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土地市场是我国社会主义市场经济体制中重要的要素市场。社会主义市场经济的建立和完善，对这一要素市场的建立和完善提出了要求。研究我国土地市场的形成过程及特点，对于规范土地交易行为，促进公平竞争，维护市场秩序，减少腐败滋生都具有重要意义。
我国土地市场化的历史演变及意义
我国是社会主义国家，以公有制为主体的生产资料所有制形式是基本特征，土地这一重要的生产资料既是资产，又是资源。土地国有是我们区别于其他资本主义国家的重要特征之一。计划经济时期，土地与其他生产资料一样，都由国家绝对控制，是在政府行政命令下进行配置，作为资产不存在流失问题，作为资源无人去关心其利用的效率问题。在“一大二公”的管理体制下，土地的市场角色几乎为零。
十一届三中全会后，我国开始建立和完善社会主义市场经济，从开始提出的有计划的商品经济到计划调整为主、市场调节为辅，再到国家调节市场，市场引导企业，直至正式提出建立社会主义市场经济体制，经历了几个阶段。在这几个阶段中土地的市场角色也在不断强化。从包产到户的土地承包开始，到农民土地延包三十年不变，再到国有土地的挂牌出让和招标拍卖，我国土地的市场化，经历了一个实践上探索，理论上争论和思想上统一的过程。改革之初的农村土地承包制，使土地的资源优势充分发挥。当土地的所有权和经营权进行分离以后，人们才真正认识到土地的资源价值。中国土地改革的成功，对整个改革进程起到了极大的推动作用。从理论上讲是符合马克思主义的。按照马克思产权理论，产权是多种权利的组合，既统一又分离，土地所有权和使用权、受益权完全可以分离。所以，在不改变土地的所有权性质的前提下，将使用权、受益权承包给农民，在理论上符合马克思主义，在实践上符合中国的国情。
中国经济改革的核心问题是市场体制的建立，即如何建立一个具有中国特色的社会主义市场体制。市场体制的完善与否直接影响市场这一资源配置手段的作用发挥。没有完善的市场体制，市场机制的运行将是无源之水，无本之木。市场体制是一系列市场组合和市场运行规则、监督市场运行机构的有机统一体。土地市场是重要的要素市场，是市场体制中的一个有机组成部分。土地国有的特殊性和不能再生的资源有限性，使土地市场的建立复杂而迟缓。在其他要素市场不断完善的时候，如果土地市场留有缺陷，势必影响整个市场体制的建立和完善。我国加入WTO后，公平竞争和国民待遇原则的经济环境和廉洁勤政，防止腐败的政治环境也对我们建立和完善土地市场提出迫切要求。
综上所述，建立和完善我国土地市场既是我国市场化改革的必然要求，也是我国经济国际化和政治民主化的必然要求。其现实意义在于，一是通过市场配置充分显示土地资产价值，二是通过市场调节实现公平竞争，避免行政干预，减少腐败滋生。
我国土地市场化进程的特殊性
市场经济就是通过市场调节来实现资源的最优配置。随着我国社会主义市场体制的建立和完善，各种资源的配置手段正在逐步由计划走向市场，各种要素市场相继建立和完善。土地市场作为一个特殊的要素市场，与其他要素市场相比较，有共性，也有其特殊性。土地作为资产和资源的双重属性决定了它不能完全地由市场来配置，而应该是由政府按照市场化的原则进行配置。所以，实现土地资源的市场化操作，是我国建立和完善社会主义市场体制的必然要求。改革开放以来，为了适应市场经济的这一要求，我国国有土地的市场化改革不断深化，土地市场正加快建立和完善。
一、相关制度建立。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，我国土地实行公有制，即全民所有制和集体所有制。国家对国有土地实行有偿使用制度，土地使用权可以依法转让。为使土地充分显示其价值，实现土地资源配置的市场化要求。各地根据市场发展要求建立了一些土地市场化的相关制度，如，实行建设用地总量控制、城市建设用地集中统一供应、土地使用权公开交易、基准地价定期更新和公布、土地登记可查询和集体决策等。这些工作为土地的市场化运作奠定了坚实基础。
