论文部分内容阅读
在我国现代农业发展进程中，一方面耕地等农业要素市场在农村各地自发地发育，另一方面农户对耕地等农业要素市场的依赖程度不断提高。耕地流转，特别是租入租出，对农业生产要素配置及其农业产出将会产生重要影响。当前，我国各地耕地流转情况差异悬殊，压抑耕地流转和违背农民意愿强制流转冲动并存，耕地撂荒和租金过高并存，需要从规范耕地租赁、提高政府公共服务水平以及配套推进农村改革和发展等方面加以完善，既要活跃耕地流转市场，又要保护好农民权益；既要提高耕地配置效率，又要确保国家粮食安全。
一、农业要素市场对我国现代农业发展的重大意义
随着我国农业的发展，一些农户对户外的农业生产要素需求不断增长，而另一些农户则愿意提供农业生产要素。当一部分农户对农业要素产生了需求，而另一部分农户愿意有偿地提供农业生产要素，需求力量与供给力量必然催生出农业要素市场。这种要素市场虽然在多数地方尚未建立起有形的市场，但是农户间，或者种植大户与农户间，或者农业企业与农户间的农业要素交易在农村日益活跃起来。
农户通过参与农业要素市场，有助于促进农业生产专业化、规模化，有助于促进农业服务社会化。现代农业是建立在专业化和规模化的基础上的。尽管美国等发达国家的绝大多数农场是兼业化农场，农业生产是兼业化农场收入来源的一小部分，但是农产品市场贸易量绝大多数是由专业化大规模农场提供的。农户在要素市场上通过雇佣劳动力、流转耕地和融资，以及获得技术等服务，能够扩大农业生产规模，从事更加专业化的生产。
从改革初期来看，农村中不同农户资源差异相对较小，一个集体中的成员基本上是按照人均分配土地的承包经营权。随着改革的深化和经济的发展，农户间的收入差距越来越大。根据国家统计局对我国农户调查的资料分析，农村中高收入农户人均纯收入与低收入农户人均纯收入之间的差距超过城乡收入差距。为什么农村改革初期农户要素资源比较均等，而随着时间推移，农户收入出现明显的分化，这与农户间要素资源的边际生产率差异是密切相关的。
在农业实行农户家庭经营基本制度的条件下，如果农业要素市场受到压抑，单个农户生产可能受到某个瓶颈资源的约束，这既限制农业产出水平的增加，又制约农户收入的提高。笔者在农村调查中了解到，在同样的村庄同一村民小组中分配到同样的耕地资源，但是农户间收入差距很大，主要原因可能在于要素资源质量的差异及其带来的边际生产率的差异。
初步的一些实证研究表明，我国通过耕地规模化经营后，有效地提高了土地生产率，这意味着我国农用地经营存在着规模经济，随着农用地经营规模的扩大，单位生产成本呈现出下降态势。近年来，我国一些地方农用地流转市场活跃，租金提高快，在农产品价格上涨因素之外，也可能与农用地经营的规模经济有着非常大的关系。
农用地转出后，是提高了土地的生产率，还是降低了土地的生产率，可能存在着一定的不确定性。在中国，农用地流转中只有一部分是需要支付租金的。如果不需要支付租金的农用地流转，由于转入耕地的农户不需要承担流转成本，这部分转出的耕地生产率可能较流转前低，也可能较流转前高。在废除农业税后，无论哪种情况，对于耕地转入户来说，其边际产出都可能是有利的。而在需要支付租金的情况下，耕地租出农户往往需要租入农户支付土地边际产出以上的租金，否则宁愿自己耕种。耕地租入户为了补偿支付出的租金，可能会通过优化资源配置，合理安排生产，设法将土地生产率提高。
笔者在山东平度调查时了解到，当地一个种植大户从当地其他农户租入耕地时支付租金700元/亩。据该种植大户介绍，当地粮食补贴按实际种植面积计算，并由种植户获得补贴，每年从政府获得的补贴约100元/亩；租入耕地后每年种植两茬，一茬为冬小麦，另一茬为玉米，每茬粮食销售后获得的纯收益约600元。这样，该农户租入耕地后每年可以获得600元/亩的纯收益。而当地小规模种植户一般是兼业户，由于土地生产率相对较低，每年往往只能获得600元/亩以下的纯收益。因此，耕地通过租赁既提高了土地生产率，又使租出户和租入户都获益。
