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摘要区域性开发银行的建立弥补了多边国际金融组织一些方面的不足。本文选取具有代表性的亚洲开发银行、美洲开发银行和非洲开发银行来分析其问责制度，在分析的同时比较三大银行各自制度的利弊。最后，在分析这些制度利弊的基础上，提出对上海合作组织开发银行建立的一些设想。
关键词区域性开发银行 问责制度 上合组织开发银行
作者简介：李浩波，广西师范大学法学院2009级国际法学研究生。
中图分类号：D920.5 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-103-02
一、亚洲开发银行
亚行的责任机制目前主要有内部问责与监督和问责机制两类。
亚行一直是发展和实施内部责任机制的先驱。2006年7月实施的《治理和反腐败法案计划》第二版中，审计长办公室的诚信部（简称OAGI）负责处理和调查队贪污或者欺诈等行为的指控。首先，OAGI收到上诉人对于合同方（包括个人和企业）或者亚行工作人员的投诉，这些文件都可以匿名提交。然后OAGI对投诉进行初步审查，一旦确定其投诉有价值（hasmerit）则开始着手调查，并让涉嫌违法者书面回应。OAGI将书面回应文件和调查结果上交给诚信监督委员会，委员会审查事实，以确定涉嫌违法者是否应受到惩罚。惩罚包括对合同方的制裁，和亚行工作人员的内部谴责。如果诚信监督委员发现合同方是违法犯罪的，可以呼吁向制裁委员会上诉。
2003年起，亚行开始运行一个新的责任机制（ADB），其允许股东之外的利益相关者对于违反亚行政策和程序的银行项目进行申诉。该新机制分为两个阶段，一是协商阶段，一是审查阶段。
在协商阶段由一个特别项目推助者（简称SPF）全权负责该阶段的各种事宜。SPF由亚行行长任命，对行长负责，独立于亚行各职能部门。SPF负责收集亚行解决问题的经验，为亚行职能部门在解决问题过程中提供支持与建议；审查和评估受害者提出的申诉；促成各方的协商谈判；向亚行董事会通报协商的结果；向亚行行长作年度报告并将报告副本呈送董事会。SPF有权接受来自借款国两个或以上个人的申诉。申诉以书面形式提交，内容包括：申诉人须受到或可能受到亚行所资助项目的影响，这种影响须是实质且不利的；申诉须表明申诉人所遭受的直接的实质性的损害是由于亚行在设计和执行资助项目过程中的行为或疏忽导致的；申诉须表明申诉人已向亚行职能部门提交该事项。协商阶段一般持续3个月，SPF负责监督协商阶段达成的任何协议的执行。申诉人可以随时将申诉事项提交进入审查阶段。
在审查阶段，亚行建立由三人组成的政策与程序遵循审查小组（简称CRP）。CRP主席为全职，其余两人为兼职。同时另有两名专家和三名行政官员支持CRP的工作。CRP成员由行长提名，董事会任命直接向董事会负责。CRP负责决定审查亚行政策与程序未得到遵守的申诉的合格性；CRP负责启动对亚行政策与程序遵守情况的审查而是否授权审查则由董事会决定，发表包括调查结果和建议的报告，监督董事会决定的执行情况。CRP调查的目的仅限于决定亚行是否遵守了其业务政策与程序，而不是调查借款国、项目执行机构或其他第三人。董事会就CRP做出的如何使项目遵守亚行业务政策与程序或如何减少项目所造成的损害的报告做出最终抉择。CRP负责监督董事会批准的救济措施的执行情况。①
二、美洲开发银行
美洲开发银行有内部问责与监督和独立审查机制（简称IIM）。内部问责与监督没有专门的部门负责，但是由管理审查委员会和借贷委员会等多个部门联合实施。比如，采购委员会负责美洲开发银行采购政策、招标过程、竞争性投标过程中的任何可能出现的偏差进行持续性的审查。美洲开发银行还制定了环境和社会审查机制，重点是：（1）该项目的环境和社会文化保存的保护；（2）与项目有关土著人民的权利；（3）任何非自愿解决问题；（4）性别与职业健康的考虑等。评价和监督办公室（简称OEV）,监督美洲开发银行的内部问责和监督制度。OEV独立于美洲开发银行的管理，直接向执行董事报告，并声称“不受来自外部和利益冲突的压力”。②
