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内容提要：新疆扶贫事关全面小康社会的建设，“十二五”期间，新疆正面临着跨越式发展的重要时期，扶贫成为一项重要任务，对边境地区贫困状况做调查分析意义重大。本文对新疆边境县福海县的贫困状况做了深入调查，根据调查结果分析了福海县总体贫困状况，基础设施、社会事业、生产发展方面的贫困程度，并根据国内外相关理论分析了贫困的原因，最后提出促进福海县脱贫致富的对策，即：要完善社会公共服务，加快牧民定居步伐，发展特色支柱产业，采用合理的投资机制，广泛动员社会各界力量参与扶贫，建立和培养农牧民自我发展的组织等。
关键词：福海县；贫困；调查
中图分类号：F323.8 文献标识码：A 文章编号：1003—4161（2012）02—0085—05
一、文献综述
贫困与人类发展息息相关，是世界著名的“3P”问题之一。作为一种特定的社会经济现象，贫困是全球面临的问题。对贫困的研究可以追溯到亚当·斯密、马尔萨斯、马克思等人，1901年郎特里（S.Row ntree）被对贫困定义做了较早阐述，随后的一个多世纪，舒尔茨（Theodore Schuhz）、奥尔辛斯基（Orshansky）、梅尔通（RobertK.Merton）、尼斯贝特（Robert A.Nisbet）、阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）对贫困的定义不断地完善与修正。而后很多学者对贫困的测度、贫困的类型、反贫困策略进行研究，如森（2003）提出了对贫困进行测度的森指数。康晓光（1995），吴国宝（1996），谭崇台（2002），李实（2001），蔡畴（2003）对贫困的类型进行了划分，主要有体制性贫困，资源匮乏型贫困，生态恶劣型贫困，人口膨胀型贫困，能力衰弱型贫困。反贫困的策略随着贫困的内容的不同也在发生变化，从单一策略（如注重人力资本或者注重经济增长等）发展到现在的多策略结合实施。
对新疆贫困的研究，遵循了国内外学者的研究轨迹，刘晖（2005），李翠锦（2010），玛依拉·米吉提等（2010）对新疆的贫困进行测度，王哲等（2007），艾沙江·艾力等（2007），朱金鹤等（2011）对贫困的原因及扶贫的策略进行了研究。根据对文献的梳理发现很少有学者对新疆的县或者乡、村贫困进行细致的调查研究。新疆地处我国西北边境，占国土面积的1/6，跨经纬度范围较大，其内部各个地区的气候表现出很大差异性，南疆意味着干旱、沙漠，北疆意味着高山、草原。不同的气候条件、资源禀赋使各个地区的经济发展表现出很大区别，各个地区的贫困也有很大的差异性，对新疆不同地区的贫困进行深入研究具有很大的必要性。福海县是新疆重要边境县之一，对该县的贫困状况做调查分析，并提出适合该县扶贫的策略对北疆阿勒泰地区的扶贫发展具一定的意义和价值。
二、研究区概况
福海县位于新疆维吾尔自治区北部，阿勒泰地区中部，准噶尔盆地古尔班通古特沙漠北部，阿尔泰山以南地域，最北端和蒙古国接壤，边境线长55.67公里。福海县辖五乡一镇一场（喀拉玛盖乡、阔克阿尕什乡、齐于吉迭乡、阿尔达乡、解特阿热勒乡、一农场和福海镇），共有61个行政村。县域人口9.66万人（含驻境围场），县属总人口6.4万人，其中农牧民总人口3.9万人，牧业人口1.5万人，以哈萨克族为主的少数民族占50.4%。福海县资源丰富，全县草原总面积3535万亩，可利用草场2 300万亩，已初步建成以阿勒泰大尾羊、荷斯坦奶牛为主的良种繁育基地，是自治区的主要畜牧业基地县之一；福海县水产品资源十分丰富，“全国十大内陆淡水湖”之一的乌伦古湖，盛产20多种冷水野鱼；福海县有国家级开放口岸——红山嘴口岸，边境互市贸易初具规模，成为中、蒙两国边境线上一道亮丽的风景线。2009年福海县生产总值完成17亿元，其中一产增加值63 438万元，增长9%，二产增加值58 562万元，增长27.86%；三产增加值4800万元，增长16.34%。
十年来，福海县加大了对贫困农牧民的技能培训，通过集中办班培训，召开现场会交流经验等多种方式，贫困农牧民基本掌握了1～2门农牧业实用技术，既调动了贫困农牧民依靠科技脱贫致富的积极性，增加了收入，更使他们的素质得到提高。十年共解决了贫困农牧民1732户9 442人的温饱问题，全县20个重点村已通过验收，29个重点村农牧民人均收入由2000年的805元上升到3100元。新时期，国家对边境区域发展和边境地区的人民生存、生产、生活、稳定、和谐、发展给予了高度重视和深切关注，为福海的扶贫提供了前所未有的历史机遇。
三、福海县贫困现状调查
（一）贫困的总体分布
