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摘 要 《中华人民共和国循环经济促进法》的正式实施，标志着我国有利于循环经济健康发展的法制环境已经初步形成。新的法制环境既为我国发展循环经济提供了更为牢靠的保障，也对我国循环经济法律规制提出了新要求，本文从立法、执法和司法这三个角度入手，分析我国循环经济立法、执法、司法的发展，存在的问题及解决的对策，以期对我国循环经济法律规制提供有益的帮助。
关键词 循环经济 立法 执法 司法
基金项目：自然生态和谐的制度研究——以循环经济法律规制为视角，编号：2009sk015zd。
作者简介：邱国侠，合肥工业大学法学系，副教授；田万程，合肥工业大学马克思主义学院硕士研究生。
中图分类号：D922.29文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）05-095-03
一、引言
上世纪90年代以来，人类的发展使得环境压力日益加重，为了平衡经济增长、社会发展和自然环境这三者之间的关系，循环经济这一发展模式在世界范围内得到了广泛认可，亦成为了世界经济和环境保护的大潮流。西方各国都相继提出了建设循环型经济社会的目标，并通过建立系统的循环经济法以促进和保障循环经济模式能够顺利的实施，通过各种手段逐步将循环经济理念贯彻到环境保护和资源开发利用的实施方略中，把经济活动运作成为“自然资源—产品—再生资源”的闭环反馈式流程，注重再生资源的回收利用，让整个经济活动实现基本上不产生或很少产生真正意义上的废弃物，从而使经济活动对自然资源和环境承载负荷的影响控制在最低。
2012年11月党的第十八大报告指出“大力发展生态文明建设，面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，实现中华民族永续发展。”从报告可以看出我国对于建设循环型经济社会的目标是明确的，建设资源节约型、环境友好型社会也是中央的既定方针，但目前我国就发展清洁生产和良性循环经济立法、执法和司法等方面还存在诸多问题，需要进一步研究。
二、我国循环经济法律规制的发展
我国循环经济立法大致可分为两个阶段，以《中华人民共和国循环经济促进法》（以下简称为循环经济促进法）的正式实施为界限，在循环经济促进法出台之前我国的循环经济立法一直处于污染的预防与治理这一起步阶段，涉及循环经济的法律条款多集中于环境和资源的相关法律法规之中，如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》这些现行法律对污染预防均有相应的规定；该阶段涉及到资源回收利用方面的有1995年颁布的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，其中第四条规定提到“国家鼓励，支持展开清洁生产，减少固体废物的产生量。国家鼓励、支持综合利用资源，对固体废物实行充分回收和合理利用，并采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施”。1997年《关于推行清洁生产的若干建议》要求地方环境保护主管部门将清洁生产纳入现有的环境管理政策，以实现清洁生产的顺利进行。同时为了指导企业更好的进行清洁生产工作，国家环保总局会同相关部门制定了《企业清洁生产审计手册》，以及啤酒、造纸、有机化工、电镀、纺织等行业的清洁生产审计指南。1998年发布的《建设项目环境保护管理条例》提出，工业建设项目应当采用能耗物少，污染排放量少的清洁生产工艺，合理利用自然资源，防止环境污染和生态破坏。2002年6月《中华人民共和国清洁生促进法》通过，表明我国发展循环经济是以法制化和规范化的清洁生产为开端，让我国循环经济法制化迈进了历史性的一步。2009年的《中华人民共和国循环经济促进法》出台为我国循环经济立法开创了良好的法制新环境，该法案的出台让我国循环经济立法进入了新的阶段，形成以《循环经济促进法》为基本法，《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产促进法》、《可再生能源法》、《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》等法律法规为分支的循环经济法律体系。