美洲开发银行的独立审查机制（IIM）产生于1994年，于2001年和2005年重新修改。IIM允许“受影响人士”索赔物质损害，该损害是由于美洲开发银行未按照其自己的业务政策或规范所导致的。如果IIM协调员认为是实质性的投诉，会从调查名册任命协调员，然后该协调员将索赔转发给执行董事，董事会主席，和泛美开发银行管理组织。然后美洲开发银行管理处要么批准该申诉，要么将其发送回从名册中选择的调查员。该调查员重新准备一个关于是否正式开展调查的提议，然后将其放在执行理事会做决定。如果执行理事会决定授权进行调查，将从调查员名册中委任至少三人组成小组。随后，该小组进行访问所有有关记录和工作人员，如果同意的情况下，并去该成员国领土内调查。最后，当调查小组作总结，它会提交给行长和执行局一份载列所有调查结果和建议的书面报告。执行理事会随后就投诉做出行动的决定。
IIM中有几项限制值得关注，第一，调查的专家小组不是常设的，专家一般从专家名册中选出；第二，申诉在提交给执行理事会和美洲银行管理层之前必须进行过了调查，调查是其前置程序；第三，IIM只能在其报告中做出事实的认定，不得提出解决办法或补救措施；第四，若贷款已发放95%，则不再启动独立审查机制。
三、非洲开发银行
在非洲开发银行内，审计长办公室的反腐败和欺诈司（ACFD）负责确保所有非洲开发银行的内部行为，如调查在非洲开发银行内的腐败，欺诈活动，或指控工作人员不当行为。通过调查，ACFD旨在通过询问确定有关当事方犯下的非法行为索赔的有效性是否“可能性更大”。ACFD向行长报告其调查结果，由行长最终决定是否调查证实了提交的索赔。如果行长认为有问题的当事方从事腐败，欺诈或其他不当行为，非洲开发银行：（1）将停止涉及有罪一方的项目，可以要求其返回授予给它的任何贷款；（2）将启动内部程序对抗任何有违法行为的银行人员；（3）以将有罪的合同方列入“黑名单”；（4）可能是指任何及所有涉案的有关成员国的执法机关。③
非行的外部审查机制称为独立审查机制（简称IRM），其区别于内部机制的关键在于，其允许个人、组织或其他民间团体等利益相关者向非行提出申诉，一般是因为一些贷款项目违反了非行的政策或程序。IRM的合规审查调解组（CRMU）主要负责。当非洲开发银行利益相关者提出调解或合规审查的请求时，可以启动IRM。CRMU主任为整个审查过程把关。收到请求后，决定是否应进行调解或审查。请求者的也可能在这些程序之下进行投诉。如果请求者同意调解，CRMU主任担任调解员，期限一般为三个月。如果调解成功，CRMU主任则须在调解完成后三十天内提交报告。若调解不成功，CRMU主任将报告提交给各部门长官、行长和非行管理层组成的团队来主持调解。总的来说，非行的外部机制很难评估，到目前为止该机制只被用过一次，并且在非行宪章中有关于其不受国内法院管辖的条文，所以大多数的申诉者寄希望于IRM遵循有关非行规则改变那些有问题的项目。
四、上海合作组织开发银行的展望
2010年11月25日，上海合作组织成员国第九次总理会议上，温家宝总理建议成立上海合作组织开发银行，并探讨共同出资、共同受益的新方式。如果上海合作组织开发银行成立，中国在该行中将扮演重要角色，深化中国与上合组织其他国家的经贸、投资、金融等领域的交流与合作，帮助区内成员国积极应对国际金融危机。
开发银行都较强的地域性，而上合组织成员国分布于欧洲、中亚和东亚等，在制定政策等方面需要考虑各成员国的具体情况，并且随着上合组织有望在未来吸收更多的成员国，如果上合组织开发银行成立，也应当考虑更多的国家不同的发展状况。如同其他开发银行吸收区外国家成员，一般都是资金雄厚的发达国家，上合组织开发银行可以借鉴采用此种模式。
资本构成方面，可以分为普通资金和特别资金。普通资金方面，目前中国和俄罗斯两国在上合国家中的经济发展程度较高。上合组织开发银行的资本应当以中俄两国作为主导，而我国作为上合组织中最大的经济体和开发银行建立的倡导者，可以适当多占股份。并且可以参考其他开发银行，采用组织内国家和组织外国家共同参股的方式，吸纳一些发达国家的资金注入，更好的为组织内国家服务。特别基金，可用于优惠贷款等事项，特别基金一般来自于捐赠。
决策机制和投票权方面，可以参考目前开发银行的普遍做法，采用理事会、董事会和执行机构等三层权利机构，更好的分配权利。在投票权方面，采用目前国际金融组织普遍采用的加权投票制度，加权的幅度则以股权的数额为准。
