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摘 要：随着我国法制化进程的不断加快和民主制度的不断完善，我国预算监督制度和法制化管理中存在的问题不断显现出来。本文通过细化预算编制，确立预算公开，完善政府绩效评价制度，加强对预算执行的审计监督等方面来完善我国的预算监督法律制度。
关键词： 预算公开 审计独立 政府绩效评价
一、预算监督概述
预算监督是指预算监督主体对各级政府和预算单位的预算编制、预算执行、预算调整以及决算等活动的合法性和有效性实施的监察和督导。实质上是国家以价值形式对社会产品的生产、流通、分配和使用方面的经济活动进行的监督。它是国家经济监督的一个重要方面，是国家通过预算资金的集中、分配和使用，即预算收支活动，对社会经济活动进行的监督。
我国预算监督坚持依法监督、以事实为依据、监督与服务相结合、专业监督和群众监督相结合、预算监督与行政诉讼相结合的监督原则。
二、预算监督的现状和存在的问题研究
从监督主体来看，我国目前的预算监督体系是比较单纯的行政性质的：我国对预算的监督主体包括人大及其常委会，政府财政部门，审计部门和社会中介机构（如：会计师、审计师、律师、公证和仲裁机构等）和舆论监督。
从预算编制来看，我国目前各级政府的预算编制缺乏科学性、及时性，预算编制太笼统，不利于强化监督主体对预算收支以及决算情况的监督。
从预算的审查来看，存在几方面问题：（1）预算初审的规范性问题即初审的程序性问题。一是党委、政府、人大在审查预算草案过程中的工作衔接问题；二是财经委员会依法开展初步审查后,所形成的意见和建议如何处置，面临类似问题法律没有作出明确规定；三是预算草案初审过程中,听取其他专门委员会意见等问题，法律也未作规定。
预算审批的形式化问题比较严重。目前,全国人代会通常会期10天,除3个半天听取大会报告和1个半天讨论代表议案、1个半天举行闭幕式外,代表团审议时间一般只有7天左右。而在此期间,要审议至少6项议程(政府工作报告、全国人大常委会工作报告、最高人民法院工作报告、最高人民检察院工作报告、计划报告和计划草案、预算报告和预算草案等法定6项),对预算报告和预算草案的审查以往只有半天时间。在会议日程很紧张的情况下,本来许多对财政预算专业就不太熟悉的人大代表在各级人代会上,对预算报告尤其是预算草案完全放弃了审议。
从预算执行过程中，现行预算法缺乏对预算调整的制度规定，导致预算调整不规范，另外预算法还缺乏对预算超收超支的规定，致使预算超收收入的使用出现较大的随意性，游离于人大常委会的监督，这些都容易导致资金挪用，滋生贪污腐败。从审计监督来看，审计机关的监督在我国处于重要的位置，但是由于我国审计机构受政府领导，监督主体的独立性受到限制，不利于审计机关监督权力很好地行使。
社会中介机构和公众对预算的监督没有到位，缺乏制度保障。这与我国预算的公开程度有很大的关系，社会中介机构和公众作为监督主体没有发挥应有的作用。
三、预算监督法律制度完善的建议
1、细化预算编制，确保预算编制的科学性、合理性和严肃性
各级政府部门在预算执行过程中存在的超收超支问题，很大程度上都与预算编制不科学、不合理、不规范，缺乏严肃性存在很大关联。针对以上问题，首先要细化预算编制，使政府预算支出能够从制度上得到控制。结合本次预算法修订的机会，规范和细化部门预算的编制，明确规定部门预算编制的范围、内容、标准、方法、程序和要求，部门预算细化到一級预算单位，保证预算编制的完整性。其次，要延长预算编制周期，做到早编细编预算，提高预算编制质量。
2、完善我国人民代表大会制度，加强人大及其常委会对预算的审查监督
现行《预算法》的一个重大缺陷就是，缺乏人大及其常委会对预算审查监督的规定，这是造成人大审查监督预算程序性的多，实质性的审查监督少，预算审查监督的质量和效果不理想的一个重要原因。
为了加强和改善人大及其常委会对预算的审查监督，《预算法》应当增设专门一章，重点规定人大审查监督预算的内容。一方面，应当按照《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》的原则精神，将其主要内容吸收纳入《预算法》中；另一方面，应将各地人大及其常委会加强对预算审查监督的成功经验和行之有效的创新做法吸收纳入《预算法》中，如福州市人大常委会为加强预算审查监督，成立预算审查专家组；第三，改变我国人大预算审批形式化的问题。首先应当改变我国人大代表的选举，适当选举一些对预算有专门研究的专家、学者等人参与到预算的审查工作中，同时在每年的全国人代会上，应当适当延长对预算报告和预算草案的审查时间，以便于更好地完善预算编制。
3、健全政府财政绩效评价机制，根据财政预算目标，对财政支出绩效进行评价，加强对预算执行的监督
