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许多学者认为，推进要素市场化的关键在于，政府退出要素市场，进行产权制度改革，重塑要素市场主体，并以此形成对传统体制核心部位改革的合围之势。这些建议固然很重要，但我们想要追究的是，政府为什么不愿意退出要素市场？要素市场中有效的经济组织为何发育缓慢？要素市场化为什么不能循着收益递增的路径向前推进？对这些问题的梳理，将有助于把握要素市场化改革滞后的深层次体制原因。
一、政府为什么不愿意退出要素市场
如果站在政府的角度，都有太多的理由使政府执意成为要素资源的配置主体。从意识形态的角度说，传统的计划经济已不复存在，按劳分配已被多种分配形式所替代，要维护社会主义的国家形象，就剩下做大、做强国有经济了，而由政府配置要素资源正是出于维护国有权益的政治需要；从宏观调控的目标出发，土地、资本、劳动力市场中的每一个细微变化，都会引发经济运行的巨大波动，政府必须严格掌控要素资源配置；从社会稳定的需要看，要素资源配置意味着权力的自由交易，涉及到利益结构的重大调整，若将配置权力交给市场主体，将会引发激烈的社会矛盾冲突，因此必须由政府通过配置资源来协调各方利益。当然，还有更为自信的理由：政府有能力设计、规划并建立社会主义市场经济的新体制，要素市场化完全可以在政府的主导下向前推进。然而，在这一系列理由的背后，存在着更为深刻的原因：政府以及依附于政府的既得利益集团，不愿意放弃凭借行政垄断权力获取巨大的潜在收益，尤其是这种潜在收益已经成为政府以及既得利益集团赖以生存的经济基础。
首先，分析土地市场的情况。我国新一轮的城市“圈地”运动起始于上世纪90年代晚期，亦即1994年推行财政新政以后。1994 年分税制改革的一个基本目标是，提高中央财政收入占全部财政收入中的比重。但由于种种原因，分税制改革并没有解决事权与财权不清的制度缺陷，而且在财力大量向中央政府倾斜后，中央与地方之间的事权划分与分税制改革前基本相同，从而使地方政府的财政收入与支出范围极不相称。要干的事多，而来自税收渠道的收入少，迫使城市政府寻求一切可能增加收入。在这种背景下，土地批租就成为城市政府实现收益最大化的重要来源。通过行政性手段廉价征用农村土地，转手以垄断价格出让给开发商和用地单位，藉此赚取丰厚的土地增值收益，而我国现行的土地制度为城市政府的趋利行为提供了极大的便利。更为不公平的是，尽管农民集体拥有土地所有权，但得到的只是微薄的失地“补偿”，农民集体完全被排除在土地收益分享者之外。从善意的角度理解，城市政府是迫于财政入不敷出的现实压力才出此下策，但当这种获取巨大收益的渠道一旦制度化、衍变为城市政府的“第二财政”时，政府就是想罢手已无可能。
第二，再来看资本市场的情况。长期以来，一个根深蒂固的概念——应由政府、进而通过国有经济主导经济运行——左右着国家对资本市场的基本政策走向。在放权让利的改革背景下，中央的税赋功能逐渐弱化，几乎到了“吃饭”财政的地步，遂使金融功能日渐增强，成为国家基本建设和国有企业运转的资金供给者。然而，在市场化改革的冲击下，国有银行的不良债权与国有企业的不良债务相互攀升，为了解开银企关系的死结，中央政府便将资本市场作为国家融资的重要场所。在国家看来，通过资本市场融资，既可以使国有银行摆脱重负，又可以为国有企业解决资金短缺的问题。因此，中央政府毅然决然地“接管”了资本市场。据研究者测算，国有企业经过上市发行、配股、增发股票等几个环节下来，非流通的国有股收益率竟高达680%，而流通股股东的投资收益率却为－43.6%。①在中央政府看来，这是一个非常划算的“买卖”，国家不用支付任何成本，仅凭制定各种有利于国企的融资规则，就可以从股市中筹集到巨额资金。
劳动力市场则是另外一种情形，但所涉及的问题却是同样的。恰恰是因为政府无力承担陡增的就业压力，亦即对政府来说，配置劳动力资源不能使政府受益反而受损时，遂在1980年便早早地放弃了劳动力资源的配置权力，转而采取“谁的孩子谁抱走”的做法。在农村劳动力大规模向城市转移的历史条件下，城市政府的自利性就反映得更为明显。相对于巨大的就业压力来说，城市政府所能提供的就业岗位和社会保障产品就成为一种稀缺资源。在此情况下，地方政府不是积极地增加社会公共产品的供给，以缓解外来劳动力对公共产品的巨大需求，而是出于维护城市人利益的需要，采取了排斥外来者的姿态。在城市反失业政策的背景下，不仅在户籍管理、就业制度、社会保障、教育培训等方面实行歧视性政策，而且利用城市管理者的身份，向外来者收取各种费用，以提高外来者进入城市的门槛。