国内一些学者想当然地认为我国农村劳动力大规模转移后，不但可能带来“撂荒”问题，而且可能减少农户对农业生产的投入，导致土地产出率的下降，影响国家粮食安全。实际上，这种观点是站不住脚的。
从我国农业发展的实际情况来看，我国农村劳动力转移后普遍地出现了农产品单产的提高。从学理上说，如果农户有农业要素市场可以利用，当家庭劳动力安排了非农就业，也不会对农业生产带来消极影响。
对于一个农户家庭来说，如果其原有劳动力的边际生产率大于零，在不利用农业要素市场的情况下，且农户劳动力又不愿放弃原有的闲暇时间，毫无疑问，这个家庭发生了劳动力转移后，必然会对农业产出总量产生影响。但是，如果这个家庭利用农业要素市场，如增加雇佣劳动力，或者购置或者租赁农业机械设备，或者直接外购农机服务，或者将耕地租出，则这个家庭劳动力发生转移后，全社会的农业产出总量可能会继续增加。
农业要素市场发育是现代农业发展的推动力量。现代农业发展是一个引进新的生产要素并不断优化配置的过程。农业要素市场的形成和发育，实现了农业生产要素的优化配置，有效地避免了一部分农户的农业生产要素退出农业而可能产生的农产品供给冲击，促进了现代农业的发展。因此，为了在工业化和城镇化加速发展的同时协调推进农业现代化，必须要加快培育农业要素市场。
二、我国耕地流转市场发育具有自发的内在动力
耕地流转市场是农业要素市场的重要组成部分。在农业劳动力转移后，我国一些农户已经放弃了农业生产，转出承包地成为租出地供给来源。而农村中一些农户拥有从事农业生产的比较优势，选择农业生产，对租入地需求强烈。这种农用地租入租出的情况在不同地方虽然存在着明显差异，但是总体上呈现出增多的态势，特别是经济发达地区耕地流转情形相对更多。
根据《中国第二次全国农业普查资料汇编——农民卷》，全国曾转出过耕地的农户（包括租出、包出过耕地的农户）为1525万户，占全国农户的比重为6.9%；曾转入过耕地的农户（包括租入、包入和其他形式转入耕地的农户）为1804万户，占全国农户的比重为8.2%。比较而言，转入过耕地的农户相对较多，而转出过耕地的农户相对较少。 在耕地流转过程中，一部分耕地可能是亲朋好友间转入转出的，这部分流转的耕地可能没有发生租金，而另一部分可能是需要支付租金的。根据《中国第二次全国农业普查资料汇编——农民卷》，全国租入或租出过耕地的农户为3282万户，占全国农户的比重为14.8%。
我国不同地区参与耕地流转农户的比重存在着相当大的差别。比较而言，经济繁荣的特大城市和经济相对发达的省份，农户参与耕地流转的比重相对较高。根据《中国第二次全国农业普查资料汇编——农民卷》，上海有近三分之一的农户曾转出过承包地，超过三分之一的农户租入或租出过承包地。类似地，浙江、北京和福建转出过耕地的农户所占比重都超过了20%，这三个省份租入或者租出耕地农户所占比重都超过了25%。
经济相对落后的省份，参与耕地流转的农户所占比重相对较低。河北、河南和甘肃转出过耕地农户所占比重都没有超过3%，转入耕地农户所占比重没有超过4%，而租入或者租出耕地农户所占比重在5—6%之间。
从农村常住户转入的耕地占实际经营耕地面积的比重来看，根据《中国第二次全国农业普查资料汇编——农民卷》，全国平均水平为10.8%，而一些转入耕地比较多的地区农村常住户转入的耕地比重占实际经营耕地面积的比重超过了20%。在农村常住户实际经营的耕地面积中，转入耕地所占比重超过20%的省份有5个，从高到低排列分别是黑龙江、上海、浙江、福建和新疆。
