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摘要检察机关是国家的法律监督机关,其执法公信力对检察机关的职能作用发挥和社会地位影响深远,也是当前严峻社会形势下检察机关必须面对和解决的紧迫问题。本文从执法公信力的定义及其面临的问题进行阐述,并进一步提出问题的解决对策,以期为加强检察机关执法公信力建设提供有益的参考。
关键词检察机关 执法公信力 职能作用
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-225-02
当前,我国正处于经济社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期,检察机关作为国家的法律监督机关,对提高执法公信力、化解社会矛盾任重而道远。检察机关执法公信力建设已经越来越为检察理论研究人员所关注,对如何提升检察执法公信力建设均提出了不少建设性意见。加强检察机关执法公信力建设是当前严峻社会形势下检察机关必须面对和解决的紧迫问题,须引起社会各界的重视,探索一条行之有效的发展之路。
一、检察机关执法公信力的定义
检察机关执法公信力是指检察机关在行使法律监督权过程中对社会的信用和社会公众对检察机关行使法律监督权过程与结果的信任。它包括两个方面,一是检察机关在行使法律监督权过程中,在社会生活中建立起的一种公共信用,换个说法,也就是检察机关据以赢得社会公众信任和信赖的资格和能力;另外一个方面是公众对检察机关、检察工作及检察人员的一种主观评价和心理反映,它体现了人们对检察机关执法的信仰和遵从。其中,检察机关在行使法律监督权过程中对社会的信用是前提和基础,没有“信用”执法公信力就无从谈起;社会公众对检察机关行使法律监督权过程和结果的信任,是检察机关执法公信力的主要评价标准,是提升执法公信力的目标追求。
二、检察机关执法公信力面临的问题
检察机关执法公信力不足,导致人民群众对司法的不信任感和不满情绪,原因是多方面的。笔者认为有以下几个因素:
首先,司法工作者与公众认识存在冲突。法律世界是一种独特的实践世界,司法工作者查明事实、适用法律、裁判纠纷、执行规则,在这种实践活动中,形成了自己的观点、概念、理念和价值等思维模式。在现代社会,检察官、法官依据严格的裁判规则做出的推理演绎与判决,似乎成了社会普通公众看不懂和不能理解的东西。如果缺乏社会公众对司法裁判的普遍认同,司法的运行效果就会受到人们的质疑。
其次,如果刚才所述专业化与普通公众一般认识的冲突是客观上的因素,那么还有一个主观认识上的原因,就是检察人员在办案过程中没有很好的体现人民性。我们说“立检为公、执法为民”,什么是执法为民,就是要把“权由民来”、“权为民用”的观念根植于广大干警的头脑之中,把实现好、维护好人民群众的根本利益作为检察干警的毕生信念和追求。如果检察人员办案不很好的体现民意,没有解决人民群众最关心的问题,就不能得到人民群众心理的认同,人民群众对司法工作产生不信任感,案结事却远远未了。
再次,检察工作不公开,不透明,也是造成执法公信力不强的重要原因。我们以往办案总讲究检察机关的神秘性,觉得检察工作是专业的、高层次的,神圣不可侵犯的,因此忽视了将检察工作向社会公开、让广大人民群众了解我们在干什么、同时接受广大人民群众监督这一重要环节。我们办案过程中,有时会接到被害人家属或者辩护律师的电话,询问案件进展情况,承办人往往以案件不便公开为由,拒绝回答有关人员的询问。这就给社会公众一个印象,我们都是关起门来干活,不知道我们有没有按照法律程序办事,有没有认真审查案件,当中有没可能有收受不法利益等行为,因此社会公众就对我们案件办理产生极大不信任,担心案子没有得到公正处理。
最后,检察机关干部队伍素质和作风有待提高,也影响了检察机关的执法公信力。虽然各级检察培训机构相继开展了对检察人员的培训,但培训时间较短、内容单一,对提高检察人员自身职业素质、能力水平和道德水准还跟不上形势发展步伐。如果检察官素质不高,能力不强,那么他就不能很好的分清案件的事非责任,正确适用法律,致使当事人的合法权益得不到及时实现。即便得出审查意见,但往往不注重法律效果与社会效果的统一,简单的下判了之,不能从根本上解决矛盾、解决问题,以至于司法公正在人民群众的心目大打折扣,司法的权威也就难以树立。