从政府在要素市场中的现实表现看，寻求自身利益最大化，是政府不愿意退出要素市场的根本原因。其中，要素资源供给的稀缺程度是决定政府能否退出市场的重要条件。在我国体制转轨与现代化的历史进程中，土地和资本要素资源都是极为稀缺的，这种稀缺为政府提供了任意设定价格、获取垄断利润创造了条件；相反，我国劳动力资源的极大丰富，使这部分资源的垄断失去了意义，政府便退居到城市公共产品的供给方面，凭借公共产品供给的稀缺向外来者收取租金。如果说政府的自利性多少是源于公共产品生产能力不足的制约，那么由于国有经济制度改革滞后所造成的“胁迫”政府强化垄断，亦即既得利益集团“挟持”政府的现象则进一步表明，在政府与既得利益集团唇齿相依的利益结构中，政府也必须要坚守要素市场。
二、有效的经济组织为何发育缓慢
实际上，国家通过制定规则使统治者及其集团的收入最大化，是国家为社会提供公共产品的一种交换，任何国家概莫能外。同时，出于其他国家和潜在统治者的竞争，国家还必须设计出降低交易费用的规则，以使全社会总产出最大化。显然，这两个目标是相互冲突的。尤其是国家在寻求租金最大化的同时，能否制定出使社会收益最大化的必要规则，既是有效的经济组织成长的基本前提，又是市场兴衰乃至国家兴衰的根本原因。②
对于要素市场的成长来说，降低交易费用的重要规则是确立和保护市场主体的财产权利。对财产权利的保护可以产生一种激励效应，使市场主体建立起稳定的预期，通过不断的创新行为使自身获得更大的收益，从而带来社会产出的最大化。但不幸的是，我们在要素市场中所看到的，却是政府在寻求自身利益最大化的同时，不仅没有相应地为市场主体提供必要的财产权保护，反而凭借法律和公权侵占其他社会成员的财产权利，由此抑制了市场主体的健康成长，最终破坏了市场的基本功能。
在土地市场中，土地要素的交易原本是两个平等的土地所有者或使用者之间的行为。而现行的《土地管理法》中有两个概念是违背法理原则的，一个是土地“征用”，另一个是失地“补偿”。如果国家确实出于“公共利益的需要”实施征地行为，是合理的，也是必需的；但在很多情况下，城市政府将征用的农业用地转为商业用地，实际上是一种市场行为，意味着农村集体土地所有权与国家土地所有权的交易。既然是两种不同的财产所有权之间的交换，就必然涉及到两两之间的谈判，一个愿意出让，一个愿意受让，交易才能进行，其间根本不存在“征用”的含义。“征用”的概念出现在财产所有权的转让中，只能意味着一种所有权对另一种所有权的强制性剥夺。失地“补偿”的概念也极为荒谬。既然财产所有权发生了转移，那么所有权的出让方就有权得到因土地改变用途而产生的级差收益，亦即要素资源的出卖价格。这根本不是什么“补偿”的概念。两种不同所有权之间的交易，作为交易的一方，凭什么单独决定交易的“价格”，并通过“征用”的手段逼迫交易的另一方必须出让土地。
在资本市场中，资本要素在供给者与需求者之间流动，实际上是要素所有者之间的权力转移。然而，当政府不是作为凌驾于交易双方的仲裁人、而是作为国有资本所有者的代表时，就使问题复杂化了。政府作为国有资本所有者的代表，为了维护国有权益，制定了一整套有利于国有资本增值的制度安排，同时委派代理人（国有企业领导）直接进入市场操作，进而政府再作为市场的监管者，以保证市场规则朝着有利于政府意图的方向发展。于是，一个平等交易的市场衍变为国有权益对公众投资人权益肆意践踏的战场：为了避免国有资产流失，制定了股权分置的政策设计；为了确保国有企业上市融资，实行了行政审批的发行制度；为了使国有企业源源不断地摄取资金，采取了对流通股配股和增发股票的形式。政府仅仅从有利于国有资本所有者权益出发，而不顾及市场中其他投资人的财产权益，致使不同所有者之间的平等交易发生严重扭曲，最终导致社会投资人对市场失去信心，进而选择退出市场。
在劳动力市场中，每一个劳动者都是自身人力资本的所有者，都有其生存、迁徙、自由选择就业的权力。尤其是在劳动者个人与企业谈判处于劣势，为了生存的压力不得不屈从于低廉的工资、超常的工作时间、恶劣的工作环境和各种不平等待遇的情况下，政府理应从社会管理者的角度出发，为劳动者提供维护自身权益的各种制度产品，诸如维持劳动者生存所必需的工资标准、法定的工作时间、环境保护标准以及各种社会保障等，并以立法的形式对违法者实行严厉制裁。然而，在现实中，大量的城市政府并未切实履行这些职责，反而在劳动力自由流动和就业岗位上设置重重障碍，无形中纵容了一些企业主对劳动者权益的严重侵害。政府在劳动力市场中的无作为，使劳动者缺乏基本的权益保障，导致大量劳动力重新退回农村或选择周边国家就业。