贷款制度方面，也应当分为普通贷款和优惠贷款，普通贷款属于银行的主要业务，利率较优惠贷款高，期限以15年到30年为限，规定一定的宽限期限。优惠贷款则来源于特别资金，规定较为优惠的利率，重点支持组织内贫困地区的发展，如我国的西部地区，中亚国家的一些贫困地区。支持的重点则可以参考世界银行、亚行等项目，若该地区或项目已获得其他开发银行的贷款支持，则优先可以考虑其他贫困地区。同时贷款制度可以借鉴亚行，私人企业可以成为借贷的对象，更好的有利于一些中小企业的发展，但是对于什么样的企业能得到贷款和企业贷款的担保制度应当做出详细的规定。
监察机制方面，应当建立一个内部和外部结合的责任机制。内部机制负责上合组织开发银行的内部的腐败、欺诈等行为，并针对工作人员进行内部的检察与监督。内部机制可以借鉴亚行和非行中的设立专门的部门负责，这个部门应当独立于其他部门，对理事会负责，监督的范围可以从行长直到低级工作人员。外部责任机制建立的目的，应当是以审查贷款项目是否符合该贷款的政策与程序。银行应当建立一个专门的外部问责机制，任何利益的相关者可以向银行提起申诉，银行则可以对申诉进行调查。综合到三大区域开发银行的外部机制，在这个方面均倾向于以调解的方式进行，笔者认为调解能让贷款者与“利益相关者”之间更好的达成妥协，在目前看来是一种较好的方式，尽管其可能在程序和期限上有所缺陷。
总的来说，上海合作组织开发银行的建立，将为上合组织注入新的活力，也为我国带来新的发展机遇。但到目前为止，上合组织开发银行的建立还只是一个初步的意向，未来还有一段很长的路要走，诸如资本构成、决策机构、投票权等事宜都要经过深度的探讨，才能达成一致的方案。但是不管怎样，我们应当保持乐观的态度来期待上合组织开发银行建立。而在目前这一段时间里，我国可以利用在亚行、美洲银行、非行等区域性开发银行的探索与实践，为上合组织开发银行的建立提供经验。
注释：
①李娟．国际金融组织检察机制及其对我国西部地区的影响——以世界银行和亚洲开发银行为例．苏州大学学报（哲学社会科学版）．2010（4）．
②Inter-AmericanDevelopmentBank,OVE:AboutUs,http://www．iadb．org/ove/，最后访问：2011-01-02．
③TheAfricanDevelopmentBank,Investigations,http://www．afdb．org/portal/page?pageid=473,18222303
关键词区域性开发银行 问责制度 上合组织开发银行
作者简介：李浩波，广西师范大学法学院2009级国际法学研究生。
中图分类号：D920.5 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-103-02
一、亚洲开发银行
亚行的责任机制目前主要有内部问责与监督和问责机制两类。
亚行一直是发展和实施内部责任机制的先驱。2006年7月实施的《治理和反腐败法案计划》第二版中，审计长办公室的诚信部（简称OAGI）负责处理和调查队贪污或者欺诈等行为的指控。首先，OAGI收到上诉人对于合同方（包括个人和企业）或者亚行工作人员的投诉，这些文件都可以匿名提交。然后OAGI对投诉进行初步审查，一旦确定其投诉有价值（hasmerit）则开始着手调查，并让涉嫌违法者书面回应。OAGI将书面回应文件和调查结果上交给诚信监督委员会，委员会审查事实，以确定涉嫌违法者是否应受到惩罚。惩罚包括对合同方的制裁，和亚行工作人员的内部谴责。如果诚信监督委员发现合同方是违法犯罪的，可以呼吁向制裁委员会上诉。
2003年起，亚行开始运行一个新的责任机制（ADB），其允许股东之外的利益相关者对于违反亚行政策和程序的银行项目进行申诉。该新机制分为两个阶段，一是协商阶段，一是审查阶段。
在协商阶段由一个特别项目推助者（简称SPF）全权负责该阶段的各种事宜。SPF由亚行行长任命，对行长负责，独立于亚行各职能部门。SPF负责收集亚行解决问题的经验，为亚行职能部门在解决问题过程中提供支持与建议；审查和评估受害者提出的申诉；促成各方的协商谈判；向亚行董事会通报协商的结果；向亚行行长作年度报告并将报告副本呈送董事会。SPF有权接受来自借款国两个或以上个人的申诉。申诉以书面形式提交，内容包括：申诉人须受到或可能受到亚行所资助项目的影响，这种影响须是实质且不利的；申诉须表明申诉人所遭受的直接的实质性的损害是由于亚行在设计和执行资助项目过程中的行为或疏忽导致的；申诉须表明申诉人已向亚行职能部门提交该事项。协商阶段一般持续3个月，SPF负责监督协商阶段达成的任何协议的执行。申诉人可以随时将申诉事项提交进入审查阶段。
