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在我国教育发展的特殊时期,代课教师应时而生,代课教师的出现有其历史必然性及现实的合理性。在当前大规模“清退”代课教师之际,我们有必要对这一群体的历史进行一个简单的回顾,并由此反思我们的教育政策在制定、执行过程中的偏差。
在2001年《关于基础教育改革与发展的决定》中,国务院首次在正式文件中提出了“坚决辞退不具备教师资格的人员,逐步清退代课人员”的要求。2006年3月27日,在教育部以“代课教师清退”为主题的新闻发布会上,发言人宣布“在很短的时间内,将要把中小学代课人员全部清退”,由此拉开了清退代课教师的历史性序幕。自此之后,关于“清退”及清退后的安置,便成了大家普遍关注的问题。随着一些地方清退代课教师最后时限的临近,代课教师问题再次成为舆论焦点。2010年1月21日教育部明确表态,不规定代课教师清退时限,并强调对代课教师问题要“有情操作”,不能简单地一“清”了之。
代课教师是指在农村学校中没有事业编制的临时教师。代课教师虽然没有任何“名分”,并且没有完全享受教师应有的待遇,但却在特定的历史阶段发挥了积极的作用,特别是在西部及偏远农村地区为维系义务教育承担着历史责任。“应当说,这些代课人员在特殊历史时期和特定情况下,为我国的教育事业特别是农村基础教育事业的发展付出了辛勤劳动和努力。”
代课教师的历史沿革
代课教师的产生
代课教师最早在学校出现,一般认为是由于公办教师因病假、产假等原因而由学校临时招聘的代课人员,数量不多,并且是短期的,是名副其实的临时代课。代课教师的主要作用是顶编代课和顶替因事或因病暂时不能上课的正式教师。也就是说,只要存在正式教师因事因病等原因不能来上课等情况,就会有代课教师存在的理由。在我国,中小学教师缺编一直是一个历史问题,解放初期尤为突出,而正式教师因事或因病暂时不能上课,又是一种常见的现象。为了不影响学生的学习和学校的正常教学,只能聘请相关人员代课。代课教师作为正式教师的一种临时补充形式,是与公办教师同时产生的。
代课教师的发展
根据有关教育统计资料显示:从1949年到1980年,还并未把代课教师作为一个独立群体进行统计分析。从1980年开始,全国开始整顿民办教师队伍,一些省市规定1980年12月31日后不再吸收新的民办教师。1981年代课教师被作为独立的一项统计指标进行统计,从而使代课教师的发展状况和规律逐步显现出来。
因原国家教委下发通知,全国各地自1987年1月1日起,停止招收民办教师,并按国务院要求逐年将民办老师转为公办。因此,自1987年民办教师认定被截止之后,农村中小学校里大量补充的非公办教师,一般被冠以“代课教师”的称谓,其代课的性质也逐步发生变化,由短期代课而变成长期顶编顶岗任课,原来代替上课的内涵基本消失,甚至原来部分不能按时转公的民办教师也加入了代课教师的行列,短短几十年,我国代课教师的数量增长十分迅速。1986年全国普通中小学代课教师为36.82万人,1990年为55.24万人,1996年上升为91.86万人,到1997年已经达到100.55万人。
代课教师的演变
代课教师的存在,开始是作为正式教师的一种临时补充形式,发展到后来却发生了巨大的变化,主要表现在以下几个方面:
1.数量不断增多
1997年全国中小学代课教师数量突破100万人。广西中小学代课教师最多的年份也是1997年,达到15.16万人,其中小学代课教师为13.05万人,中学代课教师为2.11万人。
2.代课教师成因复杂化