福海县在1988年被国务院列为国家重点扶持的牧区贫困县，根据国家规定的1 912元的标准，2010年，自治区确定了福海县2个扶贫重点乡（喀拉玛盖乡、齐干吉迭乡）和26个扶贫重点村，扶贫重点村贫困人口共2 452户（10 092人），其中喀拉玛盖乡595户（2451人），齐干吉迭乡391户（1610人），阔克阿尕什乡527户（2171人），解特阿热勒乡580户（2383人），阿尔达乡359户（1 477人）。26个扶贫重点村中（非边境村7个，边境村19个）非边境村贫困户数412户，1712人，贫困率达到了57.24%，（各个村的总人口、贫困人口数、贫困率具体所示），扶贫重点边境村贫困户1457户，5933人，贫困率为51.97%。（各个村的总人口、贫困人口数、贫困率具体所示）。根据调查统计数据，可以看出，福海县的贫困人口分布范围较广，将相关数据带入贫困面公式（贫困面=贫困乡/总乡数），得出福海县的贫困面达到了100%，五个乡都有贫困人口分布，乡乡面临贫困的问题，加大了福海县扶贫难度。
（二）贫困的程度
1.生产生活状况方面。福海县贫困乡村的农牧民生活水平低，生产资料缺乏，生活质量低下，其中没有稳定收入来源的有2052户，扶贫重点村有1.931户，非重点村有121户；没有牲畜的有920户，扶贫重点村有867户，非重点村有53户；没有棚圈的有1 195户，扶贫重点村有1 153户，非重点村有42户；没有温室大棚的2 378户，扶贫重点村有2 152户，非重点村有226户；需要改造住房的农牧民户数为1 244，扶贫重点村有1 131户，非重点村有113户；需要建设住房的2451户，其中扶贫重点村有2 022户，非重点村429户。 收入不稳定意味着生活水平的不稳定，无法通过资本积累实现自我脱贫；没有牲畜，农牧民最基本的生产资料被剥夺，农牧民的就业、收入成为难题；没有圈棚、温室大棚，农牧民无法摆脱靠天吃饭的状况，冒寒放牧的状态仍然没有改变；没有住房，农牧民只能在放牧过程中过着居无定所的生活。总之收入不稳定、生产资料的缺乏、生活条件的艰苦使农牧民很难在短期内实现脱贫，而长期的物质贫困容易导致精神贫困，主要表现为文化匮乏、因循守旧、懒散怠惰、自甘落后、乐于贫穷，物质和精神的贫困阻碍了贫困人口中剩余劳动力的流动，增大了扶贫难度。
2.基础设施方面。基础设施主要包括交通运输、通讯、水利等满足人类生产生活条件的基本装备，根据对福海县贫困乡村的调查，福海县的贫困村基础设施相当落后，水、路、电缺乏现象严重，其中人畜饮水困难村数48个村（贫困重点村26个，非贫困重点村22个）；干旱缺水村52个（贫困重点村26个，非贫困重点村26个）；未通电的村15个（贫困重点村14个，非贫困重点村1个）；未通路的村13个（贫困重点村12个，非贫困重点村1个）。
农村基础设施是保证农村各项经济活动正常运行的基础，是支撑农村经济活动得以实现和延续的必要条件，完善的基础设施可以减少农业生产要素的投入成本，降低农业产业对农村劳动力的需求强度，实现农村生产结构的调整。福海县贫困重点村水、电、路等基本的设施缺乏，把贫困农牧民排斥在现代文明之外，限制了贫困乡村的经济活动能力，阻碍贫困乡村环境的改善和经济的增长。
3.社会事业方面。社会事业是国家为了社会公众的利益在教育、科技、文化、卫生等提供的社会服务，是保障人民群众的切身利益和实现社会民主、公平和稳定的重要手段和途径。根据调查结果，福海县贫困乡村的农牧民在社会事业方面享受到的服务很少，未通广播电视的村17个（扶贫重点村16个，非重点村1个）；未通电话的村14个（扶贫重点村14个，非重点村0个）；没有科技文化室的村31个（扶贫重点村26个，非重点村5个）；没有医疗卫生室的村50个（扶贫重点村26个，非重点村24个），就近入学困难大的村34个（扶贫重点村26个，非重点村8个）。广播、电话、科技文化室的缺乏使贫困农牧民无法获得有效信息，在闭塞的环境下，生产生活方式无法得到改变，贫困成为必然；没有医疗卫生室，作为民族病的高发区，患病农牧民无法得到最基本的医治，贫困农牧民的身体素质较差；就进入学难意味着农牧民的孩子很难接受到正常的教育，形成“低水平教育一贫困一低水平教育”的贫困代际传递的恶性循环。
总之生产生活状况的恶劣、基础设施的建设缓慢、社会事业发展滞后一方面降低了贫困农牧民自我脱贫的可能性；一方面增加了市场、人才、信息、资金、技术等现代要素融入贫困乡村的难度，导致扶贫过程中经济活动成本偏高，扶贫开发难度增大。
四、福海县致贫原因分析
（一）贫困原因的理论分析