如果按照全国四大区域来看，东北地区农村常住户实际经营耕地中，转入耕地面积所占比重达到了20.6%，而在东部地区这一比重只有7.5%。这可能与不同区域生产的农产品种类存在着差异有关。一般来说，东部地区生产粮食的农户相对较少，而生产园艺作物的农户相对较多，而东北地区是我国粮食主产区，从事园艺作物生产的农户相对较少。粮食属于耕地密集型的生产，对土地规模依赖性较强。因此，东北地区农户转入的耕地所占比重相对明显地高于全国其他地区。显然，生产不同农产品影响农户转入耕地规模的结论是否正确，需要深入研究，因为上海不是我国粮食主产区，但是农村常住户转入耕地的比重仍然达到了27.6%，仅低黑龙江0.3个百分点。
农村劳动力转移，引入新的生产要素，都可能打破原有的耕地与其他要素的平衡配置，带来不同要素边际生产率的变化，产生农用地与其他要素的重新配置要求。在集体产权制度下，农用地流转市场没有发育的情况下，农户间往往会进行农用地的调整。即使在农业税时代，农户间调整承包耕地也会发生。而随着国家赋予农户对农用地承包期的不断延长，促进了农用地流转市场的形成，农用地租入租出替代了农户间耕地的调整。特别是农业税的废除、农业补贴政策的实施、农产品价格持续上涨的预期，农户间承包地的调整难度越来越大，而农户通过耕地的租赁市场重新配置农业生产资源及其要素越来越普遍。
近年来，我国农村中涌现了大量的种养大户和合作组织。一些企业、种养大户和合作组织也将城市中的资本和技术带到农村投资农业。这些新型农业微观组织是农业要素市场的需求者，更需要在农村中从农户手中租入耕地。从长期来看，我国农业要素市场将会更加活跃。
三、完善我国耕地流转市场的对策建议
家庭承包经营是我国农村基本经营制度的核心，会毫不动摇地坚持。在现代农业发展进程中，家庭经营要从在家庭内部优化农业资源配置向充分利用农业要素市场并注重采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平。制约我国农业集约化投入水平的一个关键因素是农业规模化经营。在农户家庭承包经营体制下，实现农用地规模经济，必须促进耕地流转。
（一）制定有效规则规范耕地租赁
在农村实际调查中了解到，现在农户间耕地流转普遍限定在亲朋好友之间，流转的规模极其有限。超越亲朋好友之间流转耕地，难度相当大。有些农户宁愿把种粮当成副业，对于是否有收成无所谓。还有一些农户随时想把租出的耕地要回来。各地普遍存在着耕地流转难度大，流转价格不合理，一些地方耕地租金水平过高、上涨过快，部分农民眷恋土地，耕地租入租出的纠纷时有发生。耕地流转中，既有剥夺承包户权益的，也有规模经营户因为少数农户要价过高而无法优化资源配置的。农业生产要素流动受到限制，一方面需要扩大耕地的农户无法得到耕地，另一方面存在着撂荒问题。这些问题的出现与耕地租赁市场交易规则不完善密切相关。
长期以来，我国多数地方的耕地流转市场的发育主要靠内在动力。同时，也有一些地方通过行政力量推动耕地流转。行政干预耕地流转，可能会违背农民意愿，损害农民土地承包经营权。甚至有少数地方，强制流转农民土地承包经营权后，通过以租代征的方式，将农地非农化，造成耕地的流失。由于少数地方以行政力量推动耕地流转而带来了很多的负面影响，造成全国普遍地对耕地流转市场交易比较谨慎，甚至采取压抑政策。正是由于对耕地流转市场采取谨慎的态度，导致全国对耕地流转市场发育缺乏顶层设计。虽然正式政策文件反复重申鼓励耕地流转，但是一直没有引导耕地流转市场发育的可操作性的具体规则。