二、探索土地市场化的有效途径。在我国实现土地市场化的关键是土地的价格形成和供给需求都在政府主导下由市场来调节，实现此目标的关键在于公开化的操作。即：坚持公开招标、公开拍卖、公开信息、公开竞争。广州、深圳等经济发达地区率先实行了国有土地使用权招标拍卖制度。在吸收各地经验的基础上，国土资源部下发了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，要求自2002年7月1日起，凡商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性土地使用权必须以招标、拍卖或者挂牌方式公开出让。对不能挂牌出让的工业等用地，规范协议出让行为，制定协议出让最低标准，明确协议出让程序，强化集体决策和公示制度等。
三、在市场化进程中，不断强化政府的作用。土地是不可再生的资源，又是国家的重要资产，随着经济和社会各项事业的发展，用地的需求在不断增加，而可用土地的供给在不断减少。这种需求和供给之间的突出矛盾，要求政府必须发挥宏观调控作用。实践中，各地政府尝试了许多有效做法。如，政府加强土地供应的集中统一管理，强调根据市场需求有计划地供给土地，建立土地收购储备制度等。
我国土地市场化过程中问题简析
土地国有是我国土地资源的特点和优势所在，凭借这一优势和特点，国家可以有效保护耕地，进行可控性规划，安排重大项目建设等。但是，在进行市场化改革的过程中，土地国有也暴露出一些问题，政府绝对垄断的经营方式，限制了资源的有效配置，扭曲了土地价格，破坏了市场机制的良性运行。纵观我国土地市场化改革进程，可以发现存在如下问题。
一、土地价格形成机制不完善。我国土地的价格主要是由地方的政府领导决定。这种人为的定价方式，忽视了市场供求的影响，掩盖了价格的真实性，使土地不能充分显示其内在价值。地方政府为了招商引资、争拉客户极力压低土地价格；部分房地产开发商通过钱权交易，人情关系，人为压低土地价格。这种严重扭曲的土地价格形成机制，不仅破坏了公平竞争的市场化原则，也造成了国有资产的流失，导致了腐败问题的发生。
二、土地信息供给不对称。在市场机制运行较完善的情况下，市场上各种要素的供求信息充分显示，供求关系由价值规律自行调节，市场上各交易主体，在信息充分对称的条件下，进行竞争。但是，目前我国土地市场存在的一个突出问题是，作为土地供给方的政府垄断土地市场信息，而作为需求方的用地商，在信息中存在明显的不对称现象。不对称的信息使少数人垄断土地资源，导致了房地产市场的秩序混乱，加大了社会收入的贫富分化。
三、政府行为滞后。中国社会主义市场经济体制的建立带有政府主导型特点,政府在市场经济体制建立和完善的各个环节中，都起领导和决定作用。对有些要素市场，如果离开政府的先导作用是难以建立的。土地市场是一个特殊的要素市场，作为惟一供应方的政府，如果在市场的建立过程中不积极、不主动，将严重制约其发育的速度。在我国土地市场化过程中，存在政府的主导作用滞后于形势的发展问题，当一些特殊人物，通过不当手段取得土地资源，占据竞争优势，造成社会不公和滋生腐败时，政府才意识到建立和完善土地市场的必要和迫切。
建立和完善我国土地市场的建议
我国土地市场的建立和完善是我国社会主义市场经济建设过程的重要组成部分。基于我国特殊而复杂的历史原因，其发展过程带有明显的滞后性和不平衡性。但是，无论从市场经济的发展要求还是政府廉政建设而言，建立全国规范、统一、有序的土地市场是势在必行的选择。针对我国的国情和实践中存在的问题，提出如下几点建议。
一、明确政府的职能和地位，强化政府的宏观调控能力。政府在国有土地使用权的出让中，行使两种职能：一是代表国家行使对土地这种特殊生产资料的占有、使用、收益、处分的权能。二是在土地出让过程中，作为与土地受让方一样的平等主体进行交易，交易的对象是某一固定期限的土地使用权。政府的这两种职能和市场经济的客观要求，决定了政府的职能定位在于制定市场规则，维护市场秩序，营造市场环境，通过法律手段和经济手段调控市场，加大对土地市场的监管力度和对违法违纪行为的查处力度，减少对市场的直接干预，以保护土地市场稳定、公平、安全运行，同时保证老百姓的切身利益。