在审查阶段，亚行建立由三人组成的政策与程序遵循审查小组（简称CRP）。CRP主席为全职，其余两人为兼职。同时另有两名专家和三名行政官员支持CRP的工作。CRP成员由行长提名，董事会任命直接向董事会负责。CRP负责决定审查亚行政策与程序未得到遵守的申诉的合格性；CRP负责启动对亚行政策与程序遵守情况的审查而是否授权审查则由董事会决定，发表包括调查结果和建议的报告，监督董事会决定的执行情况。CRP调查的目的仅限于决定亚行是否遵守了其业务政策与程序，而不是调查借款国、项目执行机构或其他第三人。董事会就CRP做出的如何使项目遵守亚行业务政策与程序或如何减少项目所造成的损害的报告做出最终抉择。CRP负责监督董事会批准的救济措施的执行情况。①
二、美洲开发银行
美洲开发银行有内部问责与监督和独立审查机制（简称IIM）。内部问责与监督没有专门的部门负责，但是由管理审查委员会和借贷委员会等多个部门联合实施。比如，采购委员会负责美洲开发银行采购政策、招标过程、竞争性投标过程中的任何可能出现的偏差进行持续性的审查。美洲开发银行还制定了环境和社会审查机制，重点是：（1）该项目的环境和社会文化保存的保护；（2）与项目有关土著人民的权利；（3）任何非自愿解决问题；（4）性别与职业健康的考虑等。评价和监督办公室（简称OEV）,监督美洲开发银行的内部问责和监督制度。OEV独立于美洲开发银行的管理，直接向执行董事报告，并声称“不受来自外部和利益冲突的压力”。②
美洲开发银行的独立审查机制（IIM）产生于1994年，于2001年和2005年重新修改。IIM允许“受影响人士”索赔物质损害，该损害是由于美洲开发银行未按照其自己的业务政策或规范所导致的。如果IIM协调员认为是实质性的投诉，会从调查名册任命协调员，然后该协调员将索赔转发给执行董事，董事会主席，和泛美开发银行管理组织。然后美洲开发银行管理处要么批准该申诉，要么将其发送回从名册中选择的调查员。该调查员重新准备一个关于是否正式开展调查的提议，然后将其放在执行理事会做决定。如果执行理事会决定授权进行调查，将从调查员名册中委任至少三人组成小组。随后，该小组进行访问所有有关记录和工作人员，如果同意的情况下，并去该成员国领土内调查。最后，当调查小组作总结，它会提交给行长和执行局一份载列所有调查结果和建议的书面报告。执行理事会随后就投诉做出行动的决定。
IIM中有几项限制值得关注，第一，调查的专家小组不是常设的，专家一般从专家名册中选出；第二，申诉在提交给执行理事会和美洲银行管理层之前必须进行过了调查，调查是其前置程序；第三，IIM只能在其报告中做出事实的认定，不得提出解决办法或补救措施；第四，若贷款已发放95%，则不再启动独立审查机制。
三、非洲开发银行
在非洲开发银行内，审计长办公室的反腐败和欺诈司（ACFD）负责确保所有非洲开发银行的内部行为，如调查在非洲开发银行内的腐败，欺诈活动，或指控工作人员不当行为。通过调查，ACFD旨在通过询问确定有关当事方犯下的非法行为索赔的有效性是否“可能性更大”。ACFD向行长报告其调查结果，由行长最终决定是否调查证实了提交的索赔。如果行长认为有问题的当事方从事腐败，欺诈或其他不当行为，非洲开发银行：（1）将停止涉及有罪一方的项目，可以要求其返回授予给它的任何贷款；（2）将启动内部程序对抗任何有违法行为的银行人员；（3）以将有罪的合同方列入“黑名单”；（4）可能是指任何及所有涉案的有关成员国的执法机关。③
非行的外部审查机制称为独立审查机制（简称IRM），其区别于内部机制的关键在于，其允许个人、组织或其他民间团体等利益相关者向非行提出申诉，一般是因为一些贷款项目违反了非行的政策或程序。IRM的合规审查调解组（CRMU）主要负责。当非洲开发银行利益相关者提出调解或合规审查的请求时，可以启动IRM。CRMU主任为整个审查过程把关。收到请求后，决定是否应进行调解或审查。请求者的也可能在这些程序之下进行投诉。如果请求者同意调解，CRMU主任担任调解员，期限一般为三个月。如果调解成功，CRMU主任则须在调解完成后三十天内提交报告。若调解不成功，CRMU主任将报告提交给各部门长官、行长和非行管理层组成的团队来主持调解。总的来说，非行的外部机制很难评估，到目前为止该机制只被用过一次，并且在非行宪章中有关于其不受国内法院管辖的条文，所以大多数的申诉者寄希望于IRM遵循有关非行规则改变那些有问题的项目。