由于缺乏有效的耕地租赁规则，耕地流动受到限制，要么无法流动，要么在小范围内流动。我国农用地流转的难度大，部分原因是交易成本高。家庭联产承包责任制后，原集体成员平均地分到耕地，规模小，地块多。这使得租入地的农户要与比较多的租出地农户进入商谈，交易成本相当高。这就要求必须通过组织创新和交易规则创新，降低交易费用，形成合理的租金价格，促进交易规模扩大，以缓解现代农业发展的瓶颈要素制约。
（二）配套改革促进耕地租赁市场完善
不可否认，对耕地流转市场发育采取谨慎态度，还有农村社会保障制度不健全，城乡二元结构将外出农民工社会保障挡在城镇体系之外，农民对耕地转出后存在着后顾之忧方面的原因。为此，要切实加快人口城镇化，让更多农民进城并享受城镇居民社会保障，同时大力提高农村居民社会保障水平，实现城乡居民享受同等的社会保障水平。
为了更好地促进农村土地流转，还需要深化农村土地改革，将农户家庭对集体土地的承包经营权长久化落到实处。加快修订《土地管理法》等法律法规，规范农用地流转，保护农用地租入租出者权益。对于工商资本进入农村实行规范化管理，凡是放弃农业生产经营的企业租用的农用地，都要终止农用地租赁合同，重新进入农用地流转市场。
（三）加快土地整治促进耕地流转
近年来，我国一些地方耕地租入需求强劲，租金过高，而另一些地方，则出现耕地撂荒的问题。全国目前大约有3500万亩耕地常年撂荒。耕地撂荒与集中使用难同时存在的一个重要原因是耕地质量因素。
耕地质量不高，如耕地的土壤肥力差或者不具备抗旱排涝的条件，或者由于地块太小而不易机械化耕作，都可能导致流转不出去，或者租不出去。对于质量不高的耕地，必须要长期投资，包括增加有机肥，或者增加新的土壤层，加强农田水利设施建设，进行耕地整治。提高耕地质量，还必须加强农业基础设施建设，大力改善农业生产条件。
农业基础设施建设需要的投入庞大。关键要完善投入机制，改进配套投资政策。针对我国农业基础设施薄弱环节，要重点加强农田水利设施建设，加大土地复垦整理力度，加强中低产田改造，为农用地流转和农业规模化经营创造条件。
要把农业基本建设和产权深化改革有机地结合起来，为现代农业发展创造条件，促进耕地依法、自愿、有偿流转。把农村土地整治、农田基本建设、土地产权确认登记整合推进，改变我国长期存在的农田水利投入多、不见效恶疾。
（作者单位：中国社科院农村发展研究所）
一、农业要素市场对我国现代农业发展的重大意义
随着我国农业的发展，一些农户对户外的农业生产要素需求不断增长，而另一些农户则愿意提供农业生产要素。当一部分农户对农业要素产生了需求，而另一部分农户愿意有偿地提供农业生产要素，需求力量与供给力量必然催生出农业要素市场。这种要素市场虽然在多数地方尚未建立起有形的市场，但是农户间，或者种植大户与农户间，或者农业企业与农户间的农业要素交易在农村日益活跃起来。
农户通过参与农业要素市场，有助于促进农业生产专业化、规模化，有助于促进农业服务社会化。现代农业是建立在专业化和规模化的基础上的。尽管美国等发达国家的绝大多数农场是兼业化农场，农业生产是兼业化农场收入来源的一小部分，但是农产品市场贸易量绝大多数是由专业化大规模农场提供的。农户在要素市场上通过雇佣劳动力、流转耕地和融资，以及获得技术等服务，能够扩大农业生产规模，从事更加专业化的生产。
从改革初期来看，农村中不同农户资源差异相对较小，一个集体中的成员基本上是按照人均分配土地的承包经营权。随着改革的深化和经济的发展，农户间的收入差距越来越大。根据国家统计局对我国农户调查的资料分析，农村中高收入农户人均纯收入与低收入农户人均纯收入之间的差距超过城乡收入差距。为什么农村改革初期农户要素资源比较均等，而随着时间推移，农户收入出现明显的分化，这与农户间要素资源的边际生产率差异是密切相关的。