二、加强法制建设。市场经济是法制经济，按交易规则办事是基本的要求。我国土地市场发育迟缓的根本原因之一就是相关法律不健全。鉴于此，在今后一段时间内，尽快完善土地产权制度，建立公开交易制度，积极推行土地招标拍卖加挂牌交易制度，严格执行土地资产管理的集体决策制度是当前土地市场化进程中的又一项重要任务。由于我国的市场化改革无现成经验可借鉴，走的是一条探索创新之路，所以，改革措施和相关制度的制订和完善都有一定的滞后性。土地这一要素市场的建立过程具有代表性地反映了这一点，在房地产、娱乐等经营性用地使用权的出让过程出现暗箱操作、权钱交易和无序竞争等问题后，各地才开始探索源头治理的治本之策。1998年广东省颁布了《广东省城镇国有土地使用权公开招标拍卖管理办法》，今年7月1日国土资源部颁布实施了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，规定明确要求，对商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性土地使用权，必须以招标、拍卖或者挂牌方式公开出让，对上述用途以外的，有两个以上用地意向的同一宗土地，也必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。这一规定的出台，结束了我国土地使用权出让无法可依的历史，使我国土地市场化建设走上了法制化轨道。今后应围绕这一“规定”建立相应配套制度，同时争取早日通过立法程序使其上升为法律制度。
三、建立和完善土地有形市场。土地市场的要素除了完备的市场交易规则和平等参与的交易主体外，另一个不可缺少的重要组成部分是功能齐全的交易环境和场所。目前，我国经营性土地使用权的交易过程存在的又一个突出问题是交易行为有市无场，这样就容易使交易行为缺少透明度，造成土地市场和房地产市场秩序混乱，导致国有资产流失和腐败问题的发生。所以，建立规范、透明、高效的土地有形市场，促进土地交易的公开、公平、公正是我国土地市场化进程中的又一重要任务。广东省于1998年率先提出了建立土地有形市场的概念，要求政府出让经营性房产项目和其他具有竞投性项目的土地使用权；为实现抵押进行的土地使用权转让；法院判决需拍卖、变卖以清偿债务的土地使用权转让等交易行为除招标拍卖外，还可以通过公开挂牌和上网公告竞价等方式进行交易。深圳市则出台了我国第一部土地有形市场管理的地方性法规——《深圳土地交易市场管理规定》，提出“每一寸土地转让都进入市场”的要求。继广东、深圳之后，全国其他一些地方也相继探索建立了各自的有形市场。目前，就全国而言，应积极探索建立统一、规范的有形土地市场体系，实现国家对各地土地市场的调控、管理、服务和监督。
四、加强管理、严格监督。土地市场的建立和完善过程是一个政府主导的过程。在这一过程中，人的因素非常重要，从规则的制定、秩序的维护到权力的运行和监督，每个环节都与人有关。所以，如何实现科学化的管理，严格规范公务人员的从政行为是土地市场化过程中的又一核心内容。为保证土地交易行为的阳光操作，避免交易主体的不公平竞争，实现土地交易过程的公开、公正、规范和高效，防止国有资产流失，避免从政人员滋生腐败，政府在管理和监督方面应做好如下工作：一是建立土地市场化的有效运行机制。对涉及土地交易行为的各个环节进行规范和约束，从制度建设、运行程序、监督制约等各个方面提出明确要求。二是利用科学手段，尽量减少人为因素的影响。在地价计算、收文审批、信息公示等方面实现电子化。三是建立集体决策、专家咨询和信息公告制度，避免个人说了算和信息不对称问题的发生。四是建立纪检监察、财政、规划等部门联合监督制度，对交易过程全程监控。通过设立举报信箱等措施接受群众对交易违法违规行为的检举投诉。
我国土地市场的建立和完善过程是一个系统、复杂的过程，涉及到方方面面的问题，我们既不能把这一过程放在朝夕之间完成，也不能将这一过程简单化，要结合我国国情综合考虑各种因素的影响，对过程中出现的问题既不能掉以轻心，也不能大惊小怪，应采取科学、务实的态度，从体制、机制和制度等方面入手，循序渐进，追根求源，探求解决问题的根本之策。