试想一下，如果要素市场主体缺乏最基本的财产权利保护，缺乏交易的安全性，缺乏交易自由与平等地选择，抑或说交易主体缺乏最基本的生存环境，人们怎么可能在这样的市场中寻求发展。因此可以这样认为，在政府主导的要素市场中，不能为市场主体提供最基本的产权保护，反而以行政公权侵占、践踏其他所有者的权益，禁止市场主体的自主创新活动，这是要素市场主体发育缓慢的根本原因。
三、要素市场化改革滞后的制度性因素
尽管中国已经选择了市场化的改革道路，但不容否认的事实是，20多年来，中国的改革只是在技术层面模仿了现代市场经济的形式，而没有认真汲取市场经济制度的本质特征。这种模仿在短期内可以产生较大的收益，甚至可以率先推进产品的市场化，但从长远看，由于在基本经济制度、主导意识形态、乃至国家政治架构层面，传统体制的制度机理仍在发挥作用，致使要素市场化很难向纵深推进。
由于历史的原因，中国在1949年以后采取了效仿前苏联的计划经济体制，将国有经济制度作为政府控制国家的经济基础。在我国体制转轨时期，尽管国有经济在国民经济中的地位发生了很大变化，但政府通过国有经济控制国家的制度机理并未发生根本转变。为了控制国家，政府牢牢地掌控了两块资源，即土地和资本的配置权。在法律的保护下，政府从土地市场中获取级差地租，从资本市场中获取融资收益，从垄断行业获取超额利润，肆意侵占农村集体土地所有者、社会公众投资人和广大消费者的财产权益。这种体制最大的弊端是，在法律的庇护下，政府的主要收入与其说是来自于税收，不如说是来自于行政特权，由此阻隔了公众纳税人对政府权力的有效制约，无法从制度上杜绝政府滥用公权的机会主义行为。
总之，要素市场化改革严重滞后，是由传统体制的制度机理作用的结果。由于受到传统意识形态的束缚，国家始终认为国有经济是社会主义存在的重要基础，不敢旗帜鲜明地保护私人财产权，致使要素市场的主体缺乏稳定的预期和安全感，从而降低了社会的总产出。社会产出的低效率，使本来就面临财政压力的政府更加窘迫，要解救国有企业，增加公共产品的供给（如创造就业和提供社会保障），就必须寻求新的财富来源，从而刺激了政府通过垄断要素市场占有国民财富的冲动。而现行的法律和制度使政府的占有冲动转化为现实。
四、推进要素市场化的现实途径
（一）保护产权，构建现代市场经济的制度基础
我国《宪法》已经明确了保护私人财产权的条款，新近发布的《物权法》草案也强调“国家、集体和私人所有权受法律保护”。应该说这是社会进步的表现。但是，产权的保护要受到很多其他制度的影响，其中最重要的就是国家（政府）。如果国家不上轨道，私人产权很难发挥作用；私人产权不上轨道，整个市场的基础就无法建立起来。③
所谓国家要走上轨道，就是要切实建立起市场经济的私人财产制度，使国家税收直接建立在创造国民财富的市场主体之上，藉此在政府与社会之间建立起一种新型的“契约”关系，不是社会成员依靠国家“谋福利”，而是国家依靠社会成员缴纳的税收维持运转；政府从社会汲取的财政收入只是为社会成员提供公共产品，其中最重要的公共产品就是为社会成员提供产权保护。
政府所管辖的另一重要资源是土地。我国现行的土地制度，既是一个重大的经济、政治和法律问题，也是最终确立市场经济制度基础的现实障碍。其中，涉及三个层次的问题：一是国有土地和农村集体土地两种不同所有权的平等地位问题；二是土地承包权的性质问题；三是集体土地的权利主体问题。新近发布的《物权法》将有关土地所有权的重大事项交由村民会议讨论决定；明确了集体经济组织、村民委员会的管理人或村民会议做出决定侵犯集体成员合法权益的，该集体成员可以请求人民法院予以撤销。但是，在前两个层次的问题尚未解决之前，农民的土地财产权还是处于虚置状态。实际上，赋予农民完整的土地财产权，亦即土地可以转租、抵押和自由买卖，不仅有利于土地资源的优化配置，而且可以有效地遏制政府急功近利的机会主义行为。更为重要的是，只有当农民拥有了完整的土地财产权，才有可能真正具备法律上的财产主体地位，才有可能获得政府提供产权保护的客观基础。
此外，除了由国资委掌握的企业资产、由银证保部门掌握的国有金融资产和由国土部门掌握的国有土地资源外，在自然资源和环境领域，诸如国有矿产资源、水资源、森林资源、海洋资源等，都应建立一整套包括产权界定、产权配置、产权流转、产权保护的现代产权制度。凡是有财产权利的地方，都要建立“现代产权制度”。④