三、检察机关执法公信力建设的建议
(一)树立立检为公、执法为民的执法理念是提升执法公信力的思想基础
执法为民是社会主义法治理念的本质要求,也是提升检察机关执法公信力的思想基础和核心所在。检察机关和检察干警只有牢固树立和深入实践执法为民思想,增强检察工作与公众之间良好的双向互动,真正做到在思想观念上为民,在工作措施上便民,在实际效果上利民,才能在公信力的培育中取信于民。工作中要充分发挥检察职能作用,使社会公众从检察机关的法律监督活动中,感到自身的合法权益得到切实维护,国家法治进程因法律监督的强化而不断推进;正确处理履行职能与服务大局的关系,坚持做到既严格公正执法,又自觉服从服务于大局,及时回应社会与人民群众对检察工作的期待和要求,使检察机关办理的每一起案件、处理的每一起纠纷都经得起法律的检验和社会公众的评价;要进一步改进执法方式与工作作风,不断完善和落实各项亲民、便民、利民措施,以公正、文明的形象和看得见、摸得着、感受得到的服务,拉近检察机关与人民群众的心理距离,使检察工作更加具有亲和力和公信力。
(二)规范执法行为是提升执法公信力的制度保障
制度是执法公信力建设的核心层面,检察机关的执法公信力更多地要靠科学合理的制度及其有效运行来塑造和体现。当前在推进检察改革与执法规范化建设的过程中,应当从既有利于执法目的实现,又有利于增进社会公众互动与信任的角度,对执法办案过程中容易影响执法公信力的重要方面和環节加以改革和完善。事实上,人民群众对检察工作的要求是具体的、现实的,他们不仅要关注其宏观职能的发挥,更要关心每一个具体的执法过程;不仅要求执法公正,而且期待公开透明。尤其是作为当事人和诉讼参与人,他们不仅希望得到一个公正的处理结果,还要求在程序上受到公正对待。实践中出现的涉检涉诉上访,有相当一部分是由于具体程序瑕疵或者办案行为不规范所致。因此,检察机关必须从增进执法公信力的高度,不断完善规范执法。
第一,建立和完善办案流程,规范执法行为。一套完善的办案流程,可以使不具体的法律规定通过制度具体化、明细化,将法律的模糊空间压缩到最小程度。近年来,我院按照高检院和省、市院办案规范化的要求,对公诉、侦查监督、侦查、控申、监所、民行检察等各项业务的操作流程予以明细化,对案件的受理、初查、立案、结案,传唤、讯问、取证、扣押、冻结、强制措施,阅卷、提审、复核、文书制作、送达,案件的请示、研究、审批等步骤和时间均作出了明确的规定。使整个办案操作程序更明确、更规范、更系统、更科学。
第二,全面落实执法状况考评制度,确保案件质量。规范执法与案件质量具有辩证统一的关系。案件质量蕴含着公平正义价值要素,一个高质量的案件必然彰显社会公平正义。规范执法是案件质量的保障手段和表现形式,案件质量是规范执法的应有内容和积极追求。我院始终把执法状况考评作为推进规范执法的“龙头工程”来常抓不懈,采取开展定期考评与平时抽查相结合的办法,坚持一把“尺子”,严格按照省院执法状况考评办法和细则进行自评,认真落实考评制度。同时还严格实施了执法人员错案责任追究制,保障了办案质量的提高。
第三,深化检务公开,推行“阳关执法”。“正义不仅应当得到实现,而且要以人们看得见的方式加以实现。”在我国,公开审判是我国审判制度的一项基本原则,而检察权相对于审判权来讲,最大的先天性缺陷就在于权力行使的公开性不足。检察机关的主要业务往往都有保密性要求。正是基于这样的原因,检察工作往往不容易为社会大众所了解,往往容易与社会生活偏离甚至隔绝。缺乏公开性的检察权对于社会大众来说,似乎都成了暗箱操作,更不知道检察院的基本职能。针对此情况,要想提升检察工作在民众中的公信力,首先必须要让广大民众了解检察工作。为此,我院近年来采取以镇街检察室为平台进社区、下乡村等办法,对检察业务进行宣传,发放宣传资料万余份,接受群众咨询百余次。通过一系列的宣传、教育工作,加大了检察工作对社会生活的影响力,提升了民众对检察工作的信任度。另外,我院进一步深化检务公开,使检察权的行使能够在社会的监督之下进行。通过新闻媒体、受理申诉、接待举报中心等,向社会公开执法依据、执法权限、执法程序和执法纪律,拓宽人民群众了解检察工作的渠道,塑造“阳光检察”的公信形象;定期向社会公开检察机关重大案件等信息,保障人民群众(包括当事人)对检察工作的知情权、参与权、监督权和建议权。积极邀请人大代表、政协委员、人民监督员旁听和评议重大案件的庭审活动,听取意见和建议。对不起诉案件、申诉案件、民事行政抗诉案件等的审查过程均向外公开,不仅法律文书的制作要具有说理性,而且对来访当事人,要面对面讲法答疑。