（作者系人民大学在读博士生）
编辑/崔秀
我国土地市场化的历史演变及意义
我国是社会主义国家，以公有制为主体的生产资料所有制形式是基本特征，土地这一重要的生产资料既是资产，又是资源。土地国有是我们区别于其他资本主义国家的重要特征之一。计划经济时期，土地与其他生产资料一样，都由国家绝对控制，是在政府行政命令下进行配置，作为资产不存在流失问题，作为资源无人去关心其利用的效率问题。在“一大二公”的管理体制下，土地的市场角色几乎为零。
十一届三中全会后，我国开始建立和完善社会主义市场经济，从开始提出的有计划的商品经济到计划调整为主、市场调节为辅，再到国家调节市场，市场引导企业，直至正式提出建立社会主义市场经济体制，经历了几个阶段。在这几个阶段中土地的市场角色也在不断强化。从包产到户的土地承包开始，到农民土地延包三十年不变，再到国有土地的挂牌出让和招标拍卖，我国土地的市场化，经历了一个实践上探索，理论上争论和思想上统一的过程。改革之初的农村土地承包制，使土地的资源优势充分发挥。当土地的所有权和经营权进行分离以后，人们才真正认识到土地的资源价值。中国土地改革的成功，对整个改革进程起到了极大的推动作用。从理论上讲是符合马克思主义的。按照马克思产权理论，产权是多种权利的组合，既统一又分离，土地所有权和使用权、受益权完全可以分离。所以，在不改变土地的所有权性质的前提下，将使用权、受益权承包给农民，在理论上符合马克思主义，在实践上符合中国的国情。
中国经济改革的核心问题是市场体制的建立，即如何建立一个具有中国特色的社会主义市场体制。市场体制的完善与否直接影响市场这一资源配置手段的作用发挥。没有完善的市场体制，市场机制的运行将是无源之水，无本之木。市场体制是一系列市场组合和市场运行规则、监督市场运行机构的有机统一体。土地市场是重要的要素市场，是市场体制中的一个有机组成部分。土地国有的特殊性和不能再生的资源有限性，使土地市场的建立复杂而迟缓。在其他要素市场不断完善的时候，如果土地市场留有缺陷，势必影响整个市场体制的建立和完善。我国加入WTO后，公平竞争和国民待遇原则的经济环境和廉洁勤政，防止腐败的政治环境也对我们建立和完善土地市场提出迫切要求。
综上所述，建立和完善我国土地市场既是我国市场化改革的必然要求，也是我国经济国际化和政治民主化的必然要求。其现实意义在于，一是通过市场配置充分显示土地资产价值，二是通过市场调节实现公平竞争，避免行政干预，减少腐败滋生。
我国土地市场化进程的特殊性
市场经济就是通过市场调节来实现资源的最优配置。随着我国社会主义市场体制的建立和完善，各种资源的配置手段正在逐步由计划走向市场，各种要素市场相继建立和完善。土地市场作为一个特殊的要素市场，与其他要素市场相比较，有共性，也有其特殊性。土地作为资产和资源的双重属性决定了它不能完全地由市场来配置，而应该是由政府按照市场化的原则进行配置。所以，实现土地资源的市场化操作，是我国建立和完善社会主义市场体制的必然要求。改革开放以来，为了适应市场经济的这一要求，我国国有土地的市场化改革不断深化，土地市场正加快建立和完善。
一、相关制度建立。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，我国土地实行公有制，即全民所有制和集体所有制。国家对国有土地实行有偿使用制度，土地使用权可以依法转让。为使土地充分显示其价值，实现土地资源配置的市场化要求。各地根据市场发展要求建立了一些土地市场化的相关制度，如，实行建设用地总量控制、城市建设用地集中统一供应、土地使用权公开交易、基准地价定期更新和公布、土地登记可查询和集体决策等。这些工作为土地的市场化运作奠定了坚实基础。