在现阶段，政府提供产权保护，不仅要强调对国有财产的保护，更要强调私人财产神圣不可侵犯，尤其要防止公权对私权的侵犯。只有在要素资源支配者不再主要由政府而是由市场主体承担的前提下，政府提供产权保护才真正具有意义。
（二）经济转型，从政府主导型向市场主导型转变
大量国家的经验表明，市场主导型经济由于其内在的制度特性，更有利于建立一个法治的市场经济；而政府主导型经济则为官商勾结、以权谋私提供了较多机会，存在着滑入权贵资本主义泥潭的客观威胁。
客观地讲，在计划经济向市场经济转轨的初始阶段，政府在国民经济中发挥主导作用有其一定的合理性和必然性。当市场主体已经成为支撑国民经济增长的重要基础时，政府依然作为要素资源的配置者和国民经济的主导者，就很值得讨论。
长时期以来，政府职能未能取得突破性进展的一个重要原因在于，政府仍然作为经济资源的配置者和国民经济的主导者。在这种情况下，即使政府主观上愿意、客观上也很难实现职能的转变。因此，必须彻底改变政府主导型经济赖以维持的经济基础，迫使政府退出市场，让市场发挥配置资源的基础性作用，进而实现政府主导型向市场主导型经济的转变。
实现政府主导型向市场主导型经济的转变，并不是完全否定政府的作用，而是使政府更好地发挥促进市场的作用。在市场主导型经济中，政府的作用不是削弱了，而是更为重要，主要包括：通过界定和保护产权，激励市场主体的自主创新能力；通过制定维护公平竞争的规则，建立良好的市场竞争秩序；通过调控宏观经济变量，保持经济运行环境的稳定；通过制定合理的税收和分配政策，为全体社会成员提供必要的服务和福利保证。
（三）鼓励创新，为有效的经济组织创建成长空间
首先，应确立鼓励创新的治理原则。政府的天职是一种社会职能，在个人和企业不断创新的过程中，通过制定规则，平衡各方面的利益，防止个人和企业通过损害他人利益的获益行为，促进广泛的社会目标的实现。政府制定规则，旨在抑制反公共利益行为的同时，鼓励社会各类行为主体的创新活动，并以此为动力，推动社会的进步与经济的繁荣。
第二，各种规则的制定主要是限制政府。现代市场经济作为一种有效运作的体制其前提条件是法治，而法治则是通过其两个经济作用来为市场经济提供制度保障的。法治的第一个作用是约束政府，约束的是政府对经济活动的任意干预；第二个作用是约束经济人行为，其中包括产权界定和保护，合同和法律的执行，公平裁判，维护市场竞争。如果政府行为不受法律约束，独立的企业制度和自由交易就没有根本的保障，那么现代市场经济的基础就不存在了。
第三，营造市场主体与政府博弈的法治环境。营造市场主体与政府博弈的法治环境，是推进要素市场化改革的重要方式。主要包括：积极培育自律性的社会组织，使不同利益主体具有组织化的利益表达形式；在政府决策程序上引入民主的机制，由市场主体自己决定何谓公共利益，公共利益应当通过何种途径实现，公共利益与个人利益之间的冲突如何协调等等；充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，保障信息自由，重大决策让公民知道，重大规则让公民讨论，为公民当家作主、参政议政和监督管理社会公共事务提供必要条件。
我们必须认识到，要素市场化改革是一项十分艰巨的任务，不仅牵涉到经济体制中的深层次矛盾，而且牵涉到整个经济、社会、政治生活层面最基本的制度安排。甚至可以认为，要素市场化改革的成败，将决定我国市场化改革的最终命运。值得庆幸的是，经过20多年的改革开放，伴随着不同利益主体的成长，利益主体的权利意识已逐渐形成，这将会形成一种自下而上的推动力量。这种力量会自主地对现存的制度框架提出变革的要求，从而使制约利益主体发展的体制框架不断做出适应性的调整。这种自下而上的推动与自上而下的调整，将形成一股体制创新与制度创新的合力，推动着中国市场化改革不断向前迈进。
（注：节选作者文章《改革的突破口：要素市场化》）
①参见张承惠、张卫星：《“全流通”是解决中国股票市场问题的关键》，国研网2002年2月19日。
②参见〔美〕道格拉斯·C．诺斯著：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店1991年版。
③参见周其仁在2004年7月8日北京大学中国经济研究中心举行的杨小凯追悼会上的发言，转引自陈志武《以杨小凯的思路理解产权保护》，《南方周末》2004年7月22日。
