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［摘要］在当前复杂的、多元化的全球大气候下，我国转型期的行政监督同时面临着机遇和挑战。本文在深入分析行政监督环境的相关结构要素基础上，以“破窗效应”的思维模式，结合我国现实状况找出我国行政监督的主要症结，并为我国营建有效的行政监督环境提出对策建议。
［关键词］行政监督；行政监督环境；破窗效应
［中图分类号］Ｄ０３４［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７２－２４２６（２００８）０９－００２７－０４
党的十七大报告针对我国的行政监督建设，提出要“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”的要求，并认为要“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”，这对我国今后的行政监督工作具有非常重要的指导意义。面对经济转型期复杂的、多元化的行政大气候，如何营建一个充满阳光的行政监督环境，使“我国社会主义民主政治展现出更加旺盛的生命力”，是一个需要我们进行深刻思考的重要课题。
一、行政监督的层次结构
“行政监督”，从广义上理解，就是对行政的监察督促，它包括国家权力机关的监督；行政系统内部的自我监督；司法机关实施的监督；政党、各种社会组织、人民群众及社会舆论的监督［１］。简言之，行政监督即是监督主体对行政权力腐败全过程的限制与约束。
由于“现代国家政府行政的任务，深受这一时代政治、经济与文化环境的影响”［２］，因此，从行政监督的概念出发，结合行政生态学关于行政与环境的基本理论，我们可以塑造一个以行政权为核心的行政监督环境。
如图１所示，行政监督环境主要分为“三个层次”、“两类环境”。“三个层次”：第一，是环绕以行政权为中心而形成的“行政隔离带”（行政隔离带即行政系统内部出于自我保护和自我封闭的特性而形成的应对外部环境冲击的缓冲地带），它主要由行政系统中的监察权、审计权和行政者的道德自律等组成一个内部的自我监督环境；第二，是行政系统外部由政治制度设计囊括的三大监督主体，一是以立法权和司法权为支撑的国家权力主体，二是依据政治参与权的分割而产生的政治利益团体，三是受赋知情权、表达权、部分参与权和监督权的公民个体和民间组织（第三部门）；第三，是不直接作用于行政系统的其他环境要素，如经济要素、科技要素等。“两类环境”，分别为行政系统内部的监督环境和行政系统外部的监督环境（如图１所示），三角形部分为行政系统内部的监督环境；三角形外部由三类监督主体各自折射出的法制建设框架、政治价值取向和社会人文氛围这三种外围的环境作用因素为行政系统外部的监督环境。
分析图１可以看出，这是一个交织着多种互动因素的环境系统。首先，基于行政权力的公共性本质和自利性倾向，行政隔离带赋有一定的自我调适性和自我约束性，可以内部化的程序遏制行政主体自我利益最大化的本能冲动。其次，根据分权思想和权力边界理论，政治内系统在结构上形成以三大监督主体为主导的制度设计，以期应对行政实践中的种种有限理性、越权寻租行为。最后，回归到社会整体系统，在政治内监督的基础上，营建一个既有软性的政治价值取向，又有刚性的法制建设框架，还有活泼、积极、和谐的社会人文氛围组成的行政监督环境，是实现多层次、多方面、多维度整合社会资源，有效、公平和科学地促进政府行政水平进一步提升的必要选择。
二、目前我国行政监督环境存在的主要问题
１．行政自我监督的结构性制约不足。根据社会主义政治制度的基本特质，我国行政系统内部的自我监督体系主要由监察权、审计权和行政人员的道德自律三部分组成。在客观机制设计上，我国的监察部门和审计部门大都设置在行政机关内部，形成一种监督主体复制于监督客体、监察权和审计权从属于行政权的尴尬局面，使得监督职能难以正常发挥和行使。并且，两个部门在领导体制上都受双重领导，即既受同级行政机关的领导，又受上级业务部门的领导，导致了监督部门不仅在人事安排上大部分由行政机关任命，而且在经济资源上也受制于行政机关。这造成监察权和审计权在实践中只能被动地接受行政主体的意志，缺乏相对的独立性和权威性，无法形成有效的主动监督。在主观道德自律上，公务员一般对行政道德规范是较为熟悉的，但有相当一部分人很难将道德规范落实到行政过程中。一项针对公务员道德现状的调查，在“我很熟悉公务员的道德规范”题项中，表示“非常同意”和“同意”的分别占２９．１％和６５．４％，而在“我在执行公务时能自觉遵守公务员的道德行为规范”题项中，表示“非常同意”和“同意”的只占２１．３％和４５．３％，分别比认知程度下降了７．８％和２０．１％。［３］可见，行政系统的道德建设总体水平较低，道德自律没有产生足够的制约力。