代课教师的产生主要有两个原因:一是正式的或固定的教师因病或因事暂时不能上课,需要有人顶替工作;二是由于财政支出不足,中小学教师缺编严重,需要补充人员到教师队伍中来工作。总体来说,代课教师形成和存在的原因比较简单。而发展到现在,产生代课教师的成因,除了以上两个原因外,还有许多其他更为重要和复杂的原因,比如公办教师缺口大,中小学教师队伍流失严重,教师队伍得不到及时补充,等等。
3.内涵和外延发生变化
以前的代课教师是临时顶替正式的中小学教师或顶编工作的人,含义明确、范围清楚。发展到现在,代课教师的内涵已发生很大的变化,已经不再是临时代课,而是演变成长期在岗或是一种职业了。有的教师代课长达10年、20年,甚至更长。因此,“代课”一词已经失去了它本来的意义,而是变成一种固定的工作了。
4.影响越来越大
代课教师由原来的作为中小学教师的一种临时补充形式,目前已经演变成为一种固定形式的工作并且影响越来越大,表现出许多新的特点:弱势群体、收入低、劳动强度大、责任重、迫于生计的群体等。由于代课教师人数多、分布广,整体素质不高等特点,给中小学教师队伍的规范化建设和科学化管理增加了难度。总的来看,代课教师由最初的顶替、顶编,因事或因病等请假的正式教师,逐渐发展、演变成为一种长期在岗的工作。可以说,代课教师的内涵已发生了质变,而且其规模、影响都发生了很大的变化,已经成为贫困地区中小学师资不可缺少的重要组成部分。如果没有这些代课教师,有些地方的基础教育工作甚至根本无法进行。因此,从某种意义上来说,代课教师问题已经成为继民办教师问题之后,又一个影响我国基础教育改革、发展和稳定的社会问题。
代课教师产生并存在的原因:
历史必然性与现实合理性分析
代课教师作为特定历史时期内,由最初的短期临时性职业,逐步演变成为长期稳定的专业职业,必定有其历史必然原因和现实合理性的需要。
首先,20世纪80年代末至90年代初,农村小学改变学制,由五年制改为六年制;1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中提出,到20世纪末基本普及义务教育的目标。这二者都需要扩充基础教育教师的数量,因此各地增聘了大量的代课教师。
在社会主义市场经济条件下,教师人力资源的流动已不再是计划经济时代的国家包办,而是由教师自主选择。由于西部农村大部分地区的自然及生活条件比较恶劣,公办教师和师范院校毕业生就业后的生活安置都是一大困难,再加上西部农村经济落后、交通不便、信息闭塞等消极因素,也给教师的生活和工作带来了一定程度的不利影响,所以正规教师和大学毕业生往往选择去大城市工作,不愿扎根在西部农村从事基础教育工作。
一边是教师不愿去,一边却是身负“普九”压力。1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》中明确提出了到20世纪末基本普及九年制义务教育的目标要求。为在2008年完成西部“普九”的任务及满足“普九”过程中急速上涨的适龄儿童入学需求,聘用大量代课教师,充实教师队伍,也是西部农村“普九”的现实需求,直接造成了西部农村代课教师数量猛增的结果。2001年国务院办公厅转发的中央编制办、教育部、财政部颁布的《关于制定中小学教职工编制标准的意见》中,明确规定了按在校学生数核定中小学教师编制的新标准。新标准的具体规定为:初中:农村为18.0∶1,县镇为16.0∶1,城市为13.5∶1;小学:农村为23.0∶1,县镇为21.0∶1,城市为19.0∶1。新标准的颁布和实施确实为我国加强中小学编制管理和教职工队伍建设,提高教育教学质量和办学效益等方面发挥了一定的积极作用。但由于西部农村基础教育的教学点布局具有分布广、规模小、学生少等特点,使得许多教学点的学生人数都少于新标准的规定人数,所以新标准的实施反而加剧了西部农村师资短缺的矛盾,甚至有些地方还出现了两个教学点才能配备一名老师的情况。以陕西省蓝田县九间房乡为例,目前九间房乡的农村小学教师编制,按师生比1∶23核编就超编;但山区教学点、初小(一到四年级的小学)多,大多为20～30人一个班,按班级数1∶14核编就缺编。教师供求矛盾的恶化,迫使西部农村基层政府只有采取聘请代课教师补编的办法,来维系正常教学的开展,在这种情形下,代课教师就顺理成章地登上了乡村教师的讲台。
