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边界领土争端,事关国家主权与尊严。制止对方声索和收复失地,毫无疑问是最终目标。由于边界领土争端大都是历史遗留问题,具有复杂性和敏感性,故解决问题的过程就是一场斗智斗勇的博弈。从国际实践看,边界领土争端的处置方式,主要有“打、谈、诉、挤、拖、磨”几种手段。
之一:打
指动用武力手段处置领土争端。作为战术手段,其目的包括几种动机:一是收复全部失地或部分失地;二是反击对方进攻,制止对方声索;三是以战促谈,迫使对方同意谈判;四是进行战略威慑,报复惩罚对手;五是打破僵局,引起重视。其行动规模一般是局部战争,有时也会发展为全面战争。武力手段是一种快刀斩乱麻的方法,但其前提条件一是要速战速决,二是至少打成平手。如果陷入全面长期战争则会得不偿失;如果战败则会事与愿违更难解决。从一般国际关系准则讲,属于国际冲突性质的边界领土争端,原则上应和平解决;同时国际法又赋予主权国家反击侵略的权利。因此,国际争端中的武力手段通常只应运用在反击侵略和收复失地的情况下。
1974年中国收复西沙群岛是武力处置领土争端的成功战例,1982年阿根廷收复马岛战败是不成功的案例,长达八年的两伊战争(1980~1988年)是由边界战争转入长期战争不能自拔的典型。
之二:谈
指通过和平谈判解决领土争端,这是最终彻底解决边界领土争端的常用方法。通过双边谈判签订具有正式法律地位的条约或协定,使边界成为由双方法律共同确立的边界,而这种边界会获得国际社会的普遍承认和尊重,违约行为必定会受到国际社会的约束,丧失国际道义和同情。谈判解决的前提是要有诚意。不过,解决边界领土争端的谈判往往旷日持久,而且最终的方案大都是相互妥协让步的结果。所以,在通过谈判达成的争端解决方案中,争端一方全部实现己方领土主张要求的很少。
二战后,世界上许多国家的边界领土争端都以这种方式得到了解决,包括历史上因边界领土爆发战争最多的欧洲国家。中华人民共和国成立后,作为世界上邻国最多的国家,也通过和平谈判解决了与十几个国家的陆地边界领土争端。
之三:诉
指上诉国际法院或国际仲裁解决边界领土争端。这被称为边界领土争端的“法律解决”。“法律解决”是与谈判解决并行的另一种和平方式,近年来被频繁使用。但是,法律解决的先决条件是争议双方都同意接受国际法院对争议领土的裁决,相约承担服从国际司法判决的义务,保证执行裁决的结果,而不管这种结果是否符合和满足己方的边界领土主张。未得到对方同意而单方面起诉是不会产生实际结果的。法律解决与谈判解决最大的不同是,裁判程序是以法律为根据,而不考虑双方利益的妥协调整,判决结果有可能是零和样式的。法律解决最大的问题是诉讼胜败的不确定性。如果败诉很可能就意味着丧失大部分乃至全部声索领土。所以走法律解决之路,事先必须做好心理准备,不仅是官方,本国民众与舆论都要做好两手准备。通常情况下,争端双方的民众与舆论都会认知本国的论据论点和材料是最占理最合法的,认为己方必胜,从而容易误将国际司法裁决当成自动度量衡,相信定会按照本国政府和学界对国际法的解释断案。而一旦出现败诉,舆论和民意就可能认为判决不公,要求拒绝执行判决。但在用“法律解决”边界领土争端时,如果败诉方政府对判决食言,将对国家信誉产生严重负面效应,而且边界争端也会再次激化。