④参见常修泽《关于中国改革总体思路的四点补充意见》，引自常修泽在2005年7月12—13日“中国改革高层论坛”上的发言。
（作者单位：中国经济体制改革研究会）
一、政府为什么不愿意退出要素市场
如果站在政府的角度，都有太多的理由使政府执意成为要素资源的配置主体。从意识形态的角度说，传统的计划经济已不复存在，按劳分配已被多种分配形式所替代，要维护社会主义的国家形象，就剩下做大、做强国有经济了，而由政府配置要素资源正是出于维护国有权益的政治需要；从宏观调控的目标出发，土地、资本、劳动力市场中的每一个细微变化，都会引发经济运行的巨大波动，政府必须严格掌控要素资源配置；从社会稳定的需要看，要素资源配置意味着权力的自由交易，涉及到利益结构的重大调整，若将配置权力交给市场主体，将会引发激烈的社会矛盾冲突，因此必须由政府通过配置资源来协调各方利益。当然，还有更为自信的理由：政府有能力设计、规划并建立社会主义市场经济的新体制，要素市场化完全可以在政府的主导下向前推进。然而，在这一系列理由的背后，存在着更为深刻的原因：政府以及依附于政府的既得利益集团，不愿意放弃凭借行政垄断权力获取巨大的潜在收益，尤其是这种潜在收益已经成为政府以及既得利益集团赖以生存的经济基础。
首先，分析土地市场的情况。我国新一轮的城市“圈地”运动起始于上世纪90年代晚期，亦即1994年推行财政新政以后。1994 年分税制改革的一个基本目标是，提高中央财政收入占全部财政收入中的比重。但由于种种原因，分税制改革并没有解决事权与财权不清的制度缺陷，而且在财力大量向中央政府倾斜后，中央与地方之间的事权划分与分税制改革前基本相同，从而使地方政府的财政收入与支出范围极不相称。要干的事多，而来自税收渠道的收入少，迫使城市政府寻求一切可能增加收入。在这种背景下，土地批租就成为城市政府实现收益最大化的重要来源。通过行政性手段廉价征用农村土地，转手以垄断价格出让给开发商和用地单位，藉此赚取丰厚的土地增值收益，而我国现行的土地制度为城市政府的趋利行为提供了极大的便利。更为不公平的是，尽管农民集体拥有土地所有权，但得到的只是微薄的失地“补偿”，农民集体完全被排除在土地收益分享者之外。从善意的角度理解，城市政府是迫于财政入不敷出的现实压力才出此下策，但当这种获取巨大收益的渠道一旦制度化、衍变为城市政府的“第二财政”时，政府就是想罢手已无可能。
第二，再来看资本市场的情况。长期以来，一个根深蒂固的概念——应由政府、进而通过国有经济主导经济运行——左右着国家对资本市场的基本政策走向。在放权让利的改革背景下，中央的税赋功能逐渐弱化，几乎到了“吃饭”财政的地步，遂使金融功能日渐增强，成为国家基本建设和国有企业运转的资金供给者。然而，在市场化改革的冲击下，国有银行的不良债权与国有企业的不良债务相互攀升，为了解开银企关系的死结，中央政府便将资本市场作为国家融资的重要场所。在国家看来，通过资本市场融资，既可以使国有银行摆脱重负，又可以为国有企业解决资金短缺的问题。因此，中央政府毅然决然地“接管”了资本市场。据研究者测算，国有企业经过上市发行、配股、增发股票等几个环节下来，非流通的国有股收益率竟高达680%，而流通股股东的投资收益率却为－43.6%。①在中央政府看来，这是一个非常划算的“买卖”，国家不用支付任何成本，仅凭制定各种有利于国企的融资规则，就可以从股市中筹集到巨额资金。
劳动力市场则是另外一种情形，但所涉及的问题却是同样的。恰恰是因为政府无力承担陡增的就业压力，亦即对政府来说，配置劳动力资源不能使政府受益反而受损时，遂在1980年便早早地放弃了劳动力资源的配置权力，转而采取“谁的孩子谁抱走”的做法。在农村劳动力大规模向城市转移的历史条件下，城市政府的自利性就反映得更为明显。相对于巨大的就业压力来说，城市政府所能提供的就业岗位和社会保障产品就成为一种稀缺资源。在此情况下，地方政府不是积极地增加社会公共产品的供给，以缓解外来劳动力对公共产品的巨大需求，而是出于维护城市人利益的需要，采取了排斥外来者的姿态。在城市反失业政策的背景下，不仅在户籍管理、就业制度、社会保障、教育培训等方面实行歧视性政策，而且利用城市管理者的身份，向外来者收取各种费用，以提高外来者进入城市的门槛。