其次,社会转型期间,我国的经济和教育政策体制发生变化。这是大量代课教师产生的主要原因。20世纪80年代以来,随着财政体制改革的推进,包括教师工资在内的十几种支出下放到乡财政,为乡村和学校招聘代课人员提供了经济条件。为保证农村义务教育的顺利发展,农村义务教育管理体制由县、乡、村三级办学改为以县为主。以县为主的核心是建立教师工资专户,确保教师工资的足额发放。一些地方为减少区县财政的负担,严把教师入口关。一方面,基础教育教师紧缺;另一方面,师范院校大中专毕业生找不到工作,无法就业。各地区县政府在财政资金短缺的情况下,不得不聘请代课教师,以缓解师资短缺的矛盾,这也是促成代课教师增长的原因之一。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》发布,为保证农村义务教育的顺利发展,农村义务教育管理体制由县、乡、村三级办学三级管理改为以县为主。以县为主的核心是建立教师工资专户,确保教师工资足额按时发放。一些地方为减少区县财政负担,以2001年核定的师生比为标准,严把教师入口关:中师生、大专生不包分配,本科生严格考核,面试加试讲,考核合格成为合同制教师。制定2001年师生比的意图是以2001年教师数量为基数,三年内不再增加编制。现在的情况是,教师减员严重,而教师的工资由区县统一发放,区县财力有限,保住现有教师工资的正常发放尚有很大困难,更是无力负担新教师的工资。各地政府在财政资金短缺的情况下,不得不聘请代课教师,以缓解师资短缺矛,这就使得已逐步退出教育系统的代课教师数量又有所增加。
第三,经济、文化落后地区的人才流失是导致代课教师存在的重要原因。经济、文化落后地区和地理环境恶劣的地区是很难吸引和留住人才的,大量的人才流失也是促使代课教师存在并不断增加的一个重要原因。贫困地区对教师的需求很大,但却很难吸引人才,城乡经济和收入水平差距的不断拉大,导致大量的农村骨干教师流失,只能由代课教师顶岗。由于历史、体制等多方面原因,我国有限的教育经费投入还长期侧重于东部沿海发达地区和高等教育的发展,致使西部农村基础教育成为我国教育投入的最薄弱一环。近几年,农村“费改税”和义务教育“一费制”政策的实施,虽在一定程度上减轻了农民的负担,但对勉强度日的西部农村政府财政来说却是雪上加霜,根本无力对基础教育进行再投入。教育投入的长期严重不足,直接造成了西部农村基础教育整体办学条件差、教师工资水平低的局面。例如:西部某县农村小学教师的月均工资最低的只有482元,而东部某县教师的月均工资则是1771元,两者相差3.67倍。西部农村过低的教师工资待遇,使得基础教育教师岗位很难吸引公办教师和大学生前往任教,连仅有的在职公办教师也是“身在曹营心在汉”,教师的流动现象非常严重。即使有上级教育部门派来的公办教师,当地政府也无法支付教师的全额工资,教师大量缺编自在常理之中。考虑到一个在编教师的待遇能够养活好几个代课教师,聘请代课教师自然就成为西部农村基层政府缓解财政压力的一种现实选择。
对“清退”代课教师政策的思考
代课教师退出历史舞台是历史发展的必然,但这种必然并不一定就能演变为“代课教师短时间内全面清退”。教育政策的终结必须配之以一系列配套的方案措施,在代课教师的“清退”问题上,要突出强调地方教育主管部门全面履行责任,根据国家“清退”政策的设计安排,结合本地实际作出政策上的回应,保证政策的实施。