关于贫困的原因，国内外很多学者进行了研究，国外学者的主要代表性人物有后凯恩斯主义经济学家代表格纳·纳克斯（RagnarNarkse）提出的“恶性循环贫困”理论，强调社会供给和需求之间的矛盾所造成的低投入一低收入一低投入一低收入的恶性循环，进而导致贫困；福利经济学派的代表人物阿尔马蒂亚·森（AmartyaSen）提出的能力贫困理论，主要是指人群缺乏一定的最低限度的能力，包括免受困苦（饥饿、营养不良、可避免的疾病、过早死亡）的基本能力，以及识字算数享受政府参与的能力进而导致贫困；发展经济学的代表人物缪尔达尔（Gunnar—Myrdal）“循环积累因果关系”理论认为贫困是由经济、政治、制度、文化、习俗等多种原因循环积累的结果，某一社会经济因素的变化，会引起另一社会经济因素的变化，这后一因素的变化，反过来又加强了前一因素的变化，导致社会经济过程沿着最初那个因素变化的方向发展，从而形成了积累性的循环发展趋势。我国学者很多对贫困原因的研究也有很多成果，黄承伟认为中国贫困地区的原因主要有环境约束、能力约束、权利约束，康晓光认为我国贫困地区的贫困主要是制度性贫困、区域性贫困、阶层性贫困。
（二）福海县贫困原因的现实分析
贫困不仅是一种经济现象，而且是一种复杂的社会现象，同时也是一种历史现象，其原因非常复杂，根据以上国内外很多学者研究理论，结合福海县的具体情况，对致贫因素进行系统分析，主要有以下几个方面。
1.环境致贫——生态环境脆弱。福海县各种灾害频繁发生，中度以上雪灾平均每5～6年发生一次，重灾机率点25%；干旱平均2～3年出现一次，历史机率为34%～35%；寒潮平均每年发生3次，一般性占65%，中度占26%，强度占9%；大风平均38.9次/年，日平均风速大于4米/秒的年平均日数89天，其他灾害性天气还有雹灾、早春低温、盛夏干热风等。近年来，被县人民誉为“母亲河”的乌伦古河，在福海县境内的河段常遭断流，据统计资料显示，2005年断流55天，2006年断流72天，2007年断流127天，2008年断流115天，2009年1月至9月一直属于断流状态，不仅影响了福海县农牧业生产，更影响到河谷两岸的牧草和林木的生长，生态平衡遭到破坏。
2.能力致贫——牧民自我发展的能力差。贫困农牧民占有生产资料少，自我积累的能力低。贫困村中人均占有耕地不足2亩比全县人均耕地7.4亩少5.4亩，贫困户拥有牲畜的数量少，人均牧畜18头（只），拥有牲畜50头（只）以下的牧户就达700余户；农牧区布氏杆菌病、包虫病、结核病等地方病严重，发病率达18%左右，农牧民的身体素质面临极大挑战，一旦生病，高昂的医疗费用导致牧民致贫或者返贫；福海县的贫困人口主要是少数民族，农牧民科技文化素质低，受教育程度低，观念比较落后，当前因中等以上教育费用高，农牧民难以负担子女学习费用，影响了农牧民素质的提高，这也是造成贫困的一个重要因素。
3.生产方式致贫——游牧生产方式落后。福海县草原牧区多为少数民族集中聚居地，贫困人口集中，经济社会发展落后。长期以来，牧民为了满足羊群生长需要，不惜在相距500公里的冬夏牧场之间往返。牲畜“夏壮、秋肥、冬瘦、春死”和“大灾多死、小灾少死”的局面严重制约畜牧业生产发展。而且游牧民在放牧过程中靠天吃饭，饱受自然灾害和高寒地区的长期严寒，无法享受良好的医疗和教育，落后的生产方式和艰难的生活状态使农牧民的贫困状态加剧。 4.投资不足致贫——经济发展缓慢，扶贫资金少。福海县是新疆的边境县，经济发展相对落后，十年全县累计投入各类扶贫资金9702万元，组织实施了扶贫畜、搬迁定居、暖圈建设、低产田改造、饲草料基地等项目，累计发放扶贫畜10778头（只）。但是相对于庞大的贫困人口，这些投入远不能满足贫困人口的需求，由于福海县牧场与牧场之间相距遥远，牲畜转场需长途跋涉，牧民定居半定居水平较低，配套设施缺乏，农牧区人畜饮水及交通、通讯、电力等设施落后，仍需大量资金投入。而且扶贫资金的投入产出效益反差大，使得低收入贫困人口还存在很大的脆弱性，容易饱而复饥，暧而复寒。因此必须加快经济发展的速度，加大扶贫资金的投入力度。
五、扶贫的对策建议
福海县的贫困是各种因素综合作用的结果，通过有针对性的反贫困举措改善农村基本生产条件，有效促进农牧民收入的稳定增长是福海县扶贫过程中最基本的政策取向。根据福海县贫困情况的调查、贫困的原因分析，扶贫开发的新举措主要包括强化社会服务、加大牧民定居步伐、发展特色支柱产业、采用合理的投资机制、工作协调机制，广泛动员社会各界力量参与扶贫。
（一）完善社会服务，改善贫困乡村发展环境