在农业实行农户家庭经营基本制度的条件下，如果农业要素市场受到压抑，单个农户生产可能受到某个瓶颈资源的约束，这既限制农业产出水平的增加，又制约农户收入的提高。笔者在农村调查中了解到，在同样的村庄同一村民小组中分配到同样的耕地资源，但是农户间收入差距很大，主要原因可能在于要素资源质量的差异及其带来的边际生产率的差异。
初步的一些实证研究表明，我国通过耕地规模化经营后，有效地提高了土地生产率，这意味着我国农用地经营存在着规模经济，随着农用地经营规模的扩大，单位生产成本呈现出下降态势。近年来，我国一些地方农用地流转市场活跃，租金提高快，在农产品价格上涨因素之外，也可能与农用地经营的规模经济有着非常大的关系。
农用地转出后，是提高了土地的生产率，还是降低了土地的生产率，可能存在着一定的不确定性。在中国，农用地流转中只有一部分是需要支付租金的。如果不需要支付租金的农用地流转，由于转入耕地的农户不需要承担流转成本，这部分转出的耕地生产率可能较流转前低，也可能较流转前高。在废除农业税后，无论哪种情况，对于耕地转入户来说，其边际产出都可能是有利的。而在需要支付租金的情况下，耕地租出农户往往需要租入农户支付土地边际产出以上的租金，否则宁愿自己耕种。耕地租入户为了补偿支付出的租金，可能会通过优化资源配置，合理安排生产，设法将土地生产率提高。
笔者在山东平度调查时了解到，当地一个种植大户从当地其他农户租入耕地时支付租金700元/亩。据该种植大户介绍，当地粮食补贴按实际种植面积计算，并由种植户获得补贴，每年从政府获得的补贴约100元/亩；租入耕地后每年种植两茬，一茬为冬小麦，另一茬为玉米，每茬粮食销售后获得的纯收益约600元。这样，该农户租入耕地后每年可以获得600元/亩的纯收益。而当地小规模种植户一般是兼业户，由于土地生产率相对较低，每年往往只能获得600元/亩以下的纯收益。因此，耕地通过租赁既提高了土地生产率，又使租出户和租入户都获益。
国内一些学者想当然地认为我国农村劳动力大规模转移后，不但可能带来“撂荒”问题，而且可能减少农户对农业生产的投入，导致土地产出率的下降，影响国家粮食安全。实际上，这种观点是站不住脚的。
从我国农业发展的实际情况来看，我国农村劳动力转移后普遍地出现了农产品单产的提高。从学理上说，如果农户有农业要素市场可以利用，当家庭劳动力安排了非农就业，也不会对农业生产带来消极影响。
对于一个农户家庭来说，如果其原有劳动力的边际生产率大于零，在不利用农业要素市场的情况下，且农户劳动力又不愿放弃原有的闲暇时间，毫无疑问，这个家庭发生了劳动力转移后，必然会对农业产出总量产生影响。但是，如果这个家庭利用农业要素市场，如增加雇佣劳动力，或者购置或者租赁农业机械设备，或者直接外购农机服务，或者将耕地租出，则这个家庭劳动力发生转移后，全社会的农业产出总量可能会继续增加。
农业要素市场发育是现代农业发展的推动力量。现代农业发展是一个引进新的生产要素并不断优化配置的过程。农业要素市场的形成和发育，实现了农业生产要素的优化配置，有效地避免了一部分农户的农业生产要素退出农业而可能产生的农产品供给冲击，促进了现代农业的发展。因此，为了在工业化和城镇化加速发展的同时协调推进农业现代化，必须要加快培育农业要素市场。
二、我国耕地流转市场发育具有自发的内在动力
耕地流转市场是农业要素市场的重要组成部分。在农业劳动力转移后，我国一些农户已经放弃了农业生产，转出承包地成为租出地供给来源。而农村中一些农户拥有从事农业生产的比较优势，选择农业生产，对租入地需求强烈。这种农用地租入租出的情况在不同地方虽然存在着明显差异，但是总体上呈现出增多的态势，特别是经济发达地区耕地流转情形相对更多。
