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摘 要 土地执法作为行政执法的一个重要方面，处理不好，往往会引起人民的不满和土地使用管理秩序的混乱。针对目前土地执法难的现状，本文从行政执法管辖的角度论述土地执法存在的问题，分析其出现的原因，并探讨规范土地执法管辖的各种对策。
关键词 土地执法 行政管辖 行政立法
一、我国土地执法的行政管辖现状
（一）土地执法行政管辖趋利倾向明显
土地执法作为行政执法的一个具体表现，应以追求公共利益最大化为行动目的，在完成执法任务、实现行政目标的同时，切实保障好行政相对人的合法权益。但在土地执法的现状中，却出现了诸多令人遗憾的问题，执法人员以追求单位利益、个人利益而执法管辖，表现出了不适当的趋利倾向。在地方上，某些土地执法部门对土地违法行为的处理一律以罚款为主要方式。这种行为不仅造成了土地管理部门和人民群众的疏远，也不能很好的实现执法价值、有效减少违法行为的再发生。
（二）土地执法行政管辖存在冲突
目前，行政管辖权的各种冲突已经成为影响行政机关公信力、降低行政执法效率的重大问题。管辖冲突的出现，不仅是对行政机关依法行政、合理行政的强大冲击，也是对行政相对人切实维护自身权益的巨大障碍。土地执法行政管辖冲突的具体表现如下：
1、从横向管辖方面来说，土地执法的主要部门是国土资源管理机关，即各地的国土资源管理局。但在实际执法中，土地执法常常成为其他机关的“临时职能”，使土地管理的主要部门处于尴尬之境。针对冲突情况，有些地区目前已建立土地管理规划局或者明文规定规划局在某些情况下要会同其他部门共同执法。这都是管辖冲突的解决之策，使行政管理结构更加科学化、体系化，从而在一定程度上避免行政执法交叉重叠、资源浪费和效率低下。
2、从纵向管辖方面来说，管辖的矛盾点在于本级政府和上级执法部门。根据我国行政法的规定，国土资源管理部门是省级以下垂直领导，本级政府不得干预其职能的行使。但现实中，政府出于各种利益考虑，会找到诸多理由直接参与土地执法的管辖，干预土地违法行为的处理。同时，由于我国在土地执法方面没有明确的级别管辖权限，无法明确分工职责，上下级对管辖权的划分态度暧昧，有利抢着管、无利都不管，这就使出现重复执法、多层次执法成为了必然。
二、土地执法行政管辖问题的原因
（一）行政立法不够完备，配套机制存在漏洞
从目前来看，我国的土地行政执法管辖现行规定过于模糊，缺少具体的执法管辖安排。同时，由于我国行政立法体系是一元多级，法律、法规、规章等规范性文件之间容易发生冲突。加上长期以来的行政权力不断膨胀，各级行政机关往往抱有部门利益至上的想法，通过立法扩大管辖权力，造成管辖立法整体局面的混乱和不协调。
此外，管辖责任分担过于笼统，管辖监督制度不够完善。依法行政的主要要求就是权责统一。在现实中，干预、参与土地执法管辖的行政机关不在少数，往往是只求结果，不重过程。如果出了问题必然由通常的执法主体即土地管理部门独自承担，权力主体多样性，责任主体单一性，责任分配不公，不利于依法落实土地执法管辖。
（二）政府过度参与，土地执法自主性不强
政府对土地执法的过分干预是行政管辖陷入困境的一个重要原因，主要表现在两方面：一方面，我国政府职能未完全转换到位，政企不分、政事不分导致政府不得不扮演土地管理者和使用者的双重角色，打击了土地执法部门的执法积极性和自主性。另一方面，由于政府掌握着土地执法部门的人事任免、财政划拨等重大事项，所以土地执法部门独立性不足，不能切实做到依法管辖、严格执法。
（三）执法队伍水平参差不齐，法治观念薄弱