农村地区“代课教师”政策终结的方式应尽量避免“一刀切”。虽然教育部新闻发言人明确了“清退代课人员并没有时间表”,但同时也表达了“在很短的时间内,将要把余下的44.8万中小学代课人员全部清退”的预期。“清退”工作中应该根据不同地区存在的问题,在政策的执行方式、时间上都应该有相应的调整,给地方政府一定的“裁量权”,使“代课教师”问题得到妥善解决。“一刀切”的方式会使国家教育政策的威信受到损害,也不利于“清退”的顺利进行。
在此还需要反思中小学代课教师被清退后,农村地区特殊岗位以及代课教师未来的安置等相关问题。在“清退”政策实施之时,甚至在政策出台之前,必须要解决好两件事情:其一,解决好代课教师退出后,农村地区特别是边远地区的中小学教师的“缺编问题”。在地理位置、交通、医疗诸方面待遇不尽如人意的情况下,在农村教师“人心思走”的背景下,政策制定和执行中必须考虑到边远小学、教学点在代课教师离开后能否找到公办教师的“继任者”,或以怎样的方式安排这些特殊岗位的教学工作,保证农村义务教育的普及工作不受影响。同时,师资的匮乏将可能直接引发辍学率的新的反弹,导致大量农村儿童失学。代课教师实质上已经成为支撑我国农村义务教育的重要力量,特别是在那些最偏远、贫困的地区,代课教师更是义务教育师资的主要来源。在缺乏可行性补充计划的情况下,数十万代课教师的“全部清退”将很可能给贫困、偏远农村和山区的义务教育工作带来毁灭性的打击,大量农村儿童可能由于师资的匮乏而被迫辍学,失去最后接受教育和脱盲的机会。其二,代课教师虽然不是国家编制内的“正式教师”,但是他们的确为农村地区的义务教育做出过不可替代的贡献,对于如何合理、妥善地安置这些必须“下岗”的人员,是政府必须慎重考虑的问题。代课教师构成的复杂性决定了安置方案必须细致可行,同时要体现国家、社会对其工作的肯定和对其未来生活工作的负责。通过制度性设计,确保被清退者的权利和权益得到公正的保障。“清退政策”涉及几十万代课教师,直接关系到他们未来的生活命运。因此,政策终结方案要精心设计,要预先考虑到可能会发生的种种问题,制定出详尽的政策终结方案。
(作者单位:中共甘肃省委党校)
在2001年《关于基础教育改革与发展的决定》中,国务院首次在正式文件中提出了“坚决辞退不具备教师资格的人员,逐步清退代课人员”的要求。2006年3月27日,在教育部以“代课教师清退”为主题的新闻发布会上,发言人宣布“在很短的时间内,将要把中小学代课人员全部清退”,由此拉开了清退代课教师的历史性序幕。自此之后,关于“清退”及清退后的安置,便成了大家普遍关注的问题。随着一些地方清退代课教师最后时限的临近,代课教师问题再次成为舆论焦点。2010年1月21日教育部明确表态,不规定代课教师清退时限,并强调对代课教师问题要“有情操作”,不能简单地一“清”了之。
代课教师是指在农村学校中没有事业编制的临时教师。代课教师虽然没有任何“名分”,并且没有完全享受教师应有的待遇,但却在特定的历史阶段发挥了积极的作用,特别是在西部及偏远农村地区为维系义务教育承担着历史责任。“应当说,这些代课人员在特殊历史时期和特定情况下,为我国的教育事业特别是农村基础教育事业的发展付出了辛勤劳动和努力。”
代课教师的历史沿革
代课教师的产生
代课教师最早在学校出现,一般认为是由于公办教师因病假、产假等原因而由学校临时招聘的代课人员,数量不多,并且是短期的,是名副其实的临时代课。代课教师的主要作用是顶编代课和顶替因事或因病暂时不能上课的正式教师。也就是说,只要存在正式教师因事因病等原因不能来上课等情况,就会有代课教师存在的理由。在我国,中小学教师缺编一直是一个历史问题,解放初期尤为突出,而正式教师因事或因病暂时不能上课,又是一种常见的现象。为了不影响学生的学习和学校的正常教学,只能聘请相关人员代课。代课教师作为正式教师的一种临时补充形式,是与公办教师同时产生的。