因双方接受司法裁决而解决领土争端的最近案例之一,是新加坡与马来西亚的海上岛屿争端——白礁归属争端。2008年国际法院将白礁判归新加坡。马来西亚接受了判决。因一方食言未果的案例之一是埃塞俄比亚与厄立特里亚的巴德梅地区之争。双方为此曾多次大打出手,好不容易达成了提交国际司法解决的共识。但当2002年设在海牙的厄、埃划界委员会作出裁决,即将原来由埃塞方军事控制下的边境小镇巴德梅划归厄方时,埃塞却表示拒绝接受,从而使解决埃塞—厄两国领土争端的司法进程陷入了僵局。
之四:挤
指以强大的武力威慑为后盾,使用软硬兼施的方式,兵不血刃地强行进入原由对方实际控制的争议地区并最后把对方从该地区赶出去。“挤”战术最大的特点是避免了流血冲突,又达到了收复失地的目的。但“挤”战术成功的先决条件是双方综合力量对比悬殊,采用“挤”战术的一方要有强大的军力做后盾,致使对方不敢也不能还手。“挤”战术手段的运用需要对形势进行全面的研究,对争执对手的能力和决心底线进行准确的判定,对行动程序进行精心的策划,对争端对方铤而走险的可能做好应对准备,对万一“挤”不成的后续行动制定系列预置方案。
在国际实践中,伊朗曾有将争议对手“挤”出去的做法。伊朗与阿联酋对波斯湾/海湾中的阿布穆萨岛存在主权争议。20世纪70年代,两国达成协议,阿布穆萨岛北部由伊朗控制,岛的南部沙迦归阿联酋据有。岛上双方居民的生产和生活则由双方共同管理。此后20余年中,协议基本得以维持,双方还共同开发了岛上的穆巴拉克油田。但从1991年开始,伊朗大力宣传它对阿布穆萨全岛拥有主权。4月,伊朗把岛上阿联酋办的学校、诊疗所和在电站里工作的外国人统统赶走,同时还封闭了原由阿联酋管辖的警察所。8月,伊朗不准一艘抵达该岛的阿联酋客轮靠岸,迫其返航,伊朗从此控制了阿布穆萨全岛。不过,伊朗制造的既成事实至今没有得到阿联酋和其他阿拉伯国家的认可。
之五:拖
指为了不影响两国关系而暂时搁置边界领土争端,将问题“挂”起来,“拖”下去,等待时间不确定的将来解决。这一般有三种情形:第一种是两国关系友好,不急于解决边界与领土争端,将问题“挂”起来;第二种是两国关系中有更重要的问题要解决,为了不致造成干扰,暂时绕开争端问题,以求完成当时两国关系中的重要任务;第三种是边界领土争端分歧严重,可能还发生过武装冲突和战争,但争端当事方认识到,任何一方暂时都无力单独解决,遂达成协议,维持边界现状。“拖”可以是双方达成的口头协议或心照不宣的默契,也可以是联合声明或协议。“拖”不是不解决,而是暂时维持现状的权宜之计,拖下去只是等待有利条件和时机。“搁置争议”就是一种“拖”的处置方法。当然“搁置”局面需要双方共同维护,如果一方只是想借“搁置”稳住对方,而己方则变着法儿制造有利于己的局面,包括官方的和民间的,外交的和法律的,就会引起对方的强烈反弹,使局面无法继续“拖”下去。对于“拖”战术的效果评价,有不同看法,过去正面评价较多,近来受到的诟病较多。 中国在岛屿与海洋划界争端问题上采取过“拖”战术,主张“搁置争议,共同开发”。但一些国家阳奉阴违,不断强化实际存在,蚕食中国海洋权益,迫使中国不得不奋起反击。
之六:磨
