门壁垒和人为障碍，让公众有权通过查询、阅览、复制、下载、抄录、收听、观看等多种形式获取自己所需要的信息，有权利用这些公共信息，依法对公共部门权力运作进行监督。
3．3 数据库平台。即通常意义上的后台，是实现政府公共资源整合，为公众提供公共信息服务的物质基础和依托。包括加工整理后的政务信息和政府在管理社会过程中形成的各类社会公共信息。目前，国家正在建设的四大战略性、基础性信息库以及“十二金”工程的信息支撑数据库构成了我国公共信息平台的数据主体。
3．4 信息交换与共享业务支撑平台。它是实现公共信息平台过程管理与控制的关键性技术平台。负责接收前台传递的参数和动作请求，以数据库平台为其后台基础，完成信息的采集、传输、存储、提取、更新、删除、加工分析等基本数据操作；采取将共享信息集中存储在统一数据库中的集中交换模式或利用中间件等技术手段将各分散异构的应用系统进行对接，在保护原有投资的基础上实现各应用系统之间无缝集成的分布式交换模式；建立统一的公共信息资源目录体系，对集成后的公共信息资源进行集中描述，对数据库功能进行标引、检索和导航等。
3．5 政府门户网站。即通常意义上的前台，是整合后的政府信息资源的释放窗口，也是公众获取信息的主要载体和渠道。通过这个窗口，政府部门既可以为社会公众提供优质的多元化的“一站式”服务，又可以实现与企业以及公众之间的互动式沟通。
4 政府公共资源整合原则
4．1 规划先行的整体性原则。政府公共信息资源的整合，关系到整个政府的信息资源能否有效利用的问题，所以一定要从全局的观点出发，对所有信息资源进行统一规划，确定其统一标准，使各信息资源之间能够有效交流，尽可能减少冗余或不一致的信息。
4．2 以公众为中心的原则。政务公共信息资源的使用者除了政务部门自身外，还有公民、企业、各种社会团体，各种角色对政府信息资源有不同的应用需求，因此需要打破“以政府管理为中心”的理念，超越政府组织内部机构和职能的界限，采用不同的分类方法对不同的信息资源进行分类整合，以满足从不同的角度去组织、揭示、识别和使用公共信息资源的需求。从国外政务的“一站式服务”模式来看，所有服务内容和信息都是以用户为中心进行设计和分类的，旨在通过一个开放的、统一的服务平台，为民众提供“一站式”的服务，从而建立新的、更好的政府与企业、政府与公民的关系。
4．3 以需求为导向的原则。信息作为一种资源，其价值是根据资源的利用情况来决定的，用户的需求是决定信息价值的主要因素。政府信息资源的整合是一项系统工程，不能一蹴而就，不应盲目地从简单的数据资料出发开发建设数据库系统，并等着别人采用，而应该组织各方力量先做详细的市场调研，从公众最需要、最有价值的而社会其他组织又无法满足的资源需求出发采集和整合资源。只有当信息资源与公众需求相适应时，才能充分激发公众的信息需求，实现政府公共信息资源的整合。
4．4 模式上灵活多样的原则。政府信息资源整合的最佳模式是统一规划、统一标准前提下的集中整合与管理，但由于政府各部门信息化一开始就处于条块分割的无序状态，而且许多部门信息化的发展已有20多年的历史，实践证明要完全按照一种技术标准，将各部门、各系统已有的数据库集中起来，实行集中管理、集中服务在现实中是很难行得通的，但可根据具体情况分别采用集中式或分布式的公共信息平台架构，对那些尚未开发的有价值的零散的信息资源进行及时的采集、分类、加工，集中管理，而对已存在于各部门的内容庞大、体系复杂的分散异构的信息资源，在兼顾原有信息资源配置体系条件下利用技术手段实现无缝集成，通过对内容、数据和应用的多方面整合，实现统一门户提供的可控性服务和个性化服务，达到信息资源的最大增值。