福海县应该根据贫困重点乡村人口的分布，瞄准贫困人口，向贫困人口提供食品、衣物等基本的生活必需品，满足收入不稳定、没有基本生产资料的农牧民正常生活；加大对基础设施的投资力度，在公路建设方面，坚持“分级管理、民办公助、国家适当扶持”的原则，改变乡村不通公路的状况，改善贫困人口的出行问题，提高现有乡村公路通过能力。在电力建设方面，架设输变电线路，解决贫困人口用电问题。在日用能源建设方面，新建沼气池，解决贫困户的燃料短缺问题。通过努力使绝大多数贫困乡村通电、通路、通邮、通电话、通广播电视；在教育事业建设方面，建设新的校舍，引进教育人才，解决农牧民孩子上学难的问题；在医疗卫生方面，提供专项经费用于村级卫生室建设，配置急需的医疗设备，培训贫困乡村医务人员，为贫困病人免费提供基本药品和医疗服务；在科技培训方面，做好实用农业新技术的宣传、普及、培训和示范，提高广大农牧民的科技文化素质，不断增强农牧民运用科技脱贫致富的能力。
（二）加快牧民定居步伐，实现牧民生产方式的改善
福海县贫困人口主要是以游牧为主的少数民族，因此必须要加大牧民定居的步伐，实现牧民生产方式的改善。牧民定居为牧民的生产生活构筑了一个可以发展的平台，解决了牧民靠天养畜的落后生产方式和长年流离奔波、居无定所的生活状态。在实施牧民定居的工程中，首先要选择合适的定居点，定居点应尽量选在游牧民的放牧路线上适宜居住的区域，地势平坦，地质结构良好，取材方便，气候适宜，背风向阳、符合地震设防烈度要求。在建设过程中按照“五通、五有、五配套”（五通即通水、通电、通路、通广播电视、通电话；五有位有住房、有棚圈、有草料地、有院墙林带、有青贮窖；五配套指有配套的技术服务体系、文化室、学校、卫生室、商店等公共设施）的标准实施建设。通过对定居点实施标准建设使游牧民改变居无定所、举家四处游牧的生产生活状态，住上干净整洁、方便适用和抗震性能好的定居房，使用上坚固保暖的牲畜圈舍，享用安全饮水和用电，实现冷季舍饲、暖季放牧，为游牧民摆脱贫困落后打下坚实的基础。
（三）发展特色支柱产业，增加农牧民收入，实现脱贫致富
特色产业是将经济增长与减少贫困有效结合的最有效方式，加强特色资源和产业的开发与发展是福海县实施反贫困战略的基础。当前畜牧业、农畜产品深加工业、旅游业是福海支柱产业，因此要在支柱产业上做文章，实现农牧民增收。在畜牧业方面，改变传统的牧业生产方式，走牧民定居、牧农结合的路子，建设人工饲草料基地、大力改善种、畜群结构，提高畜牧业的内在质量。优化畜牧业生产布局，大力推进畜牧业的规模化养殖，在解特阿热勒乡、阔克尔阿尕什乡、喀拉玛盖乡、齐干吉迭乡等重点乡村，建立纯种阿勒泰羊品种养殖区、肉牛养殖区，在阿尔达乡、解特阿热勒乡、喀拉玛盖乡建立生猪养殖基地；在农畜产品加工方面，要充分利用福海县27家农畜产品加工企业带动作用，引导和鼓励其到贫困乡村建立甜菜生产基地、玉米生产基地、油葵生产基地、畜牧养殖基地，为贫困户提供产前、产中、产后系列化服务，形成产业化经营链条，带动贫困乡村农牧民脱贫致富；在旅游方面，福海县要创新旅游管理运作模式，从更高层次上加强旅游资源开发的领导力度，全面统筹、规划、协调、管理旅游资源开发的规模、重点和节奏，全面开发阿拉善温泉、蝴蝶沟、霍加雪夫岩画、卡拉额尔奇斯河、卓尔特河风光区等旅游景点，通过旅游业发展带动农牧民脱贫致富。
（四）建立完善的投资机制，保障扶贫项目顺利进行
做好地方财政扶贫资金配套问题，充分发挥部门职能作用，建立多元化的投入机制。充分利用国家和自治区两项扶贫资金、行业部门的专项资金、大庆对福海的支援资金、其他资金（中央预算内资金）、社会帮扶资金、群众自筹资金和投工投劳五部分资金。坚持“资金用途不变、渠道不乱、各尽其责、各记其功”的原则，各类项目资金使用范围和投资方向不变，相关部门严格执行各自项目和资金管理办法，独立进行工程招投标、组织项目实施，实行资金报账和工程监理，规范档案资料，分别核算各类项目资金效益并移交、管护，确保各尽其责，各记其功。
（五）激活龙头企业、社会组织等多元主体的扶贫能量，实现政府扶贫与社会扶贫的联动
政府要加强部门协作，创新定点扶贫工作机制，试行“扶贫点、新农村建设点、村建点”三点合一模式，推行“一乡一团、一村一队”的包扶贫困村模式，强化结对帮扶责任制，开展领导干部、党员干部、致富能人与贫困户的结对帮扶活动；建立社会帮扶平台，完善民间帮扶、贫困对象信息发布、境外社团帮扶协作等社会帮扶机制，促进社会资源整合利用。可以尝试在各乡（镇）、村建立扶贫基金会、爱心银行、互助基金会等民间帮扶组织。组建由扶贫、民政、广电、社会群团等相关部门组成的求助帮扶信息中心，加强与境外社团联系协作，为爱心人士牵线搭桥，建立境外社团参与贫困地区扶贫济困的协作平台。
（六）建立和培养农牧民自我发展组织，形成衣牧民群众全程参与扶贫开发的内在机制 参与式扶贫的一个理念是“让群众选择、让群众管理、让群众监督、让群众受益”，这充分调动了农牧民自我解放、自我发展的积极性，也实现了扶贫干部与贫困农牧民充分接触和讨论，有利于制定适合当地农牧民脱贫的项目。福海县一方面要充分利用广播、电视、报纸等宣传媒体以及下乡发放传单等宣传扶贫开发的政策，让农牧民知晓扶贫政策与措施，对政府工作进行监督；一方面要鼓励农牧民通过联合，成立了农牧民致富的自我管理组织，激发农牧民改变自身贫困面貌的积极性与斗志。