執法方面，近年来我国一直在不断加大循环经济的执法力度，有力地推动了执法工作的进行，在2011年全国整治违法排污企业保证群众健康环保专项行动中，将铅蓄电池企业行业环境整治作为首要任务，有效节制了铅蓄电池企业引发血铅事件的高发态势。并加强污染治理和污染减排重点企业监管。2002-2011年国家环保总局发布的全国环境状况统计报告显示，近年来执法观念逐渐由注重末端治理转型为从源头上加强对环境污染和资源浪费的生产进行遏制。总体上我国循环经济执法呈现执法力度逐步加大、执法专项活动不断增多、执法观念良性转变的态势。
司法上，运用司法手段来化解环境危机这一议题在国内社会越来越受到关注，我国部分省市也开始在基层人民法院成立环保巡回法庭，从2004到2008年，大连、贵阳、无锡、昆明、南京相继在基层人民法院成立了环保巡回法庭，通过专门的环保巡回法庭将环境保护问题纳入司法流程。2002年至2011年，我国法院受理的环境（刑事、民事、行政）一审案件118779件，其中的116687件得以审结。
三、现阶段我国循环经济法律规制存在的问题
（一）立法方面的问题
通过多年的探索和发展，我国循环经济立法取得了巨大的成就，但是就现阶段来说我国循环经济立法仍然存在诸多问题。
1.体系不健全，配套单行立法不足
循环经济立法必须由一个健全的体系来支撑。尽管《中华人民共和国循环经济促进法》于2009年得以正式实施，但从严格意义上来说该法只是从宏观上对今后循环经济立法进行一个方向性的指引，仍然需要通过更多的单行法和相应的政策来对循环经济法律体系进行完善。如刺激废物再利用这方面，配套单行法的缺失导致逆向物流系统无法形成，从而资源再生利用这一回流产业无法找到明确的市场定位，从根源上影响了该产业的发展。同时很多生产消耗大但废弃物回收价值高的行业如电子产品、汽车等行业，由于国家并没有出台相应的单行法来为其制定明确的再生产目标，从而导致行业内闭路反馈式经济发展模式无法在法律引导下得以迅速实现。 2.法律责任分担不合理，需建立完善的责任分担制度
循环经济立法目标的实现，单靠生产者承担责任是不够的，必须把整个社会都调动起来使企业、政府、公众三者之间适当分责。而我国现状则是企业承担大部分责任，公众并没有承担必须的法律责任或义务。责任分担不均衡导致我国生产和消费无法实现良性互动，这样一来如《废弃家电及电子产品回收处理管理条例》这一类以消费废弃物回收为主体的条例就显得苍白无力，从根本上难以得到有效的执行。
3.再利用和资源化原则立法没有实质进展
在发达国家，以日本和德国为例，在发展循环经济立法过程中始终把再利用和资源化原则放在首位，再利用和资源化原则作为循环经济立法的最根本原则，也是循环经济立法更高级的模式。我国再利用和资源化的立法仍然只是浮于表面，并没有得到实质性的发展，涉及到资源回收再利用的法律仍然相当笼统，包装废品、农业废弃物、工业废弃物、废玻璃、废塑料、旧家电、建筑废弃物、废旧汽车等废物循环利用问题还没有实质性的专项立法。
（二）执法方面
目前循环经济执法难以达到约束和激励的目的，与需求差距较大。执法机关的执法权力不够明确，缺乏必要立法保障，造成行政部门不敢执法，难以执法的局面；另外，环保、经济、监察、司法、工商、安监等部门都对循环经济执法拥有一定的权力，但又未能明确各自的权力，造成对同一事件的交叉处理或者互相推诿难以处理。循环经济执法现状难以达到循环经济发展需求的除去法律不完善原因主要还存在于以下几个方面。
1.公众参与的法律意识淡薄