四、上海合作组织开发银行的展望
2010年11月25日，上海合作组织成员国第九次总理会议上，温家宝总理建议成立上海合作组织开发银行，并探讨共同出资、共同受益的新方式。如果上海合作组织开发银行成立，中国在该行中将扮演重要角色，深化中国与上合组织其他国家的经贸、投资、金融等领域的交流与合作，帮助区内成员国积极应对国际金融危机。
开发银行都较强的地域性，而上合组织成员国分布于欧洲、中亚和东亚等，在制定政策等方面需要考虑各成员国的具体情况，并且随着上合组织有望在未来吸收更多的成员国，如果上合组织开发银行成立，也应当考虑更多的国家不同的发展状况。如同其他开发银行吸收区外国家成员，一般都是资金雄厚的发达国家，上合组织开发银行可以借鉴采用此种模式。
资本构成方面，可以分为普通资金和特别资金。普通资金方面，目前中国和俄罗斯两国在上合国家中的经济发展程度较高。上合组织开发银行的资本应当以中俄两国作为主导，而我国作为上合组织中最大的经济体和开发银行建立的倡导者，可以适当多占股份。并且可以参考其他开发银行，采用组织内国家和组织外国家共同参股的方式，吸纳一些发达国家的资金注入，更好的为组织内国家服务。特别基金，可用于优惠贷款等事项，特别基金一般来自于捐赠。
决策机制和投票权方面，可以参考目前开发银行的普遍做法，采用理事会、董事会和执行机构等三层权利机构，更好的分配权利。在投票权方面，采用目前国际金融组织普遍采用的加权投票制度，加权的幅度则以股权的数额为准。
贷款制度方面，也应当分为普通贷款和优惠贷款，普通贷款属于银行的主要业务，利率较优惠贷款高，期限以15年到30年为限，规定一定的宽限期限。优惠贷款则来源于特别资金，规定较为优惠的利率，重点支持组织内贫困地区的发展，如我国的西部地区，中亚国家的一些贫困地区。支持的重点则可以参考世界银行、亚行等项目，若该地区或项目已获得其他开发银行的贷款支持，则优先可以考虑其他贫困地区。同时贷款制度可以借鉴亚行，私人企业可以成为借贷的对象，更好的有利于一些中小企业的发展，但是对于什么样的企业能得到贷款和企业贷款的担保制度应当做出详细的规定。
监察机制方面，应当建立一个内部和外部结合的责任机制。内部机制负责上合组织开发银行的内部的腐败、欺诈等行为，并针对工作人员进行内部的检察与监督。内部机制可以借鉴亚行和非行中的设立专门的部门负责，这个部门应当独立于其他部门，对理事会负责，监督的范围可以从行长直到低级工作人员。外部责任机制建立的目的，应当是以审查贷款项目是否符合该贷款的政策与程序。银行应当建立一个专门的外部问责机制，任何利益的相关者可以向银行提起申诉，银行则可以对申诉进行调查。综合到三大区域开发银行的外部机制，在这个方面均倾向于以调解的方式进行，笔者认为调解能让贷款者与“利益相关者”之间更好的达成妥协，在目前看来是一种较好的方式，尽管其可能在程序和期限上有所缺陷。
总的来说，上海合作组织开发银行的建立，将为上合组织注入新的活力，也为我国带来新的发展机遇。但到目前为止，上合组织开发银行的建立还只是一个初步的意向，未来还有一段很长的路要走，诸如资本构成、决策机构、投票权等事宜都要经过深度的探讨，才能达成一致的方案。但是不管怎样，我们应当保持乐观的态度来期待上合组织开发银行建立。而在目前这一段时间里，我国可以利用在亚行、美洲银行、非行等区域性开发银行的探索与实践，为上合组织开发银行的建立提供经验。
注释：
①李娟．国际金融组织检察机制及其对我国西部地区的影响——以世界银行和亚洲开发银行为例．苏州大学学报（哲学社会科学版）．2010（4）．
②Inter-AmericanDevelopmentBank,OVE:AboutUs,http://www．iadb．org/ove/，最后访问：2011-01-02．
③TheAfricanDevelopmentBank,Investigations,http://www．afdb．org/portal/page?pageid=473,18222303