基金项目：本文系国家社科基金重大招标项目课题“干旱区绿洲生态农业现代化模式与路径选择研究”（07&ZD026）的阶段性成果之一。
关键词：福海县；贫困；调查
中图分类号：F323.8 文献标识码：A 文章编号：1003—4161（2012）02—0085—05
一、文献综述
贫困与人类发展息息相关，是世界著名的“3P”问题之一。作为一种特定的社会经济现象，贫困是全球面临的问题。对贫困的研究可以追溯到亚当·斯密、马尔萨斯、马克思等人，1901年郎特里（S.Row ntree）被对贫困定义做了较早阐述，随后的一个多世纪，舒尔茨（Theodore Schuhz）、奥尔辛斯基（Orshansky）、梅尔通（RobertK.Merton）、尼斯贝特（Robert A.Nisbet）、阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）对贫困的定义不断地完善与修正。而后很多学者对贫困的测度、贫困的类型、反贫困策略进行研究，如森（2003）提出了对贫困进行测度的森指数。康晓光（1995），吴国宝（1996），谭崇台（2002），李实（2001），蔡畴（2003）对贫困的类型进行了划分，主要有体制性贫困，资源匮乏型贫困，生态恶劣型贫困，人口膨胀型贫困，能力衰弱型贫困。反贫困的策略随着贫困的内容的不同也在发生变化，从单一策略（如注重人力资本或者注重经济增长等）发展到现在的多策略结合实施。
对新疆贫困的研究，遵循了国内外学者的研究轨迹，刘晖（2005），李翠锦（2010），玛依拉·米吉提等（2010）对新疆的贫困进行测度，王哲等（2007），艾沙江·艾力等（2007），朱金鹤等（2011）对贫困的原因及扶贫的策略进行了研究。根据对文献的梳理发现很少有学者对新疆的县或者乡、村贫困进行细致的调查研究。新疆地处我国西北边境，占国土面积的1/6，跨经纬度范围较大，其内部各个地区的气候表现出很大差异性，南疆意味着干旱、沙漠，北疆意味着高山、草原。不同的气候条件、资源禀赋使各个地区的经济发展表现出很大区别，各个地区的贫困也有很大的差异性，对新疆不同地区的贫困进行深入研究具有很大的必要性。福海县是新疆重要边境县之一，对该县的贫困状况做调查分析，并提出适合该县扶贫的策略对北疆阿勒泰地区的扶贫发展具一定的意义和价值。
二、研究区概况
福海县位于新疆维吾尔自治区北部，阿勒泰地区中部，准噶尔盆地古尔班通古特沙漠北部，阿尔泰山以南地域，最北端和蒙古国接壤，边境线长55.67公里。福海县辖五乡一镇一场（喀拉玛盖乡、阔克阿尕什乡、齐于吉迭乡、阿尔达乡、解特阿热勒乡、一农场和福海镇），共有61个行政村。县域人口9.66万人（含驻境围场），县属总人口6.4万人，其中农牧民总人口3.9万人，牧业人口1.5万人，以哈萨克族为主的少数民族占50.4%。福海县资源丰富，全县草原总面积3535万亩，可利用草场2 300万亩，已初步建成以阿勒泰大尾羊、荷斯坦奶牛为主的良种繁育基地，是自治区的主要畜牧业基地县之一；福海县水产品资源十分丰富，“全国十大内陆淡水湖”之一的乌伦古湖，盛产20多种冷水野鱼；福海县有国家级开放口岸——红山嘴口岸，边境互市贸易初具规模，成为中、蒙两国边境线上一道亮丽的风景线。2009年福海县生产总值完成17亿元，其中一产增加值63 438万元，增长9%，二产增加值58 562万元，增长27.86%；三产增加值4800万元，增长16.34%。
十年来，福海县加大了对贫困农牧民的技能培训，通过集中办班培训，召开现场会交流经验等多种方式，贫困农牧民基本掌握了1～2门农牧业实用技术，既调动了贫困农牧民依靠科技脱贫致富的积极性，增加了收入，更使他们的素质得到提高。十年共解决了贫困农牧民1732户9 442人的温饱问题，全县20个重点村已通过验收，29个重点村农牧民人均收入由2000年的805元上升到3100元。新时期，国家对边境区域发展和边境地区的人民生存、生产、生活、稳定、和谐、发展给予了高度重视和深切关注，为福海的扶贫提供了前所未有的历史机遇。
三、福海县贫困现状调查
（一）贫困的总体分布