政府财政绩效涉及的是预算支出的合理性问题。政府财政绩效包括宏观和微观两个方面的内容，宏观涉及的是国家财政支出总体论证和评价；微观方面涉及的是具体专项资金项目的论证和评价。要借《预算法》修订的这个机会，健全我国财政绩效评价机制，通过建立健全政府绩效评价机制，不仅可以提高预算资金的使用效率，而且可以预防财政使用中的腐败现象。财政绩效评价，应当由财政监督部门主导，具体由财政预算部门实施，另外预算资金使用单位也可以自行评价。同时，为了使绩效评价公正、公开，我们可以参照国外的做法，委托社会中介机构进行评价。对于中介机构的选聘，应该实行回避制度，通过招标的办法进行。 另外，在《预算法》中，明确规定出绩效评价的范围、依据、标准、方法以及程序和责任。
4、加强监督部门组织机构建设，完善我国预算监督体系
首先要提高审计机关的独立性，在此，我们可以借鉴英国的经验。英国在政府预算监督体系中实行的是财政立法监督制度，国家审计署是执行预算监督的专门机构，隶属于议会，对议会负责。目前，我国人大及其常委会作为预算监督的主要监督主体，缺乏自己的审计机关和审计力量，为了加强人大对预算的审查监督，充分发挥审计监督的职能作用，我建议借鉴国外的经验，改变我国审计机关的隶属主体，使审计机关直接隶属于人民代表大会，对其负责，受其监督。其次，在各政府部门应参照公司法中监事会的设立，成立专门的财务监督机构或者财务监督人员，对财务使用状况实行严格的监督、检查，保证资金使用合理、合法、高效。
5、 建立健全规范的预算公开机制，进一步强化社会舆论监督
目前对于预算公开难的问题，法律应该作出明确规定，对涉及预算资金使用的，实行强制性公开，针对涉及国家秘密等一些涉密问题导致预算公开难的问题，可以在《预算法》中通过具体法律条文作出规定，对涉及国家秘密等不宜公开的重大事项应明确罗列出来，除此之外，其余的涉及到预算资金使用的项目都应当公开。另外要加强制度保障，规范公民的监督权，通过法律作出明文规定，公民或者社会组织有权对违反预算法律法规的行为，向人大及其常委会或者有关国家机关进行检举和控告。
参考文献：
[1]张献勇：《预算权研究》，中国民主法制出版社2008.8
[2]李炳鉴，王元强：《政府预算概论》，南开大学出版社2006.1
[3]安秀梅：《完善我国政府预算监督体系的政策建议》，第十六次全国财政理论讨论会文选
[4]杨惠：《完善审计预算监督的思考》，载《会计之友》2008第9期
[5]龚少华：《中美政府预算的比较研究》，2006年西南财经大学硕士学位论文
作者简介：韩美丽 ，女， 山西大学法学院2009级经济法硕士研究生。
关键词： 预算公开 审计独立 政府绩效评价
一、预算监督概述
预算监督是指预算监督主体对各级政府和预算单位的预算编制、预算执行、预算调整以及决算等活动的合法性和有效性实施的监察和督导。实质上是国家以价值形式对社会产品的生产、流通、分配和使用方面的经济活动进行的监督。它是国家经济监督的一个重要方面，是国家通过预算资金的集中、分配和使用，即预算收支活动，对社会经济活动进行的监督。
我国预算监督坚持依法监督、以事实为依据、监督与服务相结合、专业监督和群众监督相结合、预算监督与行政诉讼相结合的监督原则。
二、预算监督的现状和存在的问题研究
从监督主体来看，我国目前的预算监督体系是比较单纯的行政性质的：我国对预算的监督主体包括人大及其常委会，政府财政部门，审计部门和社会中介机构（如：会计师、审计师、律师、公证和仲裁机构等）和舆论监督。
从预算编制来看，我国目前各级政府的预算编制缺乏科学性、及时性，预算编制太笼统，不利于强化监督主体对预算收支以及决算情况的监督。
从预算的审查来看，存在几方面问题：（1）预算初审的规范性问题即初审的程序性问题。一是党委、政府、人大在审查预算草案过程中的工作衔接问题；二是财经委员会依法开展初步审查后,所形成的意见和建议如何处置，面临类似问题法律没有作出明确规定；三是预算草案初审过程中,听取其他专门委员会意见等问题，法律也未作规定。
预算审批的形式化问题比较严重。目前,全国人代会通常会期10天,除3个半天听取大会报告和1个半天讨论代表议案、1个半天举行闭幕式外,代表团审议时间一般只有7天左右。而在此期间,要审议至少6项议程(政府工作报告、全国人大常委会工作报告、最高人民法院工作报告、最高人民检察院工作报告、计划报告和计划草案、预算报告和预算草案等法定6项),对预算报告和预算草案的审查以往只有半天时间。在会议日程很紧张的情况下,本来许多对财政预算专业就不太熟悉的人大代表在各级人代会上,对预算报告尤其是预算草案完全放弃了审议。
从预算执行过程中，现行预算法缺乏对预算调整的制度规定，导致预算调整不规范，另外预算法还缺乏对预算超收超支的规定，致使预算超收收入的使用出现较大的随意性，游离于人大常委会的监督，这些都容易导致资金挪用，滋生贪污腐败。从审计监督来看，审计机关的监督在我国处于重要的位置，但是由于我国审计机构受政府领导，监督主体的独立性受到限制，不利于审计机关监督权力很好地行使。