循环经济执法要得以顺利进行离不开公众参与，虽然近几年我国的科学发展观渐入公众心里，公众循环经济法律意识得到很大的提高。但總体上来看，和国外发达国家相比仍然是相对淡薄。由于宣传力度不够，公众在没有相应利益的驱动下几乎很少能够做到主动遵守循环经济的法律规范，执法工作也难以上升到公众层面。
2.执法队伍建设不足
目前，我国缺少一个独立的循环经济执法系统，依赖环保部门来保障循环经济执法只能勉强适应防御和治理阶段。随着国家对循环经济的日益重视，执法过程中也暴露出越来越多的问题：首先执法人员的素质普遍不高，执法人员缺少系统的知识；其次执法队伍人员不足，很难应对日常的执法和监督工作，如一个区、县检察大队的执法人员通常只有10人左右。最后是执法经费不足，如交通工具、通讯工具等因为经费不足而缺少的现象成为循环经济执法的客观障碍。随着循环经济法治的发展，必须扩大循环经济执法队伍，以更好的监督和激励生产活动中的资源再利用。
（三）司法方面
司法上，笔者认为主要存在以下几个问题，首先环保部门缺乏强制执行权，当环境违法单位拒绝履行行政处罚后，环保部门只能通过与法院合作，申请法院强制执行。单从程序上来看，在申请强制执行之后法院的介入最终能使行政处罚有效执行，但在实际操作过程中却存在严重的问题。如2011年上半年银川市环保局向法院申请了对78家拒绝履行行政处罚的环境违法单位进行强制执行，截止到2011年6月20日仅有3家单位在法院的督促下履行了行政处罚，浙江省嵊州市就有过法院不肯受理环保局的强制执行申请而使责令停产关闭的处罚决定几年都落实不了。其次刑事案件不移送。据统计，从1997年《刑法》首次明确规定重大环境污染事故罪到2002年11月，各级人民法院共判决了9起重大环境污染事故罪。而根据历年《环境统计公报》的数据，从2003年至2007年，全国各地法院审结的重大环境污染事故犯罪共12起。也就是说，十年间，全国被追究重大环境污染事故罪的案件仅20起左右。这个数字相对于原国家环保总局发布的特大和重大污染事故的数据来说，不到四分之一。污染事故频繁发生，却很少有人受到刑事处罚，问题就出在启动刑事诉讼程序的第一个环节———移送上。这些问题出现的根本原因是司法独立的缺失。
四、针对我国循环经济法律规制问题的建议
（一）进一步健全和完善循环经济法律体系
立法是执法和司法的基础，随着循环经济立法的完善，执法和司法上存在的很多问题也会随之解决。完善我国循环经济立法体制需要从以下几个方面加以考虑。
1.完善现有立法体系，加快单行法制定
现有的《循环经济促进法》构建了我国循环经济法制体系的雏形。现阶段我国循环经济立法的首要任务应当是依据《循环经济促进法》，对依然存在的立法问题进行细节补充和空白填补。在细节填补过程中，进一步拓宽环境影响评价对象的范围，对生产活动可能对环境质量造成的影响进行科学的调查、预测和评估，为《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产出境法》、《可再生能源法》、《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》等法律提供更详细的数据支持。在空白填补过程中，应当重视单行法缺失问题，对生产废弃物回收价值高的企业进行科学界定并制定与之相应的单行法，同时明确部分生产活动的再生产目标，让企业能够在有法律的引导下实现资源的高效利用和循环使用。确立市场在循环经济中的基础地位，配合与法律相适应的政策和规定，充分发挥市场在资源配置中的基础作用，为各类产业园区的企业进行废物交换利用、能量梯级利用、土地集约利用、水的分类利用和循环使用等，创造良好的法制环境。
2.依据国情，转变循环经济立法理念
现阶段，我国生产活动中资源消耗依然很高，以减量化为主导的原则依然是循环经济立法的主导原则。立法虽然对资源回收再利用提出了相关要求，但扩展不够内容大多过于笼统，无法适应当前循环经济的发展。纵观发达国家的循环经济立法，几乎都是以再利用和资源化原则作为循环经济法立法的主导。因此，随着我国可持续发展战略的进一步深入，再利用和资源化这一立法原则必须尽快提高到和减量化原则同等的地位，这既是我国循环经济立法发展到现阶段必须面临的紧迫问题，也是未来我国循环经济立法发展的必然趋势。 （二）完善执法体制