4．5 机制上多头并进的原则。随着社会分工的专门化以及社会公共空间的不断扩展，公共信息资源空前繁杂，而信息化的普及也使公众的信息意识在不断强化，其信息需求零散、庞杂、无所不包，加剧了公共信息资源生产、加工、开发建设与服务的复杂性，单一依靠政府来整合管理公共信息资源已经难以适应现代社会多样化、个性化的公众信息需求，这就为市场条件下各类社会组织参与公共信息资源整合开辟了新的道路。应以政府为主导，联合社会其他机构如图书馆、信息机构、社会信息咨询公司、软件开发商、高等院校、商业公司等，利用他们具有的优势共同开发政府信息资源，这是现阶段一个比较可行的方式，有利于全面挖掘信息的深度和广度，提高信息的采集效率，更好地提高政府的公共信息服务能力和质量。
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[关键词] 公共服务；政府公共信息；信息资源整合
据统计，我国有80％的社会信息资源掌握在政府手中，这些信息资源都是与社会公众的政治经济社会生活息息相关的，其面向公众自由流动和使用，必将产生巨大的经济和社会效益。
1 信息资源的类型和内容
政府公共信息资源指各级政府机构为履行职责在其管理或提供公共服务的过程中产生、获取、利用、传播、保存或负责处置的信息，分为内部信息和外部信息两大类。内部信息主要是指政府部门在其内部业务管理过程中产生和形成的政务信息，外部信息主要指政府在管理社会过程中形成的社会公共信息。具体来说，政府管理的社会公共信息资源主要包括以下内容：
(1)政策和法规信息。它包括国家的产业政策、经济法规、经济战略规划，金融市场、保险市场和各类服务市场的调控规范，行政许可的法律依据、条件和程序以及行政收费项目的依据与标准，行政处罚的标准等。
(2)政府财政状况。具体包括政府财政预算、决算和实际支出以及审计状况，政府采购的目录、标准、结果以及监督情况，重要专项经费的分配使用情况、重大基本建设项目和政府投资建设的社会公益事业的建设和运行情况。
(3)社会公共信息。反映了社会整体运行状态和基本趋势。包括：环境保护、城市交通、城市规划、市容美化、社会福利、消防救灾以及重大灾情疫情的预报处理情况；政府在管理社会过程中通过一定的程序从社会不同主体(包括自然、企业、私人、社团等)中统计出来的各项公共信息，如地理空间数据、自然资源数据、市政建设数据：国际国内市场统计信息、各类产品和要素市场供求信息、劳动就业信息、消费信息；企业资信和产品质量信息；科技、教育与人才信息；私人主体的科研成果信息、商业发明信息和专利技术信息等。此外，还有来自政府信箱、市政论坛的反映市民意见、建议的反馈信息。
2 资源整合现状及存在的问题
政府信息资源的整合，是将政府的内部和外部信息资源视为一个系统，对政府各部门、社会各方面的信息资源进行采集、加工、合理配置、有机组合，形成具有一定使用价值的数据仓库或信息仓库，以实现政府的高效社会管理和对外的社会公众服务。
当前，我国政府的信息资源整合主要围绕国务院17号文件提出的“二网一站四库十二金”重点展开，集中在以下3个领域：一是与政府业务流程相关的金字系列工程建设。自1993年开始建设的“金桥”、“金卡”、“金关”、“金税”、“金审”等十二金工程，有效整合了各领域内的信息资源，实现了信息资源部门内的共享。二是国家信息化四大战略性、基础性信息库(包括人口基础信息库、法人单位基础信息库、自然资源和空间地理基础信息库以及宏观经济数据库)的建设，对提高我国整体的信息化水平和资源共享具有重要的战略意义。目前这四大信息库的建设在有些地区已取得了实质性进展，在信息资源的整合及开发利用方面发挥了绝对优势。三是政府门户网站建设取得很大发展。首先是政府网站普及率有很大提高，截至2005年底，96．1％的部委单位拥有网站，90．3％的省级政府拥有网站，94．9％的地市级政府拥有网站，77．7％的县级政府拥有网站；其次是政府网站功能不断完善，网站已成为政府发布信息的平台，其交流互动、在线服务能力也有很大提高。但毋庸置疑，在我国基于公共服务的政府信息资源的整合才刚刚起步，存在着许多亟待解决的问题：