社会中介机构和公众对预算的监督没有到位，缺乏制度保障。这与我国预算的公开程度有很大的关系，社会中介机构和公众作为监督主体没有发挥应有的作用。
三、预算监督法律制度完善的建议
1、细化预算编制，确保预算编制的科学性、合理性和严肃性
各级政府部门在预算执行过程中存在的超收超支问题，很大程度上都与预算编制不科学、不合理、不规范，缺乏严肃性存在很大关联。针对以上问题，首先要细化预算编制，使政府预算支出能够从制度上得到控制。结合本次预算法修订的机会，规范和细化部门预算的编制，明确规定部门预算编制的范围、内容、标准、方法、程序和要求，部门预算细化到一級预算单位，保证预算编制的完整性。其次，要延长预算编制周期，做到早编细编预算，提高预算编制质量。
2、完善我国人民代表大会制度，加强人大及其常委会对预算的审查监督
现行《预算法》的一个重大缺陷就是，缺乏人大及其常委会对预算审查监督的规定，这是造成人大审查监督预算程序性的多，实质性的审查监督少，预算审查监督的质量和效果不理想的一个重要原因。
为了加强和改善人大及其常委会对预算的审查监督，《预算法》应当增设专门一章，重点规定人大审查监督预算的内容。一方面，应当按照《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》的原则精神，将其主要内容吸收纳入《预算法》中；另一方面，应将各地人大及其常委会加强对预算审查监督的成功经验和行之有效的创新做法吸收纳入《预算法》中，如福州市人大常委会为加强预算审查监督，成立预算审查专家组；第三，改变我国人大预算审批形式化的问题。首先应当改变我国人大代表的选举，适当选举一些对预算有专门研究的专家、学者等人参与到预算的审查工作中，同时在每年的全国人代会上，应当适当延长对预算报告和预算草案的审查时间，以便于更好地完善预算编制。
3、健全政府财政绩效评价机制，根据财政预算目标，对财政支出绩效进行评价，加强对预算执行的监督
政府财政绩效涉及的是预算支出的合理性问题。政府财政绩效包括宏观和微观两个方面的内容，宏观涉及的是国家财政支出总体论证和评价；微观方面涉及的是具体专项资金项目的论证和评价。要借《预算法》修订的这个机会，健全我国财政绩效评价机制，通过建立健全政府绩效评价机制，不仅可以提高预算资金的使用效率，而且可以预防财政使用中的腐败现象。财政绩效评价，应当由财政监督部门主导，具体由财政预算部门实施，另外预算资金使用单位也可以自行评价。同时，为了使绩效评价公正、公开，我们可以参照国外的做法，委托社会中介机构进行评价。对于中介机构的选聘，应该实行回避制度，通过招标的办法进行。 另外，在《预算法》中，明确规定出绩效评价的范围、依据、标准、方法以及程序和责任。
4、加强监督部门组织机构建设，完善我国预算监督体系
首先要提高审计机关的独立性，在此，我们可以借鉴英国的经验。英国在政府预算监督体系中实行的是财政立法监督制度，国家审计署是执行预算监督的专门机构，隶属于议会，对议会负责。目前，我国人大及其常委会作为预算监督的主要监督主体，缺乏自己的审计机关和审计力量，为了加强人大对预算的审查监督，充分发挥审计监督的职能作用，我建议借鉴国外的经验，改变我国审计机关的隶属主体，使审计机关直接隶属于人民代表大会，对其负责，受其监督。其次，在各政府部门应参照公司法中监事会的设立，成立专门的财务监督机构或者财务监督人员，对财务使用状况实行严格的监督、检查，保证资金使用合理、合法、高效。
5、 建立健全规范的预算公开机制，进一步强化社会舆论监督
目前对于预算公开难的问题，法律应该作出明确规定，对涉及预算资金使用的，实行强制性公开，针对涉及国家秘密等一些涉密问题导致预算公开难的问题，可以在《预算法》中通过具体法律条文作出规定，对涉及国家秘密等不宜公开的重大事项应明确罗列出来，除此之外，其余的涉及到预算资金使用的项目都应当公开。另外要加强制度保障，规范公民的监督权，通过法律作出明文规定，公民或者社会组织有权对违反预算法律法规的行为，向人大及其常委会或者有关国家机关进行检举和控告。
参考文献：
[1]张献勇：《预算权研究》，中国民主法制出版社2008.8
[2]李炳鉴，王元强：《政府预算概论》，南开大学出版社2006.1
[3]安秀梅：《完善我国政府预算监督体系的政策建议》，第十六次全国财政理论讨论会文选
[4]杨惠：《完善审计预算监督的思考》，载《会计之友》2008第9期
[5]龚少华：《中美政府预算的比较研究》，2006年西南财经大学硕士学位论文
作者简介：韩美丽 ，女， 山西大学法学院2009级经济法硕士研究生。