1.坚持以人为本原则，引导公众参与
公众参与是循环经济执法过程中不可或缺的内容，它作为一种有效的社会监督手段，有助于循环经济执法部门走出执法困境，所以坚持以人为本，引导公众参与循环经济执法是十分有必要的.执法部门应当定期公开执法的典型案例，并且通过电视、网络、等新媒体对循环经济建设进行宣传，从而激发公众参与循环经济的责任感和积极性；设立环境举报奖励制度，利用利益驱动机制，引导公众最大限度的参与到环保执法体制中，既可弥补环保部门执法能力的不足，又能降低执法成本。公众参与循环经济执法除了能够享受到公众自身的环境权，也对政府实施了有效的监督，一定程度上避免了政府在循环经济执法过程中出现失灵现象。
2.坚持以法为本原则，做到执法必严
我国目前循环经济执法实行的是多部门、多层次的执法体制，即环境保护行政主管部门实行统一监督管理，相关行政主管部门实行专项监督管理。这就造成了部门权限不明确，执法推诿现象。因此，相关部门必须加强合作，在执法过程中从严执法，避免环境违法单位打擦边球，钻系统的空子；同时明确部门的权限，改革执法体制，以避免执法部门权限不明、执法混乱的等现象。最后逐步完善绿色GDP纳入干部政绩考核制度，从而削弱执法过程中来自政府的干预提高循环经济执法效率。
3.提高民众循环经济法律意識
必须要加强普法、学法工作，做到依法发展清洁生产和循环经济。普法、学法工作主要针对三个主体。首先是针对生产者，要让生产者了解国家现有的循环经济法律和政策，使其充分认识到随着国家可持续发展战略的进一步实施环境违法的成本逐步增高，守法的激励机制逐步完善，只有发展清洁生产才能使企业有利可并且实现可持续的发展。其次针对公众进行普法宣传，让公众了解污染环境会损害每一个社会成员的利益，事关社会公众的生存利益，公众参与环境保护有着维护自身权益的需要和天然的积极性。最后针对执法队伍，必须注重提高执法队伍的专业素质，从知识结构和思想素质方面加强循环经济执法队伍的建设，建议设立循环经济执法人员全国专业资格考试，拿证上岗，从而保证循环经济执法队伍的专业化。
（三）完善循环经济诉讼制度，提高司法队伍素质
1.完善循环经济诉讼制度
我国循环经济的违法案件通常都是依照公益案件处理，但在处理公益案件方面我国并没有完整的法律法规。其中2012年出台的民事诉讼法第五十五条规定有规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该规定中“法律规定机关”则最主要是环保部门，然后紧随其后的有关组织则显的指代不明，并且这条规定限制了公民个人作为诉讼主体进入司法程序。因此必须在这条规定的基础之上完善循环经济诉讼制度，笔者认为原则上可以追加检察院和循环经济违法案件中的受害群众自治组织作为诉讼主体。从而让更多的循环经济违法事件进入司法程序。
2.加强司法队伍建设
针对我国循环经济司法队伍的现状，应着力从加强司法者培训和优化司法资源等方面入手。首先要加强对法官专业知识的培训，以解决法官的循环经济法专业知识缺乏、法律适用能力不够、法律思维认同程度不高的问题；其次要吸收专业人才进入司法系统，从有专业知识、专业经验的人士中选拔优秀者进人司法者队伍，以充实司法资源，为高效快速公正审理相关案件提供人力资源保证。
总之，循环经济法律规制的完善，必须做到立法、执法、司法同步进行；立法先行，立足国情的前提之下借鉴国外的先进经验，进一步细化和扩展我国现有的循环经济法律法规，加快单行法的制定填补部分法律空白让更多的循环经济生产活动有法可依，让我国循环经济立法更具实际可操作性；在执法过程中要积极引导公众参与，同时保证循环经济执法系统的独立性避免政府对执法进行负面干预，执法部门做到有法必依，执法必严；司法方面，完善循环经济诉讼制度的同时加强司法队伍建设，提高司法者的专业素质。
参考文献：
[1]孙佑海.循环经济立法问题研究.环境保护.2005（1）.