指用摩擦和消耗手段处置边界领土争端,以期达到遏制和削弱对手、为最终收复失地创造有利条件的目标。在因边界领土问题发生严重争执、争议地区呈对峙状态时,为消磨对方意志,损耗对方力量,惩罚对方行为,改变力量态势对比,占据主动地位,争端双方在政治、经济、军事、外交、舆论、官方、民意等方面多管齐下,采用各种方法:包括开动宣传机器进行口水战;不断举行集会示威游行;发动国际支持者表态谴责对方;实施经济制裁和进行贸易战;限制人员往来和交流;派遣飞机舰船进入对方控制区巡弋;派人进入对方控制区宣示主权;在争议地区集结武装部队震慑威吓,甚至肢体冲突,需要的情况下还会有限度地“擦抢走火”,以示惩戒和强大。这是一种针锋相对的神经战战术手段,样式是冷战式的,走的是“战争边缘”的悬崖路线。采用“磨”战术有时是形势所迫,有时是主动规划。摩擦行为可分为高中低三种烈度,可视不同情况分别采用。这种战术可以通过摩擦向争端对手施加压力,迫使咄咄逼人的声索方收敛,同时满足国民和舆论“不示弱、不被欺”的情感要求。采用“磨”战术对策略谋划技巧的要求比较高,需要把握住“度”。因为“磨”战术条件下,争端双方国家关系会持续紧张,国民感情恶化,经贸往来受损。掌握不好,容易陷入“叫板螺旋”,即争议双方相互不断叠加羞辱语言和威吓行动的程度,成为“比谁狠”的竞赛,撩拨舆论、民情和军心,很容易导致擦枪走火,甚至失控导致爆发战争。
“磨”战术许多国家都采用过。日本对“北方四岛/南千岛群岛”问题采取的是一种低烈度的“磨”战术。朝鲜在“北方限界线”海域争端上对韩国采用的是中烈度的“磨”战术。印度与巴基斯坦在克什米尔争端上采取的是一种高烈度“磨”战术,基本特点是有限度的“擦抢走火”。
硬实力和巧博弈
没有政策就没有对策,打有打的步骤,谈有谈的机制,摩擦有摩擦的计谋,维持现状有维持现状的标准,搁置争议有搁置争议的红线,共同开发有共同开发的具体措施。总之要有明确的行动脚本,分步骤一步步地去实现目标。这是一个比意志、比毅力、比耐力、比策略、比战术、比手段的硬实力和巧博弈过程。
黄岩岛事件,中国维权成功,在强大的国力和武力后盾支持下,未发一枪一弹,赶走了菲律宾侵略者,控制了黄岩岛及其附近海域。中国黄岩岛维权模式的定义到底是什么?有说是推行“对峙”战略,有说是建立“保护”模式,有说是“不战而屈人之兵”方式。从不同的角度看,都有道理。但如果从战术处置手段来看,此次收复黄岩岛可以说运用的是“挤”战术。因为与1995年收回美济礁的方式串联归纳,对菲律宾所占中国岛屿的收复方式,现有的两个事例都是将其“挤”出去了。
在钓鱼岛争端中,中国运用多种手段与侵占者日本进行了全方位的斗智斗勇,实现了中国公务船对钓鱼岛周边海域的常态巡航,以强大的军力为后盾,中国海监和渔政的非武装行政执法,让中国站在巨大的道义高地上,使无理的声索方陷入想动粗又不能动、想动武又不敢动的囧境。日本对钓鱼岛的所谓“实际控制”已经破局。美国海军军事学院教授吉原俊井评论说,海上领土争端中动用非海军资源体现出中国确保海上领土要求的战略老到且有条不紊。动用非军事工具避免了冲突升级,同时又确保了争端的局部化。特别是,它使美国和其他外部势力没有理由介入干预,“与此同时,动用非作战舰只,北京则可以对南中国海的其他主权声索方施加级别不高、但坚持不懈的压力”。从2012年8月15日中国保钓人士登上钓鱼岛开始,到中国海监船进入钓鱼岛巡航、中国海监飞机不定期进入钓鱼岛空域宣示主权,就表明中国对钓鱼岛争端的处置方式实际上已由“拖”转向“磨”。