从政府在要素市场中的现实表现看，寻求自身利益最大化，是政府不愿意退出要素市场的根本原因。其中，要素资源供给的稀缺程度是决定政府能否退出市场的重要条件。在我国体制转轨与现代化的历史进程中，土地和资本要素资源都是极为稀缺的，这种稀缺为政府提供了任意设定价格、获取垄断利润创造了条件；相反，我国劳动力资源的极大丰富，使这部分资源的垄断失去了意义，政府便退居到城市公共产品的供给方面，凭借公共产品供给的稀缺向外来者收取租金。如果说政府的自利性多少是源于公共产品生产能力不足的制约，那么由于国有经济制度改革滞后所造成的“胁迫”政府强化垄断，亦即既得利益集团“挟持”政府的现象则进一步表明，在政府与既得利益集团唇齿相依的利益结构中，政府也必须要坚守要素市场。
二、有效的经济组织为何发育缓慢
实际上，国家通过制定规则使统治者及其集团的收入最大化，是国家为社会提供公共产品的一种交换，任何国家概莫能外。同时，出于其他国家和潜在统治者的竞争，国家还必须设计出降低交易费用的规则，以使全社会总产出最大化。显然，这两个目标是相互冲突的。尤其是国家在寻求租金最大化的同时，能否制定出使社会收益最大化的必要规则，既是有效的经济组织成长的基本前提，又是市场兴衰乃至国家兴衰的根本原因。②
对于要素市场的成长来说，降低交易费用的重要规则是确立和保护市场主体的财产权利。对财产权利的保护可以产生一种激励效应，使市场主体建立起稳定的预期，通过不断的创新行为使自身获得更大的收益，从而带来社会产出的最大化。但不幸的是，我们在要素市场中所看到的，却是政府在寻求自身利益最大化的同时，不仅没有相应地为市场主体提供必要的财产权保护，反而凭借法律和公权侵占其他社会成员的财产权利，由此抑制了市场主体的健康成长，最终破坏了市场的基本功能。
在土地市场中，土地要素的交易原本是两个平等的土地所有者或使用者之间的行为。而现行的《土地管理法》中有两个概念是违背法理原则的，一个是土地“征用”，另一个是失地“补偿”。如果国家确实出于“公共利益的需要”实施征地行为，是合理的，也是必需的；但在很多情况下，城市政府将征用的农业用地转为商业用地，实际上是一种市场行为，意味着农村集体土地所有权与国家土地所有权的交易。既然是两种不同的财产所有权之间的交换，就必然涉及到两两之间的谈判，一个愿意出让，一个愿意受让，交易才能进行，其间根本不存在“征用”的含义。“征用”的概念出现在财产所有权的转让中，只能意味着一种所有权对另一种所有权的强制性剥夺。失地“补偿”的概念也极为荒谬。既然财产所有权发生了转移，那么所有权的出让方就有权得到因土地改变用途而产生的级差收益，亦即要素资源的出卖价格。这根本不是什么“补偿”的概念。两种不同所有权之间的交易，作为交易的一方，凭什么单独决定交易的“价格”，并通过“征用”的手段逼迫交易的另一方必须出让土地。
在资本市场中，资本要素在供给者与需求者之间流动，实际上是要素所有者之间的权力转移。然而，当政府不是作为凌驾于交易双方的仲裁人、而是作为国有资本所有者的代表时，就使问题复杂化了。政府作为国有资本所有者的代表，为了维护国有权益，制定了一整套有利于国有资本增值的制度安排，同时委派代理人（国有企业领导）直接进入市场操作，进而政府再作为市场的监管者，以保证市场规则朝着有利于政府意图的方向发展。于是，一个平等交易的市场衍变为国有权益对公众投资人权益肆意践踏的战场：为了避免国有资产流失，制定了股权分置的政策设计；为了确保国有企业上市融资，实行了行政审批的发行制度；为了使国有企业源源不断地摄取资金，采取了对流通股配股和增发股票的形式。政府仅仅从有利于国有资本所有者权益出发，而不顾及市场中其他投资人的财产权益，致使不同所有者之间的平等交易发生严重扭曲，最终导致社会投资人对市场失去信心，进而选择退出市场。
在劳动力市场中，每一个劳动者都是自身人力资本的所有者，都有其生存、迁徙、自由选择就业的权力。尤其是在劳动者个人与企业谈判处于劣势，为了生存的压力不得不屈从于低廉的工资、超常的工作时间、恶劣的工作环境和各种不平等待遇的情况下，政府理应从社会管理者的角度出发，为劳动者提供维护自身权益的各种制度产品，诸如维持劳动者生存所必需的工资标准、法定的工作时间、环境保护标准以及各种社会保障等，并以立法的形式对违法者实行严厉制裁。然而，在现实中，大量的城市政府并未切实履行这些职责，反而在劳动力自由流动和就业岗位上设置重重障碍，无形中纵容了一些企业主对劳动者权益的严重侵害。政府在劳动力市场中的无作为，使劳动者缺乏基本的权益保障，导致大量劳动力重新退回农村或选择周边国家就业。