[2]余海红.我国循环经济执法保障：现状、需求与对策.生态经济.2010（1）.
[3]陈新荣.试论我国环保行政强制制度的建立与完善.中国环境管理.2006（3）.
[4]张晏.中国环境司法的现状与未来.中国地质大学学报（社会科学版）.2009（9）.
[5]卢小龙，等.“环保执法难”的问题与对策.环境监测管理与技术.2011（1）.
[6]汪劲.环境法律的理念与价值追求.北京：法律出版社.2000年版.
关键词 循环经济 立法 执法 司法
基金项目：自然生态和谐的制度研究——以循环经济法律规制为视角，编号：2009sk015zd。
作者简介：邱国侠，合肥工业大学法学系，副教授；田万程，合肥工业大学马克思主义学院硕士研究生。
中图分类号：D922.29文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）05-095-03
一、引言
上世纪90年代以来，人类的发展使得环境压力日益加重，为了平衡经济增长、社会发展和自然环境这三者之间的关系，循环经济这一发展模式在世界范围内得到了广泛认可，亦成为了世界经济和环境保护的大潮流。西方各国都相继提出了建设循环型经济社会的目标，并通过建立系统的循环经济法以促进和保障循环经济模式能够顺利的实施，通过各种手段逐步将循环经济理念贯彻到环境保护和资源开发利用的实施方略中，把经济活动运作成为“自然资源—产品—再生资源”的闭环反馈式流程，注重再生资源的回收利用，让整个经济活动实现基本上不产生或很少产生真正意义上的废弃物，从而使经济活动对自然资源和环境承载负荷的影响控制在最低。
2012年11月党的第十八大报告指出“大力发展生态文明建设，面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，实现中华民族永续发展。”从报告可以看出我国对于建设循环型经济社会的目标是明确的，建设资源节约型、环境友好型社会也是中央的既定方针，但目前我国就发展清洁生产和良性循环经济立法、执法和司法等方面还存在诸多问题，需要进一步研究。
二、我国循环经济法律规制的发展
我国循环经济立法大致可分为两个阶段，以《中华人民共和国循环经济促进法》（以下简称为循环经济促进法）的正式实施为界限，在循环经济促进法出台之前我国的循环经济立法一直处于污染的预防与治理这一起步阶段，涉及循环经济的法律条款多集中于环境和资源的相关法律法规之中，如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》这些现行法律对污染预防均有相应的规定；该阶段涉及到资源回收利用方面的有1995年颁布的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，其中第四条规定提到“国家鼓励，支持展开清洁生产，减少固体废物的产生量。国家鼓励、支持综合利用资源，对固体废物实行充分回收和合理利用，并采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施”。1997年《关于推行清洁生产的若干建议》要求地方环境保护主管部门将清洁生产纳入现有的环境管理政策，以实现清洁生产的顺利进行。同时为了指导企业更好的进行清洁生产工作，国家环保总局会同相关部门制定了《企业清洁生产审计手册》，以及啤酒、造纸、有机化工、电镀、纺织等行业的清洁生产审计指南。1998年发布的《建设项目环境保护管理条例》提出，工业建设项目应当采用能耗物少，污染排放量少的清洁生产工艺，合理利用自然资源，防止环境污染和生态破坏。2002年6月《中华人民共和国清洁生促进法》通过，表明我国发展循环经济是以法制化和规范化的清洁生产为开端，让我国循环经济法制化迈进了历史性的一步。2009年的《中华人民共和国循环经济促进法》出台为我国循环经济立法开创了良好的法制新环境，该法案的出台让我国循环经济立法进入了新的阶段，形成以《循环经济促进法》为基本法，《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产促进法》、《可再生能源法》、《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》等法律法规为分支的循环经济法律体系。