(1)公众可用的信息资源不足与大量资源闲置并存。我国各级政府部门建立了3000多个行业性信息数据库，但这些资源大多数被视为部门所有，只在单位内部或部门内部流通，不向社会提供，导致公众对信息获取渠道的茫然和盲目。这是因为一方面长时期计划经济管理养成的官僚惰性，没有形成为公众服务的意识：另一方面由于我国过去一直强调保密的重要性，像《保守秘密法》、《国家安全法》等都规定了公民保密的法律义务，泄密要承担责任，甚至是法律责任。而信息不公开却无需承担任何责任。在这样的管理机制下，大多数官员习惯性地将信息公开的责任推向上级，致使政府信息的解密工作被大大推迟，应当公开的信息没有公开。此外，也存在着部门间的利益分割问题，致使政府信息资源整合进展缓慢，阻力较大，信息被人为封锁，难以实现共享，出现了“有者不用、用者无数据”的现状。
(2)信息标准林立与“信息孤岛”丛生。目前，我国电子政务的国家级标准就达800多个，还有各式各样的行业标准。由于电子政务是在各级政府、不同部门和不同行业中零散进行的，缺乏统一规划，政出多门，各行其是，以至于出现了“一边是标准林立，一边是‘孤岛’丛生”的尴尬局面，系统之间“不联不通”，数据难以共享，大量资源被重复开发，造成人力物力财力的极大浪费，难以形成规模优势而取得良好效益。
(3)缺少以“公众为中心”的服务理念。表现为政府网站上的信息单一，无实质性内容，无法体现其服务性和公共性，缺乏互动。有些政府和部门更是把政府网站办成了新闻联播和会议纪要，缺乏真正面向公众的信息服务和网上办公一体化服务。
3 政府公共资源整合的系统架构
3．1 组织保障。政府信息资源的整合，首先要有组织上的保障。在政府信息资源整合的过程中，技术不是关键因素，正如著名经济学家吴敬琏先生所说，“信息化要建立在社会全体成员发挥主动性和创造性的基础之上……在中国信息化的过程中，制度和文化因素发挥的作用，远远大于技术的作用。”经验也告诉我们，信息资源整合系统的建设必须是“一把手”的工程，因为它不仅需要资金的到位、人员的配备、流程的重组，而且需要进行跨部门的协调、解决局部和整体的冲突、制定相应的政策措施、对整合的系统进行科学的监督等。因此，在整合之初必须建立一个权威性的组织机构进行规划、管理和协调。鉴于我国采用的是一种“区域管理与行业管理并存”的网络体系结构，比如大部分“金”字工程都属垂直领导，其纵向组织管理是严密的、系统的，但在横向上比较松散，各自为政，加之部门利益的驱使，使各地方政府在横向上的信息资源整合和利用举步维艰，难以协同。对此，应建立从中央到地方各级政府的具有权威性的信息资源整合协调委员会，利用政府行为在横向层面上组织、领导、规划本级政府的信息资源整 合，在纵向层面上协调下一级特别是各垂直部门的资源整合和共享，这是各级政府公共信息资源整合的必要而又切实可行的组织保障。
3．2 制度保障。统一的标准规划和健全的法制法规，是政府信息资源整合走向健康、良性运作的基本保障。首先，要由政府组织各方专家制定对全社会信息化建设具有规范和指导意义的统一规划和技术标准，解决由于条块分割、各自为政而导致的信息系统的分散、异构和封闭，改变数据无法关联、资源不能共享的局面。其次，要健全法制法规。在保守国家秘密的前提下，认真清理阻碍政府信息公开和资源整合等方面的法律法规、行业条例和规范性文件；出台《政府信息公开法》，界定政府信息公开的边界，打破部门壁垒和人为障碍，让公众有权通过查询、阅览、复制、下载、抄录、收听、观看等多种形式获取自己所需要的信息，有权利用这些公共信息，依法对公共部门权力运作进行监督。
3．3 数据库平台。即通常意义上的后台，是实现政府公共资源整合，为公众提供公共信息服务的物质基础和依托。包括加工整理后的政务信息和政府在管理社会过程中形成的各类社会公共信息。目前，国家正在建设的四大战略性、基础性信息库以及“十二金”工程的信息支撑数据库构成了我国公共信息平台的数据主体。