第四,强化法律监督职能,及时行使检察权。“迟来的正义为非正义”。这种正义的迟到现象所损害的是司法裁判的及时性。所谓及时性,是指现代刑事诉讼应当以正当、迅速解决刑事案件为目的,不仅要查明案件的事实真相,惩罚犯罪和保障人权,而且要迅速、及时地执行刑事程序,使案件在合理的时间内得到解决,以实现诉讼的高效化。很多人认为司法及时性是审判机关与侦查机关的事情,不关乎检察机关。作为我国法律的监督机关,检察机关主要职能之一就是监督其它司法机关的执法活动的合法性、合理性。一旦因为侦查机关、审判机关的非法执法给当事人造成损害时,就有必要启动检察权,纠正其违法,保护当事人的合法权益。若检察权行使迟延一旦呈现出普遍性,势必会损害到当事人及时受审的基本权利,使遭到破坏的社会关系得不到及时迅速地的修补,遭受到损失的被害人得不到及时慰藉与补偿,那么势必会影响到检察权对社会的公信力。
(三)建设高素质的检察队伍是提升执法公信力的基本途径
从某种意义上讲,有了公众对于包括检察官在内的法律职业者的信任,才可能有执法的公信力。提升检察机关的执法公信力离不开一支具备极高的品德素养、丰富的社会阅历、娴熟的法律专业知识和能力,尤其是具备依法办案、公正司法、忠于职守的敬业精神的高素質的检察队伍。一方面,我们要以创建学习型机关为载体,加强教育和培训工作,鼓励在职学历教育,造就一批专家型检察官,努力打造一支政治坚定、业务精通、作风优良、司法公正的适应新时代要求和形势需要的检察官队伍。另一方面,我们还要紧紧围绕塑造良好社会形象,切实加强检察官职业道德建设。检察人员要赢得社会公众的充分信任,不仅要具有公正执法的办事能力,还应具备可靠的人格品质和良好的职业操守。个别执法人员不清廉,即使是与当事人之间一顿饭、几瓶酒、几条烟的交往,都会使整个的队伍职业操守遭到玷污、执法公正受到质疑。因此,执法机关的职业道德建设和党风廉政建设须从对执法人员日常行为及生活小节入手,积极探索对其生活圈、社交圈的制度化、规范化监督,确保执法队伍廉洁、公道、诚信的良好职业形象。
关键词检察机关 执法公信力 职能作用
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-225-02
当前,我国正处于经济社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期,检察机关作为国家的法律监督机关,对提高执法公信力、化解社会矛盾任重而道远。检察机关执法公信力建设已经越来越为检察理论研究人员所关注,对如何提升检察执法公信力建设均提出了不少建设性意见。加强检察机关执法公信力建设是当前严峻社会形势下检察机关必须面对和解决的紧迫问题,须引起社会各界的重视,探索一条行之有效的发展之路。
一、检察机关执法公信力的定义
检察机关执法公信力是指检察机关在行使法律监督权过程中对社会的信用和社会公众对检察机关行使法律监督权过程与结果的信任。它包括两个方面,一是检察机关在行使法律监督权过程中,在社会生活中建立起的一种公共信用,换个说法,也就是检察机关据以赢得社会公众信任和信赖的资格和能力;另外一个方面是公众对检察机关、检察工作及检察人员的一种主观评价和心理反映,它体现了人们对检察机关执法的信仰和遵从。其中,检察机关在行使法律监督权过程中对社会的信用是前提和基础,没有“信用”执法公信力就无从谈起;社会公众对检察机关行使法律监督权过程和结果的信任,是检察机关执法公信力的主要评价标准,是提升执法公信力的目标追求。
二、检察机关执法公信力面临的问题
检察机关执法公信力不足,导致人民群众对司法的不信任感和不满情绪,原因是多方面的。笔者认为有以下几个因素:
首先,司法工作者与公众认识存在冲突。法律世界是一种独特的实践世界,司法工作者查明事实、适用法律、裁判纠纷、执行规则,在这种实践活动中,形成了自己的观点、概念、理念和价值等思维模式。在现代社会,检察官、法官依据严格的裁判规则做出的推理演绎与判决,似乎成了社会普通公众看不懂和不能理解的东西。如果缺乏社会公众对司法裁判的普遍认同,司法的运行效果就会受到人们的质疑。