由于土地管理的牵涉面广，土地执法的过程中现实情况复杂多变、规律性不强，难免令专业性不强、经验不足的执法人员无从下手，即使有不妥当的管辖行为也浑然不知。还有一些执法人员法治观念不强、职业素养不够，习惯于管理、训斥而不是服务大众、奉公执法。
三、完善土地执法行政管辖的对策
（一）健全法律法规，完善配套机制
由于我国行政立法方面的不足，使土地执法在行政管辖上没有具体的法律依据，增加了执法难度，降低了执法效率。因此，结合我国的具体国情，应当加快土地执法管辖方面的立法工作以适应经济社会的发展，将涉及管辖的各项规定细致化，形成成熟的执法管辖机制，使土地执法在管辖权方面有法可依。
第一，科学规范管辖权限，合理界定横向、纵向管辖范围和层次，形成完整的执法管辖机制。第二，细化管辖层次、内容和管辖主体等重要问题。第三，完善土地执法管辖监察的立法内容，赋予必要的强制权。第四，完善配套机制，为依法管辖创造有力的制度辅助。落实土地执法管辖责任制，完善土地执法管辖监督机制。
（二）突破体制束缚，实现土地执法机构独立化
在现有体制框架下，土地执法的自主性和独立性受限，并不能很好的完成执法任务。实现土地执法机构独立化主要有两点：第一，加快建设法治政府，切实转变政府职能，改变全能政府的固化观念。以科学合法的执政为土地执法保驾护航，促进土地执法管辖主体的专门性、全程性、一致性，真正实现由全能政府到法治政府的蜕变。第二，在条件成熟时，考虑国土资源管理机关的的全国垂直管辖问题。实现土地管理系统在人、财、物上的完全独立。
（三）加强执法队伍建设，提高整体素质
通过定期开展土地执法教育培训活动和发挥奖惩机制的示范功能，打造一支专业知识硬、法治观念强、职业素养高的土地执法队伍。这既是实现土地执法管辖合法化、合理化的必备条件，也是土地管理机关依法行政的迫切需要。
参考文献：
[1]范喜峰.当前土地执法监察工作面临的问题和对策[J].资源导刊，2011.
[2]潘世钦.完善我国行政执法制度的几点思考[J].行政与法，2004.
关键词 土地执法 行政管辖 行政立法
一、我国土地执法的行政管辖现状
（一）土地执法行政管辖趋利倾向明显
土地执法作为行政执法的一个具体表现，应以追求公共利益最大化为行动目的，在完成执法任务、实现行政目标的同时，切实保障好行政相对人的合法权益。但在土地执法的现状中，却出现了诸多令人遗憾的问题，执法人员以追求单位利益、个人利益而执法管辖，表现出了不适当的趋利倾向。在地方上，某些土地执法部门对土地违法行为的处理一律以罚款为主要方式。这种行为不仅造成了土地管理部门和人民群众的疏远，也不能很好的实现执法价值、有效减少违法行为的再发生。
（二）土地执法行政管辖存在冲突
目前，行政管辖权的各种冲突已经成为影响行政机关公信力、降低行政执法效率的重大问题。管辖冲突的出现，不仅是对行政机关依法行政、合理行政的强大冲击，也是对行政相对人切实维护自身权益的巨大障碍。土地执法行政管辖冲突的具体表现如下：
1、从横向管辖方面来说，土地执法的主要部门是国土资源管理机关，即各地的国土资源管理局。但在实际执法中，土地执法常常成为其他机关的“临时职能”，使土地管理的主要部门处于尴尬之境。针对冲突情况，有些地区目前已建立土地管理规划局或者明文规定规划局在某些情况下要会同其他部门共同执法。这都是管辖冲突的解决之策，使行政管理结构更加科学化、体系化，从而在一定程度上避免行政执法交叉重叠、资源浪费和效率低下。