執法方面，近年来我国一直在不断加大循环经济的执法力度，有力地推动了执法工作的进行，在2011年全国整治违法排污企业保证群众健康环保专项行动中，将铅蓄电池企业行业环境整治作为首要任务，有效节制了铅蓄电池企业引发血铅事件的高发态势。并加强污染治理和污染减排重点企业监管。2002-2011年国家环保总局发布的全国环境状况统计报告显示，近年来执法观念逐渐由注重末端治理转型为从源头上加强对环境污染和资源浪费的生产进行遏制。总体上我国循环经济执法呈现执法力度逐步加大、执法专项活动不断增多、执法观念良性转变的态势。
司法上，运用司法手段来化解环境危机这一议题在国内社会越来越受到关注，我国部分省市也开始在基层人民法院成立环保巡回法庭，从2004到2008年，大连、贵阳、无锡、昆明、南京相继在基层人民法院成立了环保巡回法庭，通过专门的环保巡回法庭将环境保护问题纳入司法流程。2002年至2011年，我国法院受理的环境（刑事、民事、行政）一审案件118779件，其中的116687件得以审结。
三、现阶段我国循环经济法律规制存在的问题
（一）立法方面的问题
通过多年的探索和发展，我国循环经济立法取得了巨大的成就，但是就现阶段来说我国循环经济立法仍然存在诸多问题。
1.体系不健全，配套单行立法不足
循环经济立法必须由一个健全的体系来支撑。尽管《中华人民共和国循环经济促进法》于2009年得以正式实施，但从严格意义上来说该法只是从宏观上对今后循环经济立法进行一个方向性的指引，仍然需要通过更多的单行法和相应的政策来对循环经济法律体系进行完善。如刺激废物再利用这方面，配套单行法的缺失导致逆向物流系统无法形成，从而资源再生利用这一回流产业无法找到明确的市场定位，从根源上影响了该产业的发展。同时很多生产消耗大但废弃物回收价值高的行业如电子产品、汽车等行业，由于国家并没有出台相应的单行法来为其制定明确的再生产目标，从而导致行业内闭路反馈式经济发展模式无法在法律引导下得以迅速实现。 2.法律责任分担不合理，需建立完善的责任分担制度
循环经济立法目标的实现，单靠生产者承担责任是不够的，必须把整个社会都调动起来使企业、政府、公众三者之间适当分责。而我国现状则是企业承担大部分责任，公众并没有承担必须的法律责任或义务。责任分担不均衡导致我国生产和消费无法实现良性互动，这样一来如《废弃家电及电子产品回收处理管理条例》这一类以消费废弃物回收为主体的条例就显得苍白无力，从根本上难以得到有效的执行。
3.再利用和资源化原则立法没有实质进展
在发达国家，以日本和德国为例，在发展循环经济立法过程中始终把再利用和资源化原则放在首位，再利用和资源化原则作为循环经济立法的最根本原则，也是循环经济立法更高级的模式。我国再利用和资源化的立法仍然只是浮于表面，并没有得到实质性的发展，涉及到资源回收再利用的法律仍然相当笼统，包装废品、农业废弃物、工业废弃物、废玻璃、废塑料、旧家电、建筑废弃物、废旧汽车等废物循环利用问题还没有实质性的专项立法。
（二）执法方面
目前循环经济执法难以达到约束和激励的目的，与需求差距较大。执法机关的执法权力不够明确，缺乏必要立法保障，造成行政部门不敢执法，难以执法的局面；另外，环保、经济、监察、司法、工商、安监等部门都对循环经济执法拥有一定的权力，但又未能明确各自的权力，造成对同一事件的交叉处理或者互相推诿难以处理。循环经济执法现状难以达到循环经济发展需求的除去法律不完善原因主要还存在于以下几个方面。
1.公众参与的法律意识淡薄
循环经济执法要得以顺利进行离不开公众参与，虽然近几年我国的科学发展观渐入公众心里，公众循环经济法律意识得到很大的提高。但總体上来看，和国外发达国家相比仍然是相对淡薄。由于宣传力度不够，公众在没有相应利益的驱动下几乎很少能够做到主动遵守循环经济的法律规范，执法工作也难以上升到公众层面。