代课教师的发展
根据有关教育统计资料显示:从1949年到1980年,还并未把代课教师作为一个独立群体进行统计分析。从1980年开始,全国开始整顿民办教师队伍,一些省市规定1980年12月31日后不再吸收新的民办教师。1981年代课教师被作为独立的一项统计指标进行统计,从而使代课教师的发展状况和规律逐步显现出来。
因原国家教委下发通知,全国各地自1987年1月1日起,停止招收民办教师,并按国务院要求逐年将民办老师转为公办。因此,自1987年民办教师认定被截止之后,农村中小学校里大量补充的非公办教师,一般被冠以“代课教师”的称谓,其代课的性质也逐步发生变化,由短期代课而变成长期顶编顶岗任课,原来代替上课的内涵基本消失,甚至原来部分不能按时转公的民办教师也加入了代课教师的行列,短短几十年,我国代课教师的数量增长十分迅速。1986年全国普通中小学代课教师为36.82万人,1990年为55.24万人,1996年上升为91.86万人,到1997年已经达到100.55万人。
代课教师的演变
代课教师的存在,开始是作为正式教师的一种临时补充形式,发展到后来却发生了巨大的变化,主要表现在以下几个方面:
1.数量不断增多
1997年全国中小学代课教师数量突破100万人。广西中小学代课教师最多的年份也是1997年,达到15.16万人,其中小学代课教师为13.05万人,中学代课教师为2.11万人。
2.代课教师成因复杂化
代课教师的产生主要有两个原因:一是正式的或固定的教师因病或因事暂时不能上课,需要有人顶替工作;二是由于财政支出不足,中小学教师缺编严重,需要补充人员到教师队伍中来工作。总体来说,代课教师形成和存在的原因比较简单。而发展到现在,产生代课教师的成因,除了以上两个原因外,还有许多其他更为重要和复杂的原因,比如公办教师缺口大,中小学教师队伍流失严重,教师队伍得不到及时补充,等等。
3.内涵和外延发生变化
以前的代课教师是临时顶替正式的中小学教师或顶编工作的人,含义明确、范围清楚。发展到现在,代课教师的内涵已发生很大的变化,已经不再是临时代课,而是演变成长期在岗或是一种职业了。有的教师代课长达10年、20年,甚至更长。因此,“代课”一词已经失去了它本来的意义,而是变成一种固定的工作了。
4.影响越来越大
代课教师由原来的作为中小学教师的一种临时补充形式,目前已经演变成为一种固定形式的工作并且影响越来越大,表现出许多新的特点:弱势群体、收入低、劳动强度大、责任重、迫于生计的群体等。由于代课教师人数多、分布广,整体素质不高等特点,给中小学教师队伍的规范化建设和科学化管理增加了难度。总的来看,代课教师由最初的顶替、顶编,因事或因病等请假的正式教师,逐渐发展、演变成为一种长期在岗的工作。可以说,代课教师的内涵已发生了质变,而且其规模、影响都发生了很大的变化,已经成为贫困地区中小学师资不可缺少的重要组成部分。如果没有这些代课教师,有些地方的基础教育工作甚至根本无法进行。因此,从某种意义上来说,代课教师问题已经成为继民办教师问题之后,又一个影响我国基础教育改革、发展和稳定的社会问题。
代课教师产生并存在的原因:
历史必然性与现实合理性分析
代课教师作为特定历史时期内,由最初的短期临时性职业,逐步演变成为长期稳定的专业职业,必定有其历史必然原因和现实合理性的需要。
首先,20世纪80年代末至90年代初,农村小学改变学制,由五年制改为六年制;1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中提出,到20世纪末基本普及义务教育的目标。这二者都需要扩充基础教育教师的数量,因此各地增聘了大量的代课教师。