试想一下，如果要素市场主体缺乏最基本的财产权利保护，缺乏交易的安全性，缺乏交易自由与平等地选择，抑或说交易主体缺乏最基本的生存环境，人们怎么可能在这样的市场中寻求发展。因此可以这样认为，在政府主导的要素市场中，不能为市场主体提供最基本的产权保护，反而以行政公权侵占、践踏其他所有者的权益，禁止市场主体的自主创新活动，这是要素市场主体发育缓慢的根本原因。
三、要素市场化改革滞后的制度性因素
尽管中国已经选择了市场化的改革道路，但不容否认的事实是，20多年来，中国的改革只是在技术层面模仿了现代市场经济的形式，而没有认真汲取市场经济制度的本质特征。这种模仿在短期内可以产生较大的收益，甚至可以率先推进产品的市场化，但从长远看，由于在基本经济制度、主导意识形态、乃至国家政治架构层面，传统体制的制度机理仍在发挥作用，致使要素市场化很难向纵深推进。
由于历史的原因，中国在1949年以后采取了效仿前苏联的计划经济体制，将国有经济制度作为政府控制国家的经济基础。在我国体制转轨时期，尽管国有经济在国民经济中的地位发生了很大变化，但政府通过国有经济控制国家的制度机理并未发生根本转变。为了控制国家，政府牢牢地掌控了两块资源，即土地和资本的配置权。在法律的保护下，政府从土地市场中获取级差地租，从资本市场中获取融资收益，从垄断行业获取超额利润，肆意侵占农村集体土地所有者、社会公众投资人和广大消费者的财产权益。这种体制最大的弊端是，在法律的庇护下，政府的主要收入与其说是来自于税收，不如说是来自于行政特权，由此阻隔了公众纳税人对政府权力的有效制约，无法从制度上杜绝政府滥用公权的机会主义行为。
总之，要素市场化改革严重滞后，是由传统体制的制度机理作用的结果。由于受到传统意识形态的束缚，国家始终认为国有经济是社会主义存在的重要基础，不敢旗帜鲜明地保护私人财产权，致使要素市场的主体缺乏稳定的预期和安全感，从而降低了社会的总产出。社会产出的低效率，使本来就面临财政压力的政府更加窘迫，要解救国有企业，增加公共产品的供给（如创造就业和提供社会保障），就必须寻求新的财富来源，从而刺激了政府通过垄断要素市场占有国民财富的冲动。而现行的法律和制度使政府的占有冲动转化为现实。
四、推进要素市场化的现实途径
（一）保护产权，构建现代市场经济的制度基础
我国《宪法》已经明确了保护私人财产权的条款，新近发布的《物权法》草案也强调“国家、集体和私人所有权受法律保护”。应该说这是社会进步的表现。但是，产权的保护要受到很多其他制度的影响，其中最重要的就是国家（政府）。如果国家不上轨道，私人产权很难发挥作用；私人产权不上轨道，整个市场的基础就无法建立起来。③
所谓国家要走上轨道，就是要切实建立起市场经济的私人财产制度，使国家税收直接建立在创造国民财富的市场主体之上，藉此在政府与社会之间建立起一种新型的“契约”关系，不是社会成员依靠国家“谋福利”，而是国家依靠社会成员缴纳的税收维持运转；政府从社会汲取的财政收入只是为社会成员提供公共产品，其中最重要的公共产品就是为社会成员提供产权保护。
政府所管辖的另一重要资源是土地。我国现行的土地制度，既是一个重大的经济、政治和法律问题，也是最终确立市场经济制度基础的现实障碍。其中，涉及三个层次的问题：一是国有土地和农村集体土地两种不同所有权的平等地位问题；二是土地承包权的性质问题；三是集体土地的权利主体问题。新近发布的《物权法》将有关土地所有权的重大事项交由村民会议讨论决定；明确了集体经济组织、村民委员会的管理人或村民会议做出决定侵犯集体成员合法权益的，该集体成员可以请求人民法院予以撤销。但是，在前两个层次的问题尚未解决之前，农民的土地财产权还是处于虚置状态。实际上，赋予农民完整的土地财产权，亦即土地可以转租、抵押和自由买卖，不仅有利于土地资源的优化配置，而且可以有效地遏制政府急功近利的机会主义行为。更为重要的是，只有当农民拥有了完整的土地财产权，才有可能真正具备法律上的财产主体地位，才有可能获得政府提供产权保护的客观基础。
此外，除了由国资委掌握的企业资产、由银证保部门掌握的国有金融资产和由国土部门掌握的国有土地资源外，在自然资源和环境领域，诸如国有矿产资源、水资源、森林资源、海洋资源等，都应建立一整套包括产权界定、产权配置、产权流转、产权保护的现代产权制度。凡是有财产权利的地方，都要建立“现代产权制度”。④