2.执法队伍建设不足
目前，我国缺少一个独立的循环经济执法系统，依赖环保部门来保障循环经济执法只能勉强适应防御和治理阶段。随着国家对循环经济的日益重视，执法过程中也暴露出越来越多的问题：首先执法人员的素质普遍不高，执法人员缺少系统的知识；其次执法队伍人员不足，很难应对日常的执法和监督工作，如一个区、县检察大队的执法人员通常只有10人左右。最后是执法经费不足，如交通工具、通讯工具等因为经费不足而缺少的现象成为循环经济执法的客观障碍。随着循环经济法治的发展，必须扩大循环经济执法队伍，以更好的监督和激励生产活动中的资源再利用。
（三）司法方面
司法上，笔者认为主要存在以下几个问题，首先环保部门缺乏强制执行权，当环境违法单位拒绝履行行政处罚后，环保部门只能通过与法院合作，申请法院强制执行。单从程序上来看，在申请强制执行之后法院的介入最终能使行政处罚有效执行，但在实际操作过程中却存在严重的问题。如2011年上半年银川市环保局向法院申请了对78家拒绝履行行政处罚的环境违法单位进行强制执行，截止到2011年6月20日仅有3家单位在法院的督促下履行了行政处罚，浙江省嵊州市就有过法院不肯受理环保局的强制执行申请而使责令停产关闭的处罚决定几年都落实不了。其次刑事案件不移送。据统计，从1997年《刑法》首次明确规定重大环境污染事故罪到2002年11月，各级人民法院共判决了9起重大环境污染事故罪。而根据历年《环境统计公报》的数据，从2003年至2007年，全国各地法院审结的重大环境污染事故犯罪共12起。也就是说，十年间，全国被追究重大环境污染事故罪的案件仅20起左右。这个数字相对于原国家环保总局发布的特大和重大污染事故的数据来说，不到四分之一。污染事故频繁发生，却很少有人受到刑事处罚，问题就出在启动刑事诉讼程序的第一个环节———移送上。这些问题出现的根本原因是司法独立的缺失。
四、针对我国循环经济法律规制问题的建议
（一）进一步健全和完善循环经济法律体系
立法是执法和司法的基础，随着循环经济立法的完善，执法和司法上存在的很多问题也会随之解决。完善我国循环经济立法体制需要从以下几个方面加以考虑。
1.完善现有立法体系，加快单行法制定
现有的《循环经济促进法》构建了我国循环经济法制体系的雏形。现阶段我国循环经济立法的首要任务应当是依据《循环经济促进法》，对依然存在的立法问题进行细节补充和空白填补。在细节填补过程中，进一步拓宽环境影响评价对象的范围，对生产活动可能对环境质量造成的影响进行科学的调查、预测和评估，为《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产出境法》、《可再生能源法》、《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》等法律提供更详细的数据支持。在空白填补过程中，应当重视单行法缺失问题，对生产废弃物回收价值高的企业进行科学界定并制定与之相应的单行法，同时明确部分生产活动的再生产目标，让企业能够在有法律的引导下实现资源的高效利用和循环使用。确立市场在循环经济中的基础地位，配合与法律相适应的政策和规定，充分发挥市场在资源配置中的基础作用，为各类产业园区的企业进行废物交换利用、能量梯级利用、土地集约利用、水的分类利用和循环使用等，创造良好的法制环境。
2.依据国情，转变循环经济立法理念
现阶段，我国生产活动中资源消耗依然很高，以减量化为主导的原则依然是循环经济立法的主导原则。立法虽然对资源回收再利用提出了相关要求，但扩展不够内容大多过于笼统，无法适应当前循环经济的发展。纵观发达国家的循环经济立法，几乎都是以再利用和资源化原则作为循环经济法立法的主导。因此，随着我国可持续发展战略的进一步深入，再利用和资源化这一立法原则必须尽快提高到和减量化原则同等的地位，这既是我国循环经济立法发展到现阶段必须面临的紧迫问题，也是未来我国循环经济立法发展的必然趋势。 （二）完善执法体制