在社会主义市场经济条件下,教师人力资源的流动已不再是计划经济时代的国家包办,而是由教师自主选择。由于西部农村大部分地区的自然及生活条件比较恶劣,公办教师和师范院校毕业生就业后的生活安置都是一大困难,再加上西部农村经济落后、交通不便、信息闭塞等消极因素,也给教师的生活和工作带来了一定程度的不利影响,所以正规教师和大学毕业生往往选择去大城市工作,不愿扎根在西部农村从事基础教育工作。
一边是教师不愿去,一边却是身负“普九”压力。1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》中明确提出了到20世纪末基本普及九年制义务教育的目标要求。为在2008年完成西部“普九”的任务及满足“普九”过程中急速上涨的适龄儿童入学需求,聘用大量代课教师,充实教师队伍,也是西部农村“普九”的现实需求,直接造成了西部农村代课教师数量猛增的结果。2001年国务院办公厅转发的中央编制办、教育部、财政部颁布的《关于制定中小学教职工编制标准的意见》中,明确规定了按在校学生数核定中小学教师编制的新标准。新标准的具体规定为:初中:农村为18.0∶1,县镇为16.0∶1,城市为13.5∶1;小学:农村为23.0∶1,县镇为21.0∶1,城市为19.0∶1。新标准的颁布和实施确实为我国加强中小学编制管理和教职工队伍建设,提高教育教学质量和办学效益等方面发挥了一定的积极作用。但由于西部农村基础教育的教学点布局具有分布广、规模小、学生少等特点,使得许多教学点的学生人数都少于新标准的规定人数,所以新标准的实施反而加剧了西部农村师资短缺的矛盾,甚至有些地方还出现了两个教学点才能配备一名老师的情况。以陕西省蓝田县九间房乡为例,目前九间房乡的农村小学教师编制,按师生比1∶23核编就超编;但山区教学点、初小(一到四年级的小学)多,大多为20～30人一个班,按班级数1∶14核编就缺编。教师供求矛盾的恶化,迫使西部农村基层政府只有采取聘请代课教师补编的办法,来维系正常教学的开展,在这种情形下,代课教师就顺理成章地登上了乡村教师的讲台。
其次,社会转型期间,我国的经济和教育政策体制发生变化。这是大量代课教师产生的主要原因。20世纪80年代以来,随着财政体制改革的推进,包括教师工资在内的十几种支出下放到乡财政,为乡村和学校招聘代课人员提供了经济条件。为保证农村义务教育的顺利发展,农村义务教育管理体制由县、乡、村三级办学改为以县为主。以县为主的核心是建立教师工资专户,确保教师工资的足额发放。一些地方为减少区县财政的负担,严把教师入口关。一方面,基础教育教师紧缺;另一方面,师范院校大中专毕业生找不到工作,无法就业。各地区县政府在财政资金短缺的情况下,不得不聘请代课教师,以缓解师资短缺的矛盾,这也是促成代课教师增长的原因之一。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》发布,为保证农村义务教育的顺利发展,农村义务教育管理体制由县、乡、村三级办学三级管理改为以县为主。以县为主的核心是建立教师工资专户,确保教师工资足额按时发放。一些地方为减少区县财政负担,以2001年核定的师生比为标准,严把教师入口关:中师生、大专生不包分配,本科生严格考核,面试加试讲,考核合格成为合同制教师。制定2001年师生比的意图是以2001年教师数量为基数,三年内不再增加编制。现在的情况是,教师减员严重,而教师的工资由区县统一发放,区县财力有限,保住现有教师工资的正常发放尚有很大困难,更是无力负担新教师的工资。各地政府在财政资金短缺的情况下,不得不聘请代课教师,以缓解师资短缺矛,这就使得已逐步退出教育系统的代课教师数量又有所增加。