福海县在1988年被国务院列为国家重点扶持的牧区贫困县，根据国家规定的1 912元的标准，2010年，自治区确定了福海县2个扶贫重点乡（喀拉玛盖乡、齐干吉迭乡）和26个扶贫重点村，扶贫重点村贫困人口共2 452户（10 092人），其中喀拉玛盖乡595户（2451人），齐干吉迭乡391户（1610人），阔克阿尕什乡527户（2171人），解特阿热勒乡580户（2383人），阿尔达乡359户（1 477人）。26个扶贫重点村中（非边境村7个，边境村19个）非边境村贫困户数412户，1712人，贫困率达到了57.24%，（各个村的总人口、贫困人口数、贫困率具体所示），扶贫重点边境村贫困户1457户，5933人，贫困率为51.97%。（各个村的总人口、贫困人口数、贫困率具体所示）。根据调查统计数据，可以看出，福海县的贫困人口分布范围较广，将相关数据带入贫困面公式（贫困面=贫困乡/总乡数），得出福海县的贫困面达到了100%，五个乡都有贫困人口分布，乡乡面临贫困的问题，加大了福海县扶贫难度。
（二）贫困的程度
1.生产生活状况方面。福海县贫困乡村的农牧民生活水平低，生产资料缺乏，生活质量低下，其中没有稳定收入来源的有2052户，扶贫重点村有1.931户，非重点村有121户；没有牲畜的有920户，扶贫重点村有867户，非重点村有53户；没有棚圈的有1 195户，扶贫重点村有1 153户，非重点村有42户；没有温室大棚的2 378户，扶贫重点村有2 152户，非重点村有226户；需要改造住房的农牧民户数为1 244，扶贫重点村有1 131户，非重点村有113户；需要建设住房的2451户，其中扶贫重点村有2 022户，非重点村429户。 收入不稳定意味着生活水平的不稳定，无法通过资本积累实现自我脱贫；没有牲畜，农牧民最基本的生产资料被剥夺，农牧民的就业、收入成为难题；没有圈棚、温室大棚，农牧民无法摆脱靠天吃饭的状况，冒寒放牧的状态仍然没有改变；没有住房，农牧民只能在放牧过程中过着居无定所的生活。总之收入不稳定、生产资料的缺乏、生活条件的艰苦使农牧民很难在短期内实现脱贫，而长期的物质贫困容易导致精神贫困，主要表现为文化匮乏、因循守旧、懒散怠惰、自甘落后、乐于贫穷，物质和精神的贫困阻碍了贫困人口中剩余劳动力的流动，增大了扶贫难度。
2.基础设施方面。基础设施主要包括交通运输、通讯、水利等满足人类生产生活条件的基本装备，根据对福海县贫困乡村的调查，福海县的贫困村基础设施相当落后，水、路、电缺乏现象严重，其中人畜饮水困难村数48个村（贫困重点村26个，非贫困重点村22个）；干旱缺水村52个（贫困重点村26个，非贫困重点村26个）；未通电的村15个（贫困重点村14个，非贫困重点村1个）；未通路的村13个（贫困重点村12个，非贫困重点村1个）。
农村基础设施是保证农村各项经济活动正常运行的基础，是支撑农村经济活动得以实现和延续的必要条件，完善的基础设施可以减少农业生产要素的投入成本，降低农业产业对农村劳动力的需求强度，实现农村生产结构的调整。福海县贫困重点村水、电、路等基本的设施缺乏，把贫困农牧民排斥在现代文明之外，限制了贫困乡村的经济活动能力，阻碍贫困乡村环境的改善和经济的增长。
3.社会事业方面。社会事业是国家为了社会公众的利益在教育、科技、文化、卫生等提供的社会服务，是保障人民群众的切身利益和实现社会民主、公平和稳定的重要手段和途径。根据调查结果，福海县贫困乡村的农牧民在社会事业方面享受到的服务很少，未通广播电视的村17个（扶贫重点村16个，非重点村1个）；未通电话的村14个（扶贫重点村14个，非重点村0个）；没有科技文化室的村31个（扶贫重点村26个，非重点村5个）；没有医疗卫生室的村50个（扶贫重点村26个，非重点村24个），就近入学困难大的村34个（扶贫重点村26个，非重点村8个）。广播、电话、科技文化室的缺乏使贫困农牧民无法获得有效信息，在闭塞的环境下，生产生活方式无法得到改变，贫困成为必然；没有医疗卫生室，作为民族病的高发区，患病农牧民无法得到最基本的医治，贫困农牧民的身体素质较差；就进入学难意味着农牧民的孩子很难接受到正常的教育，形成“低水平教育一贫困一低水平教育”的贫困代际传递的恶性循环。
总之生产生活状况的恶劣、基础设施的建设缓慢、社会事业发展滞后一方面降低了贫困农牧民自我脱贫的可能性；一方面增加了市场、人才、信息、资金、技术等现代要素融入贫困乡村的难度，导致扶贫过程中经济活动成本偏高，扶贫开发难度增大。
四、福海县致贫原因分析
（一）贫困原因的理论分析