1.坚持以人为本原则，引导公众参与
公众参与是循环经济执法过程中不可或缺的内容，它作为一种有效的社会监督手段，有助于循环经济执法部门走出执法困境，所以坚持以人为本，引导公众参与循环经济执法是十分有必要的.执法部门应当定期公开执法的典型案例，并且通过电视、网络、等新媒体对循环经济建设进行宣传，从而激发公众参与循环经济的责任感和积极性；设立环境举报奖励制度，利用利益驱动机制，引导公众最大限度的参与到环保执法体制中，既可弥补环保部门执法能力的不足，又能降低执法成本。公众参与循环经济执法除了能够享受到公众自身的环境权，也对政府实施了有效的监督，一定程度上避免了政府在循环经济执法过程中出现失灵现象。
2.坚持以法为本原则，做到执法必严
我国目前循环经济执法实行的是多部门、多层次的执法体制，即环境保护行政主管部门实行统一监督管理，相关行政主管部门实行专项监督管理。这就造成了部门权限不明确，执法推诿现象。因此，相关部门必须加强合作，在执法过程中从严执法，避免环境违法单位打擦边球，钻系统的空子；同时明确部门的权限，改革执法体制，以避免执法部门权限不明、执法混乱的等现象。最后逐步完善绿色GDP纳入干部政绩考核制度，从而削弱执法过程中来自政府的干预提高循环经济执法效率。
3.提高民众循环经济法律意識
必须要加强普法、学法工作，做到依法发展清洁生产和循环经济。普法、学法工作主要针对三个主体。首先是针对生产者，要让生产者了解国家现有的循环经济法律和政策，使其充分认识到随着国家可持续发展战略的进一步实施环境违法的成本逐步增高，守法的激励机制逐步完善，只有发展清洁生产才能使企业有利可并且实现可持续的发展。其次针对公众进行普法宣传，让公众了解污染环境会损害每一个社会成员的利益，事关社会公众的生存利益，公众参与环境保护有着维护自身权益的需要和天然的积极性。最后针对执法队伍，必须注重提高执法队伍的专业素质，从知识结构和思想素质方面加强循环经济执法队伍的建设，建议设立循环经济执法人员全国专业资格考试，拿证上岗，从而保证循环经济执法队伍的专业化。
（三）完善循环经济诉讼制度，提高司法队伍素质
1.完善循环经济诉讼制度
我国循环经济的违法案件通常都是依照公益案件处理，但在处理公益案件方面我国并没有完整的法律法规。其中2012年出台的民事诉讼法第五十五条规定有规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该规定中“法律规定机关”则最主要是环保部门，然后紧随其后的有关组织则显的指代不明，并且这条规定限制了公民个人作为诉讼主体进入司法程序。因此必须在这条规定的基础之上完善循环经济诉讼制度，笔者认为原则上可以追加检察院和循环经济违法案件中的受害群众自治组织作为诉讼主体。从而让更多的循环经济违法事件进入司法程序。
2.加强司法队伍建设
针对我国循环经济司法队伍的现状，应着力从加强司法者培训和优化司法资源等方面入手。首先要加强对法官专业知识的培训，以解决法官的循环经济法专业知识缺乏、法律适用能力不够、法律思维认同程度不高的问题；其次要吸收专业人才进入司法系统，从有专业知识、专业经验的人士中选拔优秀者进人司法者队伍，以充实司法资源，为高效快速公正审理相关案件提供人力资源保证。
总之，循环经济法律规制的完善，必须做到立法、执法、司法同步进行；立法先行，立足国情的前提之下借鉴国外的先进经验，进一步细化和扩展我国现有的循环经济法律法规，加快单行法的制定填补部分法律空白让更多的循环经济生产活动有法可依，让我国循环经济立法更具实际可操作性；在执法过程中要积极引导公众参与，同时保证循环经济执法系统的独立性避免政府对执法进行负面干预，执法部门做到有法必依，执法必严；司法方面，完善循环经济诉讼制度的同时加强司法队伍建设，提高司法者的专业素质。
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