2、从纵向管辖方面来说，管辖的矛盾点在于本级政府和上级执法部门。根据我国行政法的规定，国土资源管理部门是省级以下垂直领导，本级政府不得干预其职能的行使。但现实中，政府出于各种利益考虑，会找到诸多理由直接参与土地执法的管辖，干预土地违法行为的处理。同时，由于我国在土地执法方面没有明确的级别管辖权限，无法明确分工职责，上下级对管辖权的划分态度暧昧，有利抢着管、无利都不管，这就使出现重复执法、多层次执法成为了必然。
二、土地执法行政管辖问题的原因
（一）行政立法不够完备，配套机制存在漏洞
从目前来看，我国的土地行政执法管辖现行规定过于模糊，缺少具体的执法管辖安排。同时，由于我国行政立法体系是一元多级，法律、法规、规章等规范性文件之间容易发生冲突。加上长期以来的行政权力不断膨胀，各级行政机关往往抱有部门利益至上的想法，通过立法扩大管辖权力，造成管辖立法整体局面的混乱和不协调。
此外，管辖责任分担过于笼统，管辖监督制度不够完善。依法行政的主要要求就是权责统一。在现实中，干预、参与土地执法管辖的行政机关不在少数，往往是只求结果，不重过程。如果出了问题必然由通常的执法主体即土地管理部门独自承担，权力主体多样性，责任主体单一性，责任分配不公，不利于依法落实土地执法管辖。
（二）政府过度参与，土地执法自主性不强
政府对土地执法的过分干预是行政管辖陷入困境的一个重要原因，主要表现在两方面：一方面，我国政府职能未完全转换到位，政企不分、政事不分导致政府不得不扮演土地管理者和使用者的双重角色，打击了土地执法部门的执法积极性和自主性。另一方面，由于政府掌握着土地执法部门的人事任免、财政划拨等重大事项，所以土地执法部门独立性不足，不能切实做到依法管辖、严格执法。
（三）执法队伍水平参差不齐，法治观念薄弱
由于土地管理的牵涉面广，土地执法的过程中现实情况复杂多变、规律性不强，难免令专业性不强、经验不足的执法人员无从下手，即使有不妥当的管辖行为也浑然不知。还有一些执法人员法治观念不强、职业素养不够，习惯于管理、训斥而不是服务大众、奉公执法。
三、完善土地执法行政管辖的对策
（一）健全法律法规，完善配套机制
由于我国行政立法方面的不足，使土地执法在行政管辖上没有具体的法律依据，增加了执法难度，降低了执法效率。因此，结合我国的具体国情，应当加快土地执法管辖方面的立法工作以适应经济社会的发展，将涉及管辖的各项规定细致化，形成成熟的执法管辖机制，使土地执法在管辖权方面有法可依。
第一，科学规范管辖权限，合理界定横向、纵向管辖范围和层次，形成完整的执法管辖机制。第二，细化管辖层次、内容和管辖主体等重要问题。第三，完善土地执法管辖监察的立法内容，赋予必要的强制权。第四，完善配套机制，为依法管辖创造有力的制度辅助。落实土地执法管辖责任制，完善土地执法管辖监督机制。
（二）突破体制束缚，实现土地执法机构独立化
在现有体制框架下，土地执法的自主性和独立性受限，并不能很好的完成执法任务。实现土地执法机构独立化主要有两点：第一，加快建设法治政府，切实转变政府职能，改变全能政府的固化观念。以科学合法的执政为土地执法保驾护航，促进土地执法管辖主体的专门性、全程性、一致性，真正实现由全能政府到法治政府的蜕变。第二，在条件成熟时，考虑国土资源管理机关的的全国垂直管辖问题。实现土地管理系统在人、财、物上的完全独立。
（三）加强执法队伍建设，提高整体素质
通过定期开展土地执法教育培训活动和发挥奖惩机制的示范功能，打造一支专业知识硬、法治观念强、职业素养高的土地执法队伍。这既是实现土地执法管辖合法化、合理化的必备条件，也是土地管理机关依法行政的迫切需要。
参考文献：
[1]范喜峰.当前土地执法监察工作面临的问题和对策[J].资源导刊，2011.
[2]潘世钦.完善我国行政执法制度的几点思考[J].行政与法，2004.