根据《中国第二次全国农业普查资料汇编——农民卷》，全国曾转出过耕地的农户（包括租出、包出过耕地的农户）为1525万户，占全国农户的比重为6.9%；曾转入过耕地的农户（包括租入、包入和其他形式转入耕地的农户）为1804万户，占全国农户的比重为8.2%。比较而言，转入过耕地的农户相对较多，而转出过耕地的农户相对较少。 在耕地流转过程中，一部分耕地可能是亲朋好友间转入转出的，这部分流转的耕地可能没有发生租金，而另一部分可能是需要支付租金的。根据《中国第二次全国农业普查资料汇编——农民卷》，全国租入或租出过耕地的农户为3282万户，占全国农户的比重为14.8%。
我国不同地区参与耕地流转农户的比重存在着相当大的差别。比较而言，经济繁荣的特大城市和经济相对发达的省份，农户参与耕地流转的比重相对较高。根据《中国第二次全国农业普查资料汇编——农民卷》，上海有近三分之一的农户曾转出过承包地，超过三分之一的农户租入或租出过承包地。类似地，浙江、北京和福建转出过耕地的农户所占比重都超过了20%，这三个省份租入或者租出耕地农户所占比重都超过了25%。
经济相对落后的省份，参与耕地流转的农户所占比重相对较低。河北、河南和甘肃转出过耕地农户所占比重都没有超过3%，转入耕地农户所占比重没有超过4%，而租入或者租出耕地农户所占比重在5—6%之间。
从农村常住户转入的耕地占实际经营耕地面积的比重来看，根据《中国第二次全国农业普查资料汇编——农民卷》，全国平均水平为10.8%，而一些转入耕地比较多的地区农村常住户转入的耕地比重占实际经营耕地面积的比重超过了20%。在农村常住户实际经营的耕地面积中，转入耕地所占比重超过20%的省份有5个，从高到低排列分别是黑龙江、上海、浙江、福建和新疆。
如果按照全国四大区域来看，东北地区农村常住户实际经营耕地中，转入耕地面积所占比重达到了20.6%，而在东部地区这一比重只有7.5%。这可能与不同区域生产的农产品种类存在着差异有关。一般来说，东部地区生产粮食的农户相对较少，而生产园艺作物的农户相对较多，而东北地区是我国粮食主产区，从事园艺作物生产的农户相对较少。粮食属于耕地密集型的生产，对土地规模依赖性较强。因此，东北地区农户转入的耕地所占比重相对明显地高于全国其他地区。显然，生产不同农产品影响农户转入耕地规模的结论是否正确，需要深入研究，因为上海不是我国粮食主产区，但是农村常住户转入耕地的比重仍然达到了27.6%，仅低黑龙江0.3个百分点。
农村劳动力转移，引入新的生产要素，都可能打破原有的耕地与其他要素的平衡配置，带来不同要素边际生产率的变化，产生农用地与其他要素的重新配置要求。在集体产权制度下，农用地流转市场没有发育的情况下，农户间往往会进行农用地的调整。即使在农业税时代，农户间调整承包耕地也会发生。而随着国家赋予农户对农用地承包期的不断延长，促进了农用地流转市场的形成，农用地租入租出替代了农户间耕地的调整。特别是农业税的废除、农业补贴政策的实施、农产品价格持续上涨的预期，农户间承包地的调整难度越来越大，而农户通过耕地的租赁市场重新配置农业生产资源及其要素越来越普遍。
近年来，我国农村中涌现了大量的种养大户和合作组织。一些企业、种养大户和合作组织也将城市中的资本和技术带到农村投资农业。这些新型农业微观组织是农业要素市场的需求者，更需要在农村中从农户手中租入耕地。从长期来看，我国农业要素市场将会更加活跃。
三、完善我国耕地流转市场的对策建议
家庭承包经营是我国农村基本经营制度的核心，会毫不动摇地坚持。在现代农业发展进程中，家庭经营要从在家庭内部优化农业资源配置向充分利用农业要素市场并注重采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平。制约我国农业集约化投入水平的一个关键因素是农业规模化经营。在农户家庭承包经营体制下，实现农用地规模经济，必须促进耕地流转。