目前,东亚地区边界领土争端的形势发展很快,韩日独岛/竹岛争端和俄日南千岛群岛/北方四岛之争都进入了“磨”处置模式。在岛礁争端上,中国要有意识地采用“磨”战术和“挤”战术,在对方实际控制的地区实现我方权力的实际存在,使声索国实际控制岛礁的状态彻底破局,迫使对手放弃不承认存在争议地区的立场,停止进一步侵权行动,最终达到收复国土的目的。
之一:打
指动用武力手段处置领土争端。作为战术手段,其目的包括几种动机:一是收复全部失地或部分失地;二是反击对方进攻,制止对方声索;三是以战促谈,迫使对方同意谈判;四是进行战略威慑,报复惩罚对手;五是打破僵局,引起重视。其行动规模一般是局部战争,有时也会发展为全面战争。武力手段是一种快刀斩乱麻的方法,但其前提条件一是要速战速决,二是至少打成平手。如果陷入全面长期战争则会得不偿失;如果战败则会事与愿违更难解决。从一般国际关系准则讲,属于国际冲突性质的边界领土争端,原则上应和平解决;同时国际法又赋予主权国家反击侵略的权利。因此,国际争端中的武力手段通常只应运用在反击侵略和收复失地的情况下。
1974年中国收复西沙群岛是武力处置领土争端的成功战例,1982年阿根廷收复马岛战败是不成功的案例,长达八年的两伊战争(1980~1988年)是由边界战争转入长期战争不能自拔的典型。
之二:谈
指通过和平谈判解决领土争端,这是最终彻底解决边界领土争端的常用方法。通过双边谈判签订具有正式法律地位的条约或协定,使边界成为由双方法律共同确立的边界,而这种边界会获得国际社会的普遍承认和尊重,违约行为必定会受到国际社会的约束,丧失国际道义和同情。谈判解决的前提是要有诚意。不过,解决边界领土争端的谈判往往旷日持久,而且最终的方案大都是相互妥协让步的结果。所以,在通过谈判达成的争端解决方案中,争端一方全部实现己方领土主张要求的很少。
二战后,世界上许多国家的边界领土争端都以这种方式得到了解决,包括历史上因边界领土爆发战争最多的欧洲国家。中华人民共和国成立后,作为世界上邻国最多的国家,也通过和平谈判解决了与十几个国家的陆地边界领土争端。
之三:诉
指上诉国际法院或国际仲裁解决边界领土争端。这被称为边界领土争端的“法律解决”。“法律解决”是与谈判解决并行的另一种和平方式,近年来被频繁使用。但是,法律解决的先决条件是争议双方都同意接受国际法院对争议领土的裁决,相约承担服从国际司法判决的义务,保证执行裁决的结果,而不管这种结果是否符合和满足己方的边界领土主张。未得到对方同意而单方面起诉是不会产生实际结果的。法律解决与谈判解决最大的不同是,裁判程序是以法律为根据,而不考虑双方利益的妥协调整,判决结果有可能是零和样式的。法律解决最大的问题是诉讼胜败的不确定性。如果败诉很可能就意味着丧失大部分乃至全部声索领土。所以走法律解决之路,事先必须做好心理准备,不仅是官方,本国民众与舆论都要做好两手准备。通常情况下,争端双方的民众与舆论都会认知本国的论据论点和材料是最占理最合法的,认为己方必胜,从而容易误将国际司法裁决当成自动度量衡,相信定会按照本国政府和学界对国际法的解释断案。而一旦出现败诉,舆论和民意就可能认为判决不公,要求拒绝执行判决。但在用“法律解决”边界领土争端时,如果败诉方政府对判决食言,将对国家信誉产生严重负面效应,而且边界争端也会再次激化。