其次,如果刚才所述专业化与普通公众一般认识的冲突是客观上的因素,那么还有一个主观认识上的原因,就是检察人员在办案过程中没有很好的体现人民性。我们说“立检为公、执法为民”,什么是执法为民,就是要把“权由民来”、“权为民用”的观念根植于广大干警的头脑之中,把实现好、维护好人民群众的根本利益作为检察干警的毕生信念和追求。如果检察人员办案不很好的体现民意,没有解决人民群众最关心的问题,就不能得到人民群众心理的认同,人民群众对司法工作产生不信任感,案结事却远远未了。
再次,检察工作不公开,不透明,也是造成执法公信力不强的重要原因。我们以往办案总讲究检察机关的神秘性,觉得检察工作是专业的、高层次的,神圣不可侵犯的,因此忽视了将检察工作向社会公开、让广大人民群众了解我们在干什么、同时接受广大人民群众监督这一重要环节。我们办案过程中,有时会接到被害人家属或者辩护律师的电话,询问案件进展情况,承办人往往以案件不便公开为由,拒绝回答有关人员的询问。这就给社会公众一个印象,我们都是关起门来干活,不知道我们有没有按照法律程序办事,有没有认真审查案件,当中有没可能有收受不法利益等行为,因此社会公众就对我们案件办理产生极大不信任,担心案子没有得到公正处理。
最后,检察机关干部队伍素质和作风有待提高,也影响了检察机关的执法公信力。虽然各级检察培训机构相继开展了对检察人员的培训,但培训时间较短、内容单一,对提高检察人员自身职业素质、能力水平和道德水准还跟不上形势发展步伐。如果检察官素质不高,能力不强,那么他就不能很好的分清案件的事非责任,正确适用法律,致使当事人的合法权益得不到及时实现。即便得出审查意见,但往往不注重法律效果与社会效果的统一,简单的下判了之,不能从根本上解决矛盾、解决问题,以至于司法公正在人民群众的心目大打折扣,司法的权威也就难以树立。
三、检察机关执法公信力建设的建议
(一)树立立检为公、执法为民的执法理念是提升执法公信力的思想基础
执法为民是社会主义法治理念的本质要求,也是提升检察机关执法公信力的思想基础和核心所在。检察机关和检察干警只有牢固树立和深入实践执法为民思想,增强检察工作与公众之间良好的双向互动,真正做到在思想观念上为民,在工作措施上便民,在实际效果上利民,才能在公信力的培育中取信于民。工作中要充分发挥检察职能作用,使社会公众从检察机关的法律监督活动中,感到自身的合法权益得到切实维护,国家法治进程因法律监督的强化而不断推进;正确处理履行职能与服务大局的关系,坚持做到既严格公正执法,又自觉服从服务于大局,及时回应社会与人民群众对检察工作的期待和要求,使检察机关办理的每一起案件、处理的每一起纠纷都经得起法律的检验和社会公众的评价;要进一步改进执法方式与工作作风,不断完善和落实各项亲民、便民、利民措施,以公正、文明的形象和看得见、摸得着、感受得到的服务,拉近检察机关与人民群众的心理距离,使检察工作更加具有亲和力和公信力。
(二)规范执法行为是提升执法公信力的制度保障
制度是执法公信力建设的核心层面,检察机关的执法公信力更多地要靠科学合理的制度及其有效运行来塑造和体现。当前在推进检察改革与执法规范化建设的过程中,应当从既有利于执法目的实现,又有利于增进社会公众互动与信任的角度,对执法办案过程中容易影响执法公信力的重要方面和環节加以改革和完善。事实上,人民群众对检察工作的要求是具体的、现实的,他们不仅要关注其宏观职能的发挥,更要关心每一个具体的执法过程;不仅要求执法公正,而且期待公开透明。尤其是作为当事人和诉讼参与人,他们不仅希望得到一个公正的处理结果,还要求在程序上受到公正对待。实践中出现的涉检涉诉上访,有相当一部分是由于具体程序瑕疵或者办案行为不规范所致。因此,检察机关必须从增进执法公信力的高度,不断完善规范执法。
第一,建立和完善办案流程,规范执法行为。一套完善的办案流程,可以使不具体的法律规定通过制度具体化、明细化,将法律的模糊空间压缩到最小程度。近年来,我院按照高检院和省、市院办案规范化的要求,对公诉、侦查监督、侦查、控申、监所、民行检察等各项业务的操作流程予以明细化,对案件的受理、初查、立案、结案,传唤、讯问、取证、扣押、冻结、强制措施,阅卷、提审、复核、文书制作、送达,案件的请示、研究、审批等步骤和时间均作出了明确的规定。使整个办案操作程序更明确、更规范、更系统、更科学。