第三,经济、文化落后地区的人才流失是导致代课教师存在的重要原因。经济、文化落后地区和地理环境恶劣的地区是很难吸引和留住人才的,大量的人才流失也是促使代课教师存在并不断增加的一个重要原因。贫困地区对教师的需求很大,但却很难吸引人才,城乡经济和收入水平差距的不断拉大,导致大量的农村骨干教师流失,只能由代课教师顶岗。由于历史、体制等多方面原因,我国有限的教育经费投入还长期侧重于东部沿海发达地区和高等教育的发展,致使西部农村基础教育成为我国教育投入的最薄弱一环。近几年,农村“费改税”和义务教育“一费制”政策的实施,虽在一定程度上减轻了农民的负担,但对勉强度日的西部农村政府财政来说却是雪上加霜,根本无力对基础教育进行再投入。教育投入的长期严重不足,直接造成了西部农村基础教育整体办学条件差、教师工资水平低的局面。例如:西部某县农村小学教师的月均工资最低的只有482元,而东部某县教师的月均工资则是1771元,两者相差3.67倍。西部农村过低的教师工资待遇,使得基础教育教师岗位很难吸引公办教师和大学生前往任教,连仅有的在职公办教师也是“身在曹营心在汉”,教师的流动现象非常严重。即使有上级教育部门派来的公办教师,当地政府也无法支付教师的全额工资,教师大量缺编自在常理之中。考虑到一个在编教师的待遇能够养活好几个代课教师,聘请代课教师自然就成为西部农村基层政府缓解财政压力的一种现实选择。
对“清退”代课教师政策的思考
代课教师退出历史舞台是历史发展的必然,但这种必然并不一定就能演变为“代课教师短时间内全面清退”。教育政策的终结必须配之以一系列配套的方案措施,在代课教师的“清退”问题上,要突出强调地方教育主管部门全面履行责任,根据国家“清退”政策的设计安排,结合本地实际作出政策上的回应,保证政策的实施。
农村地区“代课教师”政策终结的方式应尽量避免“一刀切”。虽然教育部新闻发言人明确了“清退代课人员并没有时间表”,但同时也表达了“在很短的时间内,将要把余下的44.8万中小学代课人员全部清退”的预期。“清退”工作中应该根据不同地区存在的问题,在政策的执行方式、时间上都应该有相应的调整,给地方政府一定的“裁量权”,使“代课教师”问题得到妥善解决。“一刀切”的方式会使国家教育政策的威信受到损害,也不利于“清退”的顺利进行。
在此还需要反思中小学代课教师被清退后,农村地区特殊岗位以及代课教师未来的安置等相关问题。在“清退”政策实施之时,甚至在政策出台之前,必须要解决好两件事情:其一,解决好代课教师退出后,农村地区特别是边远地区的中小学教师的“缺编问题”。在地理位置、交通、医疗诸方面待遇不尽如人意的情况下,在农村教师“人心思走”的背景下,政策制定和执行中必须考虑到边远小学、教学点在代课教师离开后能否找到公办教师的“继任者”,或以怎样的方式安排这些特殊岗位的教学工作,保证农村义务教育的普及工作不受影响。同时,师资的匮乏将可能直接引发辍学率的新的反弹,导致大量农村儿童失学。代课教师实质上已经成为支撑我国农村义务教育的重要力量,特别是在那些最偏远、贫困的地区,代课教师更是义务教育师资的主要来源。在缺乏可行性补充计划的情况下,数十万代课教师的“全部清退”将很可能给贫困、偏远农村和山区的义务教育工作带来毁灭性的打击,大量农村儿童可能由于师资的匮乏而被迫辍学,失去最后接受教育和脱盲的机会。其二,代课教师虽然不是国家编制内的“正式教师”,但是他们的确为农村地区的义务教育做出过不可替代的贡献,对于如何合理、妥善地安置这些必须“下岗”的人员,是政府必须慎重考虑的问题。代课教师构成的复杂性决定了安置方案必须细致可行,同时要体现国家、社会对其工作的肯定和对其未来生活工作的负责。通过制度性设计,确保被清退者的权利和权益得到公正的保障。“清退政策”涉及几十万代课教师,直接关系到他们未来的生活命运。因此,政策终结方案要精心设计,要预先考虑到可能会发生的种种问题,制定出详尽的政策终结方案。
(作者单位:中共甘肃省委党校)