因双方接受司法裁决而解决领土争端的最近案例之一,是新加坡与马来西亚的海上岛屿争端——白礁归属争端。2008年国际法院将白礁判归新加坡。马来西亚接受了判决。因一方食言未果的案例之一是埃塞俄比亚与厄立特里亚的巴德梅地区之争。双方为此曾多次大打出手,好不容易达成了提交国际司法解决的共识。但当2002年设在海牙的厄、埃划界委员会作出裁决,即将原来由埃塞方军事控制下的边境小镇巴德梅划归厄方时,埃塞却表示拒绝接受,从而使解决埃塞—厄两国领土争端的司法进程陷入了僵局。
之四:挤
指以强大的武力威慑为后盾,使用软硬兼施的方式,兵不血刃地强行进入原由对方实际控制的争议地区并最后把对方从该地区赶出去。“挤”战术最大的特点是避免了流血冲突,又达到了收复失地的目的。但“挤”战术成功的先决条件是双方综合力量对比悬殊,采用“挤”战术的一方要有强大的军力做后盾,致使对方不敢也不能还手。“挤”战术手段的运用需要对形势进行全面的研究,对争执对手的能力和决心底线进行准确的判定,对行动程序进行精心的策划,对争端对方铤而走险的可能做好应对准备,对万一“挤”不成的后续行动制定系列预置方案。
在国际实践中,伊朗曾有将争议对手“挤”出去的做法。伊朗与阿联酋对波斯湾/海湾中的阿布穆萨岛存在主权争议。20世纪70年代,两国达成协议,阿布穆萨岛北部由伊朗控制,岛的南部沙迦归阿联酋据有。岛上双方居民的生产和生活则由双方共同管理。此后20余年中,协议基本得以维持,双方还共同开发了岛上的穆巴拉克油田。但从1991年开始,伊朗大力宣传它对阿布穆萨全岛拥有主权。4月,伊朗把岛上阿联酋办的学校、诊疗所和在电站里工作的外国人统统赶走,同时还封闭了原由阿联酋管辖的警察所。8月,伊朗不准一艘抵达该岛的阿联酋客轮靠岸,迫其返航,伊朗从此控制了阿布穆萨全岛。不过,伊朗制造的既成事实至今没有得到阿联酋和其他阿拉伯国家的认可。
之五:拖
指为了不影响两国关系而暂时搁置边界领土争端,将问题“挂”起来,“拖”下去,等待时间不确定的将来解决。这一般有三种情形:第一种是两国关系友好,不急于解决边界与领土争端,将问题“挂”起来;第二种是两国关系中有更重要的问题要解决,为了不致造成干扰,暂时绕开争端问题,以求完成当时两国关系中的重要任务;第三种是边界领土争端分歧严重,可能还发生过武装冲突和战争,但争端当事方认识到,任何一方暂时都无力单独解决,遂达成协议,维持边界现状。“拖”可以是双方达成的口头协议或心照不宣的默契,也可以是联合声明或协议。“拖”不是不解决,而是暂时维持现状的权宜之计,拖下去只是等待有利条件和时机。“搁置争议”就是一种“拖”的处置方法。当然“搁置”局面需要双方共同维护,如果一方只是想借“搁置”稳住对方,而己方则变着法儿制造有利于己的局面,包括官方的和民间的,外交的和法律的,就会引起对方的强烈反弹,使局面无法继续“拖”下去。对于“拖”战术的效果评价,有不同看法,过去正面评价较多,近来受到的诟病较多。 中国在岛屿与海洋划界争端问题上采取过“拖”战术,主张“搁置争议,共同开发”。但一些国家阳奉阴违,不断强化实际存在,蚕食中国海洋权益,迫使中国不得不奋起反击。
之六:磨
指用摩擦和消耗手段处置边界领土争端,以期达到遏制和削弱对手、为最终收复失地创造有利条件的目标。在因边界领土问题发生严重争执、争议地区呈对峙状态时,为消磨对方意志,损耗对方力量,惩罚对方行为,改变力量态势对比,占据主动地位,争端双方在政治、经济、军事、外交、舆论、官方、民意等方面多管齐下,采用各种方法:包括开动宣传机器进行口水战;不断举行集会示威游行;发动国际支持者表态谴责对方;实施经济制裁和进行贸易战;限制人员往来和交流;派遣飞机舰船进入对方控制区巡弋;派人进入对方控制区宣示主权;在争议地区集结武装部队震慑威吓,甚至肢体冲突,需要的情况下还会有限度地“擦抢走火”,以示惩戒和强大。