第二,全面落实执法状况考评制度,确保案件质量。规范执法与案件质量具有辩证统一的关系。案件质量蕴含着公平正义价值要素,一个高质量的案件必然彰显社会公平正义。规范执法是案件质量的保障手段和表现形式,案件质量是规范执法的应有内容和积极追求。我院始终把执法状况考评作为推进规范执法的“龙头工程”来常抓不懈,采取开展定期考评与平时抽查相结合的办法,坚持一把“尺子”,严格按照省院执法状况考评办法和细则进行自评,认真落实考评制度。同时还严格实施了执法人员错案责任追究制,保障了办案质量的提高。
第三,深化检务公开,推行“阳关执法”。“正义不仅应当得到实现,而且要以人们看得见的方式加以实现。”在我国,公开审判是我国审判制度的一项基本原则,而检察权相对于审判权来讲,最大的先天性缺陷就在于权力行使的公开性不足。检察机关的主要业务往往都有保密性要求。正是基于这样的原因,检察工作往往不容易为社会大众所了解,往往容易与社会生活偏离甚至隔绝。缺乏公开性的检察权对于社会大众来说,似乎都成了暗箱操作,更不知道检察院的基本职能。针对此情况,要想提升检察工作在民众中的公信力,首先必须要让广大民众了解检察工作。为此,我院近年来采取以镇街检察室为平台进社区、下乡村等办法,对检察业务进行宣传,发放宣传资料万余份,接受群众咨询百余次。通过一系列的宣传、教育工作,加大了检察工作对社会生活的影响力,提升了民众对检察工作的信任度。另外,我院进一步深化检务公开,使检察权的行使能够在社会的监督之下进行。通过新闻媒体、受理申诉、接待举报中心等,向社会公开执法依据、执法权限、执法程序和执法纪律,拓宽人民群众了解检察工作的渠道,塑造“阳光检察”的公信形象;定期向社会公开检察机关重大案件等信息,保障人民群众(包括当事人)对检察工作的知情权、参与权、监督权和建议权。积极邀请人大代表、政协委员、人民监督员旁听和评议重大案件的庭审活动,听取意见和建议。对不起诉案件、申诉案件、民事行政抗诉案件等的审查过程均向外公开,不仅法律文书的制作要具有说理性,而且对来访当事人,要面对面讲法答疑。
第四,强化法律监督职能,及时行使检察权。“迟来的正义为非正义”。这种正义的迟到现象所损害的是司法裁判的及时性。所谓及时性,是指现代刑事诉讼应当以正当、迅速解决刑事案件为目的,不仅要查明案件的事实真相,惩罚犯罪和保障人权,而且要迅速、及时地执行刑事程序,使案件在合理的时间内得到解决,以实现诉讼的高效化。很多人认为司法及时性是审判机关与侦查机关的事情,不关乎检察机关。作为我国法律的监督机关,检察机关主要职能之一就是监督其它司法机关的执法活动的合法性、合理性。一旦因为侦查机关、审判机关的非法执法给当事人造成损害时,就有必要启动检察权,纠正其违法,保护当事人的合法权益。若检察权行使迟延一旦呈现出普遍性,势必会损害到当事人及时受审的基本权利,使遭到破坏的社会关系得不到及时迅速地的修补,遭受到损失的被害人得不到及时慰藉与补偿,那么势必会影响到检察权对社会的公信力。
(三)建设高素质的检察队伍是提升执法公信力的基本途径
从某种意义上讲,有了公众对于包括检察官在内的法律职业者的信任,才可能有执法的公信力。提升检察机关的执法公信力离不开一支具备极高的品德素养、丰富的社会阅历、娴熟的法律专业知识和能力,尤其是具备依法办案、公正司法、忠于职守的敬业精神的高素質的检察队伍。一方面,我们要以创建学习型机关为载体,加强教育和培训工作,鼓励在职学历教育,造就一批专家型检察官,努力打造一支政治坚定、业务精通、作风优良、司法公正的适应新时代要求和形势需要的检察官队伍。另一方面,我们还要紧紧围绕塑造良好社会形象,切实加强检察官职业道德建设。检察人员要赢得社会公众的充分信任,不仅要具有公正执法的办事能力,还应具备可靠的人格品质和良好的职业操守。个别执法人员不清廉,即使是与当事人之间一顿饭、几瓶酒、几条烟的交往,都会使整个的队伍职业操守遭到玷污、执法公正受到质疑。因此,执法机关的职业道德建设和党风廉政建设须从对执法人员日常行为及生活小节入手,积极探索对其生活圈、社交圈的制度化、规范化监督,确保执法队伍廉洁、公道、诚信的良好职业形象。