二、探索土地市场化的有效途径。在我国实现土地市场化的关键是土地的价格形成和供给需求都在政府主导下由市场来调节，实现此目标的关键在于公开化的操作。即：坚持公开招标、公开拍卖、公开信息、公开竞争。广州、深圳等经济发达地区率先实行了国有土地使用权招标拍卖制度。在吸收各地经验的基础上，国土资源部下发了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，要求自2002年7月1日起，凡商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性土地使用权必须以招标、拍卖或者挂牌方式公开出让。对不能挂牌出让的工业等用地，规范协议出让行为，制定协议出让最低标准，明确协议出让程序，强化集体决策和公示制度等。
三、在市场化进程中，不断强化政府的作用。土地是不可再生的资源，又是国家的重要资产，随着经济和社会各项事业的发展，用地的需求在不断增加，而可用土地的供给在不断减少。这种需求和供给之间的突出矛盾，要求政府必须发挥宏观调控作用。实践中，各地政府尝试了许多有效做法。如，政府加强土地供应的集中统一管理，强调根据市场需求有计划地供给土地，建立土地收购储备制度等。
我国土地市场化过程中问题简析
土地国有是我国土地资源的特点和优势所在，凭借这一优势和特点，国家可以有效保护耕地，进行可控性规划，安排重大项目建设等。但是，在进行市场化改革的过程中，土地国有也暴露出一些问题，政府绝对垄断的经营方式，限制了资源的有效配置，扭曲了土地价格，破坏了市场机制的良性运行。纵观我国土地市场化改革进程，可以发现存在如下问题。
一、土地价格形成机制不完善。我国土地的价格主要是由地方的政府领导决定。这种人为的定价方式，忽视了市场供求的影响，掩盖了价格的真实性，使土地不能充分显示其内在价值。地方政府为了招商引资、争拉客户极力压低土地价格；部分房地产开发商通过钱权交易，人情关系，人为压低土地价格。这种严重扭曲的土地价格形成机制，不仅破坏了公平竞争的市场化原则，也造成了国有资产的流失，导致了腐败问题的发生。
二、土地信息供给不对称。在市场机制运行较完善的情况下，市场上各种要素的供求信息充分显示，供求关系由价值规律自行调节，市场上各交易主体，在信息充分对称的条件下，进行竞争。但是，目前我国土地市场存在的一个突出问题是，作为土地供给方的政府垄断土地市场信息，而作为需求方的用地商，在信息中存在明显的不对称现象。不对称的信息使少数人垄断土地资源，导致了房地产市场的秩序混乱，加大了社会收入的贫富分化。
三、政府行为滞后。中国社会主义市场经济体制的建立带有政府主导型特点,政府在市场经济体制建立和完善的各个环节中，都起领导和决定作用。对有些要素市场，如果离开政府的先导作用是难以建立的。土地市场是一个特殊的要素市场，作为惟一供应方的政府，如果在市场的建立过程中不积极、不主动，将严重制约其发育的速度。在我国土地市场化过程中，存在政府的主导作用滞后于形势的发展问题，当一些特殊人物，通过不当手段取得土地资源，占据竞争优势，造成社会不公和滋生腐败时，政府才意识到建立和完善土地市场的必要和迫切。
建立和完善我国土地市场的建议
我国土地市场的建立和完善是我国社会主义市场经济建设过程的重要组成部分。基于我国特殊而复杂的历史原因，其发展过程带有明显的滞后性和不平衡性。但是，无论从市场经济的发展要求还是政府廉政建设而言，建立全国规范、统一、有序的土地市场是势在必行的选择。针对我国的国情和实践中存在的问题，提出如下几点建议。
一、明确政府的职能和地位，强化政府的宏观调控能力。政府在国有土地使用权的出让中，行使两种职能：一是代表国家行使对土地这种特殊生产资料的占有、使用、收益、处分的权能。二是在土地出让过程中，作为与土地受让方一样的平等主体进行交易，交易的对象是某一固定期限的土地使用权。政府的这两种职能和市场经济的客观要求，决定了政府的职能定位在于制定市场规则，维护市场秩序，营造市场环境，通过法律手段和经济手段调控市场，加大对土地市场的监管力度和对违法违纪行为的查处力度，减少对市场的直接干预，以保护土地市场稳定、公平、安全运行，同时保证老百姓的切身利益。