这是一种针锋相对的神经战战术手段,样式是冷战式的,走的是“战争边缘”的悬崖路线。采用“磨”战术有时是形势所迫,有时是主动规划。摩擦行为可分为高中低三种烈度,可视不同情况分别采用。这种战术可以通过摩擦向争端对手施加压力,迫使咄咄逼人的声索方收敛,同时满足国民和舆论“不示弱、不被欺”的情感要求。采用“磨”战术对策略谋划技巧的要求比较高,需要把握住“度”。因为“磨”战术条件下,争端双方国家关系会持续紧张,国民感情恶化,经贸往来受损。掌握不好,容易陷入“叫板螺旋”,即争议双方相互不断叠加羞辱语言和威吓行动的程度,成为“比谁狠”的竞赛,撩拨舆论、民情和军心,很容易导致擦枪走火,甚至失控导致爆发战争。
“磨”战术许多国家都采用过。日本对“北方四岛/南千岛群岛”问题采取的是一种低烈度的“磨”战术。朝鲜在“北方限界线”海域争端上对韩国采用的是中烈度的“磨”战术。印度与巴基斯坦在克什米尔争端上采取的是一种高烈度“磨”战术,基本特点是有限度的“擦抢走火”。
硬实力和巧博弈
没有政策就没有对策,打有打的步骤,谈有谈的机制,摩擦有摩擦的计谋,维持现状有维持现状的标准,搁置争议有搁置争议的红线,共同开发有共同开发的具体措施。总之要有明确的行动脚本,分步骤一步步地去实现目标。这是一个比意志、比毅力、比耐力、比策略、比战术、比手段的硬实力和巧博弈过程。
黄岩岛事件,中国维权成功,在强大的国力和武力后盾支持下,未发一枪一弹,赶走了菲律宾侵略者,控制了黄岩岛及其附近海域。中国黄岩岛维权模式的定义到底是什么?有说是推行“对峙”战略,有说是建立“保护”模式,有说是“不战而屈人之兵”方式。从不同的角度看,都有道理。但如果从战术处置手段来看,此次收复黄岩岛可以说运用的是“挤”战术。因为与1995年收回美济礁的方式串联归纳,对菲律宾所占中国岛屿的收复方式,现有的两个事例都是将其“挤”出去了。
在钓鱼岛争端中,中国运用多种手段与侵占者日本进行了全方位的斗智斗勇,实现了中国公务船对钓鱼岛周边海域的常态巡航,以强大的军力为后盾,中国海监和渔政的非武装行政执法,让中国站在巨大的道义高地上,使无理的声索方陷入想动粗又不能动、想动武又不敢动的囧境。日本对钓鱼岛的所谓“实际控制”已经破局。美国海军军事学院教授吉原俊井评论说,海上领土争端中动用非海军资源体现出中国确保海上领土要求的战略老到且有条不紊。动用非军事工具避免了冲突升级,同时又确保了争端的局部化。特别是,它使美国和其他外部势力没有理由介入干预,“与此同时,动用非作战舰只,北京则可以对南中国海的其他主权声索方施加级别不高、但坚持不懈的压力”。从2012年8月15日中国保钓人士登上钓鱼岛开始,到中国海监船进入钓鱼岛巡航、中国海监飞机不定期进入钓鱼岛空域宣示主权,就表明中国对钓鱼岛争端的处置方式实际上已由“拖”转向“磨”。
目前,东亚地区边界领土争端的形势发展很快,韩日独岛/竹岛争端和俄日南千岛群岛/北方四岛之争都进入了“磨”处置模式。在岛礁争端上,中国要有意识地采用“磨”战术和“挤”战术,在对方实际控制的地区实现我方权力的实际存在,使声索国实际控制岛礁的状态彻底破局,迫使对手放弃不承认存在争议地区的立场,停止进一步侵权行动,最终达到收复国土的目的。