关于贫困的原因，国内外很多学者进行了研究，国外学者的主要代表性人物有后凯恩斯主义经济学家代表格纳·纳克斯（RagnarNarkse）提出的“恶性循环贫困”理论，强调社会供给和需求之间的矛盾所造成的低投入一低收入一低投入一低收入的恶性循环，进而导致贫困；福利经济学派的代表人物阿尔马蒂亚·森（AmartyaSen）提出的能力贫困理论，主要是指人群缺乏一定的最低限度的能力，包括免受困苦（饥饿、营养不良、可避免的疾病、过早死亡）的基本能力，以及识字算数享受政府参与的能力进而导致贫困；发展经济学的代表人物缪尔达尔（Gunnar—Myrdal）“循环积累因果关系”理论认为贫困是由经济、政治、制度、文化、习俗等多种原因循环积累的结果，某一社会经济因素的变化，会引起另一社会经济因素的变化，这后一因素的变化，反过来又加强了前一因素的变化，导致社会经济过程沿着最初那个因素变化的方向发展，从而形成了积累性的循环发展趋势。我国学者很多对贫困原因的研究也有很多成果，黄承伟认为中国贫困地区的原因主要有环境约束、能力约束、权利约束，康晓光认为我国贫困地区的贫困主要是制度性贫困、区域性贫困、阶层性贫困。
（二）福海县贫困原因的现实分析
贫困不仅是一种经济现象，而且是一种复杂的社会现象，同时也是一种历史现象，其原因非常复杂，根据以上国内外很多学者研究理论，结合福海县的具体情况，对致贫因素进行系统分析，主要有以下几个方面。
1.环境致贫——生态环境脆弱。福海县各种灾害频繁发生，中度以上雪灾平均每5～6年发生一次，重灾机率点25%；干旱平均2～3年出现一次，历史机率为34%～35%；寒潮平均每年发生3次，一般性占65%，中度占26%，强度占9%；大风平均38.9次/年，日平均风速大于4米/秒的年平均日数89天，其他灾害性天气还有雹灾、早春低温、盛夏干热风等。近年来，被县人民誉为“母亲河”的乌伦古河，在福海县境内的河段常遭断流，据统计资料显示，2005年断流55天，2006年断流72天，2007年断流127天，2008年断流115天，2009年1月至9月一直属于断流状态，不仅影响了福海县农牧业生产，更影响到河谷两岸的牧草和林木的生长，生态平衡遭到破坏。
2.能力致贫——牧民自我发展的能力差。贫困农牧民占有生产资料少，自我积累的能力低。贫困村中人均占有耕地不足2亩比全县人均耕地7.4亩少5.4亩，贫困户拥有牲畜的数量少，人均牧畜18头（只），拥有牲畜50头（只）以下的牧户就达700余户；农牧区布氏杆菌病、包虫病、结核病等地方病严重，发病率达18%左右，农牧民的身体素质面临极大挑战，一旦生病，高昂的医疗费用导致牧民致贫或者返贫；福海县的贫困人口主要是少数民族，农牧民科技文化素质低，受教育程度低，观念比较落后，当前因中等以上教育费用高，农牧民难以负担子女学习费用，影响了农牧民素质的提高，这也是造成贫困的一个重要因素。
3.生产方式致贫——游牧生产方式落后。福海县草原牧区多为少数民族集中聚居地，贫困人口集中，经济社会发展落后。长期以来，牧民为了满足羊群生长需要，不惜在相距500公里的冬夏牧场之间往返。牲畜“夏壮、秋肥、冬瘦、春死”和“大灾多死、小灾少死”的局面严重制约畜牧业生产发展。而且游牧民在放牧过程中靠天吃饭，饱受自然灾害和高寒地区的长期严寒，无法享受良好的医疗和教育，落后的生产方式和艰难的生活状态使农牧民的贫困状态加剧。 4.投资不足致贫——经济发展缓慢，扶贫资金少。福海县是新疆的边境县，经济发展相对落后，十年全县累计投入各类扶贫资金9702万元，组织实施了扶贫畜、搬迁定居、暖圈建设、低产田改造、饲草料基地等项目，累计发放扶贫畜10778头（只）。但是相对于庞大的贫困人口，这些投入远不能满足贫困人口的需求，由于福海县牧场与牧场之间相距遥远，牲畜转场需长途跋涉，牧民定居半定居水平较低，配套设施缺乏，农牧区人畜饮水及交通、通讯、电力等设施落后，仍需大量资金投入。而且扶贫资金的投入产出效益反差大，使得低收入贫困人口还存在很大的脆弱性，容易饱而复饥，暧而复寒。因此必须加快经济发展的速度，加大扶贫资金的投入力度。
五、扶贫的对策建议
福海县的贫困是各种因素综合作用的结果，通过有针对性的反贫困举措改善农村基本生产条件，有效促进农牧民收入的稳定增长是福海县扶贫过程中最基本的政策取向。根据福海县贫困情况的调查、贫困的原因分析，扶贫开发的新举措主要包括强化社会服务、加大牧民定居步伐、发展特色支柱产业、采用合理的投资机制、工作协调机制，广泛动员社会各界力量参与扶贫。
（一）完善社会服务，改善贫困乡村发展环境
福海县应该根据贫困重点乡村人口的分布，瞄准贫困人口，向贫困人口提供食品、衣物等基本的生活必需品，满足收入不稳定、没有基本生产资料的农牧民正常生活；加大对基础设施的投资力度，在公路建设方面，坚持“分级管理、民办公助、国家适当扶持”的原则，改变乡村不通公路的状况，改善贫困人口的出行问题，提高现有乡村公路通过能力。在电力建设方面，架设输变电线路，解决贫困人口用电问题。在日用能源建设方面，新建沼气池，解决贫困户的燃料短缺问题。通过努力使绝大多数贫困乡村通电、通路、通邮、通电话、通广播电视；在教育事业建设方面，建设新的校舍，引进教育人才，解决农牧民孩子上学难的问题；在医疗卫生方面，提供专项经费用于村级卫生室建设，配置急需的医疗设备，培训贫困乡村医务人员，为贫困病人免费提供基本药品和医疗服务；在科技培训方面，做好实用农业新技术的宣传、普及、培训和示范，提高广大农牧民的科技文化素质，不断增强农牧民运用科技脱贫致富的能力。