二、加强法制建设。市场经济是法制经济，按交易规则办事是基本的要求。我国土地市场发育迟缓的根本原因之一就是相关法律不健全。鉴于此，在今后一段时间内，尽快完善土地产权制度，建立公开交易制度，积极推行土地招标拍卖加挂牌交易制度，严格执行土地资产管理的集体决策制度是当前土地市场化进程中的又一项重要任务。由于我国的市场化改革无现成经验可借鉴，走的是一条探索创新之路，所以，改革措施和相关制度的制订和完善都有一定的滞后性。土地这一要素市场的建立过程具有代表性地反映了这一点，在房地产、娱乐等经营性用地使用权的出让过程出现暗箱操作、权钱交易和无序竞争等问题后，各地才开始探索源头治理的治本之策。1998年广东省颁布了《广东省城镇国有土地使用权公开招标拍卖管理办法》，今年7月1日国土资源部颁布实施了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，规定明确要求，对商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性土地使用权，必须以招标、拍卖或者挂牌方式公开出让，对上述用途以外的，有两个以上用地意向的同一宗土地，也必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。这一规定的出台，结束了我国土地使用权出让无法可依的历史，使我国土地市场化建设走上了法制化轨道。今后应围绕这一“规定”建立相应配套制度，同时争取早日通过立法程序使其上升为法律制度。
三、建立和完善土地有形市场。土地市场的要素除了完备的市场交易规则和平等参与的交易主体外，另一个不可缺少的重要组成部分是功能齐全的交易环境和场所。目前，我国经营性土地使用权的交易过程存在的又一个突出问题是交易行为有市无场，这样就容易使交易行为缺少透明度，造成土地市场和房地产市场秩序混乱，导致国有资产流失和腐败问题的发生。所以，建立规范、透明、高效的土地有形市场，促进土地交易的公开、公平、公正是我国土地市场化进程中的又一重要任务。广东省于1998年率先提出了建立土地有形市场的概念，要求政府出让经营性房产项目和其他具有竞投性项目的土地使用权；为实现抵押进行的土地使用权转让；法院判决需拍卖、变卖以清偿债务的土地使用权转让等交易行为除招标拍卖外，还可以通过公开挂牌和上网公告竞价等方式进行交易。深圳市则出台了我国第一部土地有形市场管理的地方性法规——《深圳土地交易市场管理规定》，提出“每一寸土地转让都进入市场”的要求。继广东、深圳之后，全国其他一些地方也相继探索建立了各自的有形市场。目前，就全国而言，应积极探索建立统一、规范的有形土地市场体系，实现国家对各地土地市场的调控、管理、服务和监督。
四、加强管理、严格监督。土地市场的建立和完善过程是一个政府主导的过程。在这一过程中，人的因素非常重要，从规则的制定、秩序的维护到权力的运行和监督，每个环节都与人有关。所以，如何实现科学化的管理，严格规范公务人员的从政行为是土地市场化过程中的又一核心内容。为保证土地交易行为的阳光操作，避免交易主体的不公平竞争，实现土地交易过程的公开、公正、规范和高效，防止国有资产流失，避免从政人员滋生腐败，政府在管理和监督方面应做好如下工作：一是建立土地市场化的有效运行机制。对涉及土地交易行为的各个环节进行规范和约束，从制度建设、运行程序、监督制约等各个方面提出明确要求。二是利用科学手段，尽量减少人为因素的影响。在地价计算、收文审批、信息公示等方面实现电子化。三是建立集体决策、专家咨询和信息公告制度，避免个人说了算和信息不对称问题的发生。四是建立纪检监察、财政、规划等部门联合监督制度，对交易过程全程监控。通过设立举报信箱等措施接受群众对交易违法违规行为的检举投诉。
我国土地市场的建立和完善过程是一个系统、复杂的过程，涉及到方方面面的问题，我们既不能把这一过程放在朝夕之间完成，也不能将这一过程简单化，要结合我国国情综合考虑各种因素的影响，对过程中出现的问题既不能掉以轻心，也不能大惊小怪，应采取科学、务实的态度，从体制、机制和制度等方面入手，循序渐进，追根求源，探求解决问题的根本之策。
（作者系人民大学在读博士生）
编辑/崔秀