3．4 信息交换与共享业务支撑平台。它是实现公共信息平台过程管理与控制的关键性技术平台。负责接收前台传递的参数和动作请求，以数据库平台为其后台基础，完成信息的采集、传输、存储、提取、更新、删除、加工分析等基本数据操作；采取将共享信息集中存储在统一数据库中的集中交换模式或利用中间件等技术手段将各分散异构的应用系统进行对接，在保护原有投资的基础上实现各应用系统之间无缝集成的分布式交换模式；建立统一的公共信息资源目录体系，对集成后的公共信息资源进行集中描述，对数据库功能进行标引、检索和导航等。
3．5 政府门户网站。即通常意义上的前台，是整合后的政府信息资源的释放窗口，也是公众获取信息的主要载体和渠道。通过这个窗口，政府部门既可以为社会公众提供优质的多元化的“一站式”服务，又可以实现与企业以及公众之间的互动式沟通。
4 政府公共资源整合原则
4．1 规划先行的整体性原则。政府公共信息资源的整合，关系到整个政府的信息资源能否有效利用的问题，所以一定要从全局的观点出发，对所有信息资源进行统一规划，确定其统一标准，使各信息资源之间能够有效交流，尽可能减少冗余或不一致的信息。
4．2 以公众为中心的原则。政务公共信息资源的使用者除了政务部门自身外，还有公民、企业、各种社会团体，各种角色对政府信息资源有不同的应用需求，因此需要打破“以政府管理为中心”的理念，超越政府组织内部机构和职能的界限，采用不同的分类方法对不同的信息资源进行分类整合，以满足从不同的角度去组织、揭示、识别和使用公共信息资源的需求。从国外政务的“一站式服务”模式来看，所有服务内容和信息都是以用户为中心进行设计和分类的，旨在通过一个开放的、统一的服务平台，为民众提供“一站式”的服务，从而建立新的、更好的政府与企业、政府与公民的关系。
4．3 以需求为导向的原则。信息作为一种资源，其价值是根据资源的利用情况来决定的，用户的需求是决定信息价值的主要因素。政府信息资源的整合是一项系统工程，不能一蹴而就，不应盲目地从简单的数据资料出发开发建设数据库系统，并等着别人采用，而应该组织各方力量先做详细的市场调研，从公众最需要、最有价值的而社会其他组织又无法满足的资源需求出发采集和整合资源。只有当信息资源与公众需求相适应时，才能充分激发公众的信息需求，实现政府公共信息资源的整合。
4．4 模式上灵活多样的原则。政府信息资源整合的最佳模式是统一规划、统一标准前提下的集中整合与管理，但由于政府各部门信息化一开始就处于条块分割的无序状态，而且许多部门信息化的发展已有20多年的历史，实践证明要完全按照一种技术标准，将各部门、各系统已有的数据库集中起来，实行集中管理、集中服务在现实中是很难行得通的，但可根据具体情况分别采用集中式或分布式的公共信息平台架构，对那些尚未开发的有价值的零散的信息资源进行及时的采集、分类、加工，集中管理，而对已存在于各部门的内容庞大、体系复杂的分散异构的信息资源，在兼顾原有信息资源配置体系条件下利用技术手段实现无缝集成，通过对内容、数据和应用的多方面整合，实现统一门户提供的可控性服务和个性化服务，达到信息资源的最大增值。
4．5 机制上多头并进的原则。随着社会分工的专门化以及社会公共空间的不断扩展，公共信息资源空前繁杂，而信息化的普及也使公众的信息意识在不断强化，其信息需求零散、庞杂、无所不包，加剧了公共信息资源生产、加工、开发建设与服务的复杂性，单一依靠政府来整合管理公共信息资源已经难以适应现代社会多样化、个性化的公众信息需求，这就为市场条件下各类社会组织参与公共信息资源整合开辟了新的道路。应以政府为主导，联合社会其他机构如图书馆、信息机构、社会信息咨询公司、软件开发商、高等院校、商业公司等，利用他们具有的优势共同开发政府信息资源，这是现阶段一个比较可行的方式，有利于全面挖掘信息的深度和广度，提高信息的采集效率，更好地提高政府的公共信息服务能力和质量。
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