（二）加快牧民定居步伐，实现牧民生产方式的改善
福海县贫困人口主要是以游牧为主的少数民族，因此必须要加大牧民定居的步伐，实现牧民生产方式的改善。牧民定居为牧民的生产生活构筑了一个可以发展的平台，解决了牧民靠天养畜的落后生产方式和长年流离奔波、居无定所的生活状态。在实施牧民定居的工程中，首先要选择合适的定居点，定居点应尽量选在游牧民的放牧路线上适宜居住的区域，地势平坦，地质结构良好，取材方便，气候适宜，背风向阳、符合地震设防烈度要求。在建设过程中按照“五通、五有、五配套”（五通即通水、通电、通路、通广播电视、通电话；五有位有住房、有棚圈、有草料地、有院墙林带、有青贮窖；五配套指有配套的技术服务体系、文化室、学校、卫生室、商店等公共设施）的标准实施建设。通过对定居点实施标准建设使游牧民改变居无定所、举家四处游牧的生产生活状态，住上干净整洁、方便适用和抗震性能好的定居房，使用上坚固保暖的牲畜圈舍，享用安全饮水和用电，实现冷季舍饲、暖季放牧，为游牧民摆脱贫困落后打下坚实的基础。
（三）发展特色支柱产业，增加农牧民收入，实现脱贫致富
特色产业是将经济增长与减少贫困有效结合的最有效方式，加强特色资源和产业的开发与发展是福海县实施反贫困战略的基础。当前畜牧业、农畜产品深加工业、旅游业是福海支柱产业，因此要在支柱产业上做文章，实现农牧民增收。在畜牧业方面，改变传统的牧业生产方式，走牧民定居、牧农结合的路子，建设人工饲草料基地、大力改善种、畜群结构，提高畜牧业的内在质量。优化畜牧业生产布局，大力推进畜牧业的规模化养殖，在解特阿热勒乡、阔克尔阿尕什乡、喀拉玛盖乡、齐干吉迭乡等重点乡村，建立纯种阿勒泰羊品种养殖区、肉牛养殖区，在阿尔达乡、解特阿热勒乡、喀拉玛盖乡建立生猪养殖基地；在农畜产品加工方面，要充分利用福海县27家农畜产品加工企业带动作用，引导和鼓励其到贫困乡村建立甜菜生产基地、玉米生产基地、油葵生产基地、畜牧养殖基地，为贫困户提供产前、产中、产后系列化服务，形成产业化经营链条，带动贫困乡村农牧民脱贫致富；在旅游方面，福海县要创新旅游管理运作模式，从更高层次上加强旅游资源开发的领导力度，全面统筹、规划、协调、管理旅游资源开发的规模、重点和节奏，全面开发阿拉善温泉、蝴蝶沟、霍加雪夫岩画、卡拉额尔奇斯河、卓尔特河风光区等旅游景点，通过旅游业发展带动农牧民脱贫致富。
（四）建立完善的投资机制，保障扶贫项目顺利进行
做好地方财政扶贫资金配套问题，充分发挥部门职能作用，建立多元化的投入机制。充分利用国家和自治区两项扶贫资金、行业部门的专项资金、大庆对福海的支援资金、其他资金（中央预算内资金）、社会帮扶资金、群众自筹资金和投工投劳五部分资金。坚持“资金用途不变、渠道不乱、各尽其责、各记其功”的原则，各类项目资金使用范围和投资方向不变，相关部门严格执行各自项目和资金管理办法，独立进行工程招投标、组织项目实施，实行资金报账和工程监理，规范档案资料，分别核算各类项目资金效益并移交、管护，确保各尽其责，各记其功。
（五）激活龙头企业、社会组织等多元主体的扶贫能量，实现政府扶贫与社会扶贫的联动
政府要加强部门协作，创新定点扶贫工作机制，试行“扶贫点、新农村建设点、村建点”三点合一模式，推行“一乡一团、一村一队”的包扶贫困村模式，强化结对帮扶责任制，开展领导干部、党员干部、致富能人与贫困户的结对帮扶活动；建立社会帮扶平台，完善民间帮扶、贫困对象信息发布、境外社团帮扶协作等社会帮扶机制，促进社会资源整合利用。可以尝试在各乡（镇）、村建立扶贫基金会、爱心银行、互助基金会等民间帮扶组织。组建由扶贫、民政、广电、社会群团等相关部门组成的求助帮扶信息中心，加强与境外社团联系协作，为爱心人士牵线搭桥，建立境外社团参与贫困地区扶贫济困的协作平台。
（六）建立和培养农牧民自我发展组织，形成衣牧民群众全程参与扶贫开发的内在机制 参与式扶贫的一个理念是“让群众选择、让群众管理、让群众监督、让群众受益”，这充分调动了农牧民自我解放、自我发展的积极性，也实现了扶贫干部与贫困农牧民充分接触和讨论，有利于制定适合当地农牧民脱贫的项目。福海县一方面要充分利用广播、电视、报纸等宣传媒体以及下乡发放传单等宣传扶贫开发的政策，让农牧民知晓扶贫政策与措施，对政府工作进行监督；一方面要鼓励农牧民通过联合，成立了农牧民致富的自我管理组织，激发农牧民改变自身贫困面貌的积极性与斗志。
基金项目：本文系国家社科基金重大招标项目课题“干旱区绿洲生态农业现代化模式与路径选择研究”（07&ZD026）的阶段性成果之一。