（一）制定有效规则规范耕地租赁
在农村实际调查中了解到，现在农户间耕地流转普遍限定在亲朋好友之间，流转的规模极其有限。超越亲朋好友之间流转耕地，难度相当大。有些农户宁愿把种粮当成副业，对于是否有收成无所谓。还有一些农户随时想把租出的耕地要回来。各地普遍存在着耕地流转难度大，流转价格不合理，一些地方耕地租金水平过高、上涨过快，部分农民眷恋土地，耕地租入租出的纠纷时有发生。耕地流转中，既有剥夺承包户权益的，也有规模经营户因为少数农户要价过高而无法优化资源配置的。农业生产要素流动受到限制，一方面需要扩大耕地的农户无法得到耕地，另一方面存在着撂荒问题。这些问题的出现与耕地租赁市场交易规则不完善密切相关。
长期以来，我国多数地方的耕地流转市场的发育主要靠内在动力。同时，也有一些地方通过行政力量推动耕地流转。行政干预耕地流转，可能会违背农民意愿，损害农民土地承包经营权。甚至有少数地方，强制流转农民土地承包经营权后，通过以租代征的方式，将农地非农化，造成耕地的流失。由于少数地方以行政力量推动耕地流转而带来了很多的负面影响，造成全国普遍地对耕地流转市场交易比较谨慎，甚至采取压抑政策。正是由于对耕地流转市场采取谨慎的态度，导致全国对耕地流转市场发育缺乏顶层设计。虽然正式政策文件反复重申鼓励耕地流转，但是一直没有引导耕地流转市场发育的可操作性的具体规则。
由于缺乏有效的耕地租赁规则，耕地流动受到限制，要么无法流动，要么在小范围内流动。我国农用地流转的难度大，部分原因是交易成本高。家庭联产承包责任制后，原集体成员平均地分到耕地，规模小，地块多。这使得租入地的农户要与比较多的租出地农户进入商谈，交易成本相当高。这就要求必须通过组织创新和交易规则创新，降低交易费用，形成合理的租金价格，促进交易规模扩大，以缓解现代农业发展的瓶颈要素制约。
（二）配套改革促进耕地租赁市场完善
不可否认，对耕地流转市场发育采取谨慎态度，还有农村社会保障制度不健全，城乡二元结构将外出农民工社会保障挡在城镇体系之外，农民对耕地转出后存在着后顾之忧方面的原因。为此，要切实加快人口城镇化，让更多农民进城并享受城镇居民社会保障，同时大力提高农村居民社会保障水平，实现城乡居民享受同等的社会保障水平。
为了更好地促进农村土地流转，还需要深化农村土地改革，将农户家庭对集体土地的承包经营权长久化落到实处。加快修订《土地管理法》等法律法规，规范农用地流转，保护农用地租入租出者权益。对于工商资本进入农村实行规范化管理，凡是放弃农业生产经营的企业租用的农用地，都要终止农用地租赁合同，重新进入农用地流转市场。
（三）加快土地整治促进耕地流转
近年来，我国一些地方耕地租入需求强劲，租金过高，而另一些地方，则出现耕地撂荒的问题。全国目前大约有3500万亩耕地常年撂荒。耕地撂荒与集中使用难同时存在的一个重要原因是耕地质量因素。
耕地质量不高，如耕地的土壤肥力差或者不具备抗旱排涝的条件，或者由于地块太小而不易机械化耕作，都可能导致流转不出去，或者租不出去。对于质量不高的耕地，必须要长期投资，包括增加有机肥，或者增加新的土壤层，加强农田水利设施建设，进行耕地整治。提高耕地质量，还必须加强农业基础设施建设，大力改善农业生产条件。
农业基础设施建设需要的投入庞大。关键要完善投入机制，改进配套投资政策。针对我国农业基础设施薄弱环节，要重点加强农田水利设施建设，加大土地复垦整理力度，加强中低产田改造，为农用地流转和农业规模化经营创造条件。
要把农业基本建设和产权深化改革有机地结合起来，为现代农业发展创造条件，促进耕地依法、自愿、有偿流转。把农村土地整治、农田基本建设、土地产权确认登记整合推进，改变我国长期存在的农田水利投入多、不见效恶疾。
（作者单位：中国社科院农村发展研究所）