在现阶段，政府提供产权保护，不仅要强调对国有财产的保护，更要强调私人财产神圣不可侵犯，尤其要防止公权对私权的侵犯。只有在要素资源支配者不再主要由政府而是由市场主体承担的前提下，政府提供产权保护才真正具有意义。
（二）经济转型，从政府主导型向市场主导型转变
大量国家的经验表明，市场主导型经济由于其内在的制度特性，更有利于建立一个法治的市场经济；而政府主导型经济则为官商勾结、以权谋私提供了较多机会，存在着滑入权贵资本主义泥潭的客观威胁。
客观地讲，在计划经济向市场经济转轨的初始阶段，政府在国民经济中发挥主导作用有其一定的合理性和必然性。当市场主体已经成为支撑国民经济增长的重要基础时，政府依然作为要素资源的配置者和国民经济的主导者，就很值得讨论。
长时期以来，政府职能未能取得突破性进展的一个重要原因在于，政府仍然作为经济资源的配置者和国民经济的主导者。在这种情况下，即使政府主观上愿意、客观上也很难实现职能的转变。因此，必须彻底改变政府主导型经济赖以维持的经济基础，迫使政府退出市场，让市场发挥配置资源的基础性作用，进而实现政府主导型向市场主导型经济的转变。
实现政府主导型向市场主导型经济的转变，并不是完全否定政府的作用，而是使政府更好地发挥促进市场的作用。在市场主导型经济中，政府的作用不是削弱了，而是更为重要，主要包括：通过界定和保护产权，激励市场主体的自主创新能力；通过制定维护公平竞争的规则，建立良好的市场竞争秩序；通过调控宏观经济变量，保持经济运行环境的稳定；通过制定合理的税收和分配政策，为全体社会成员提供必要的服务和福利保证。
（三）鼓励创新，为有效的经济组织创建成长空间
首先，应确立鼓励创新的治理原则。政府的天职是一种社会职能，在个人和企业不断创新的过程中，通过制定规则，平衡各方面的利益，防止个人和企业通过损害他人利益的获益行为，促进广泛的社会目标的实现。政府制定规则，旨在抑制反公共利益行为的同时，鼓励社会各类行为主体的创新活动，并以此为动力，推动社会的进步与经济的繁荣。
第二，各种规则的制定主要是限制政府。现代市场经济作为一种有效运作的体制其前提条件是法治，而法治则是通过其两个经济作用来为市场经济提供制度保障的。法治的第一个作用是约束政府，约束的是政府对经济活动的任意干预；第二个作用是约束经济人行为，其中包括产权界定和保护，合同和法律的执行，公平裁判，维护市场竞争。如果政府行为不受法律约束，独立的企业制度和自由交易就没有根本的保障，那么现代市场经济的基础就不存在了。
第三，营造市场主体与政府博弈的法治环境。营造市场主体与政府博弈的法治环境，是推进要素市场化改革的重要方式。主要包括：积极培育自律性的社会组织，使不同利益主体具有组织化的利益表达形式；在政府决策程序上引入民主的机制，由市场主体自己决定何谓公共利益，公共利益应当通过何种途径实现，公共利益与个人利益之间的冲突如何协调等等；充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，保障信息自由，重大决策让公民知道，重大规则让公民讨论，为公民当家作主、参政议政和监督管理社会公共事务提供必要条件。
我们必须认识到，要素市场化改革是一项十分艰巨的任务，不仅牵涉到经济体制中的深层次矛盾，而且牵涉到整个经济、社会、政治生活层面最基本的制度安排。甚至可以认为，要素市场化改革的成败，将决定我国市场化改革的最终命运。值得庆幸的是，经过20多年的改革开放，伴随着不同利益主体的成长，利益主体的权利意识已逐渐形成，这将会形成一种自下而上的推动力量。这种力量会自主地对现存的制度框架提出变革的要求，从而使制约利益主体发展的体制框架不断做出适应性的调整。这种自下而上的推动与自上而下的调整，将形成一股体制创新与制度创新的合力，推动着中国市场化改革不断向前迈进。
（注：节选作者文章《改革的突破口：要素市场化》）
①参见张承惠、张卫星：《“全流通”是解决中国股票市场问题的关键》，国研网2002年2月19日。
②参见〔美〕道格拉斯·C．诺斯著：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店1991年版。
③参见周其仁在2004年7月8日北京大学中国经济研究中心举行的杨小凯追悼会上的发言，转引自陈志武《以杨小凯的思路理解产权保护》，《南方周末》2004年7月22日。
④参见常修泽《关于中国改革总体思路的四点补充意见》，引自常修泽在2005年7月12—13日“中国改革高层论坛”上的发言。
（作者单位：中国经济体制改革研究会）