２．社会人文氛围的思想支撑力欠缺。囿于根深蒂固的封建思想，我国人民在政治参与上，传统是“习惯于革命性、动员性、被动性、工具性的政治卷入式参与”，而很难形成社会主义民主要求的“建设性、自主性、制度性、目的性的政治伙伴式参与”［４］模式，这也限制了公民社会的人文氛围对行政监督环境的支撑力作用。我国公民整体的主动监督意识薄弱，对民主监督权的把握仅限于狭义的抽象概念，特别是表现为一种狭隘的、被动的“盼青天”情结。比如，当公民权益受到行政权的侵犯时，人们不知道通过法律途径或是行政诉讼，而只会向行政上级机关或新闻、信访等一些能“主持公道”的部门反映以寻求解决。在辽宁的一则调查令人深思：在题项为“您发现官僚主义和监督失范现象时怎么办？”中，被调查者的回答，“通过正当渠道批评”的仅占３９．２％，表示“保持沉默”的占３３．５％，表示“跟同志议论”的占１９．４％，表示“消极等待”的占７．５％。［５］从这组数字比例可看出，我国公民在政治参与中缺乏自觉的、积极的民主监督意识，对行政监督失范现象关注度较低，造成监督环境依赖事后法制追惩，忽视事前制度预警和事中价值制约。
３．政治价值基础的精神软作用弱化。社会主义初级阶段的基本国情决定了我国当前生产力发展水平的不平衡性，生产力发展的不平衡又形成社会政治价值的多元化格局，从而产生多中心取向的、代表不同阶层的利益集团价值，进而冲击了中国共产党一党执政、执政为民的崇高政治理念。这种冲击主要表现在两方面，一方面是政治经济化演变出的以钱为纲的价值观，导致了党内一部分行政人员对执政原则的扭曲和对行政权力的滥用，置人民利益于不顾走上了堕落腐败的不归路；另一方面，是来自党外各种政治价值的挑战，包括：西方自由主义的民主政治理论、以儒家政治思想为主的传统政治文化、其他政治利益集团的参政诉求和政治理想，等等。这些异化的政治价值观在经济全球化的大背景下，汇成了作用于社会主义政治价值体系的多股力量，直接或间接促使固有的政治信仰价值出现断层，弱化了我国行政系统的政治价值基础，使得行政监督依赖的精神环境缺乏必要的软作用力。
４．法制建设框架的制度硬约束不够。现行的行政监督法规不完备，监督弹性很大。行政监督是一种法制监督，这不仅说明行政监督对行政机关的依法行政的情况进行监督，而且也意味着行政监督要依法进行，一个健全的监督法律体系是保证行政监督效能发挥的基础。近年来，尽管我国先后制定和颁布了行政监督的一系列法规、法律和政策，如《行政诉讼法》、《行政监察法》、《行政复议法》、《行政处罚法》，等等。但是，由此构成的监督规范还很不完备，主要表现在两个方面：一是缺乏明确的监督标准，监督主体难以准确判断和及时纠正监督客体的越轨行为；二是缺乏具体的实施细则，行政监督法规难以切实操作。因此，实施监督的过程中容易滋生盲目性和主观随意性，甚至导致负向效应。同时，行政监督缺乏必要的法制沟通渠道，导致一定的社会政治信任危机。政治信任是社会中民众和公权力机关的相互信任关系，民众对公权力机关的认同与服从，是公权力得以合法且有效执行的前提；公权力机关对民众的依赖与忠诚，是社会公共利益实现且趋于最大化的保障。然而，由于对传统行政模式的路径依赖，我国的行政机构在行政隔离带中构筑了比较严密的进入壁垒，使得行政监督主客体之间的正常沟通不顺畅，造成监督环境信息的强烈不对称性，因而无法在制度上有效保障各监督主体的知情权、参与权、表达权和监督权的行使，最终将产生一定程度的政治信任危机。因此，法律制度设计的缺陷，政治信任建设的相对滞后性凸显成一个我国政府亟待解决的问题。
三、“破窗效应”对行政监督环境的理性楔入
结合我国行政监督环境的现状分析，我们引入“破窗效应”的思维视角，分析行政监督环境对行政监督工作和行政过程的重要影响。
政治学家威尔逊和犯罪学家凯琳提出的“破窗理论”认为：如果有人打坏了一个建筑物的窗户玻璃，而这扇窗户又得不到及时的维修，别人就可能受到某些暗示性的纵容去打烂更多的窗户玻璃。久而久之，这些破窗户就给人们造成一种失序的、诱导性感觉。一个环境也是如此，如果管理员没有适时清理并制止脏乱现象，当人们认为它很脏的时候，就会肆无忌惮地往那儿堆垃圾。可见，“破窗效应”是针对环境秩序对社会心理的影响进行研究，而行政腐败和行政监督恰恰也是一个失序和规范的社会环境问题。“破窗效应”给出两个启示：一是必须及时修好“第一个被打碎的窗户”，即要从源头上制止环境的恶化趋势；二是必须切实把握环境变化度、特别是“引爆点”对社会心理的冲击问题。如一个环境究竟坏到什么程度，人们才开始对它麻木、失望并放任自流？然而，我国目前从行政监督的现实性和可能性出发，已经无法及时修补“第一个被打碎的窗户”，所以行政监督只能着眼于如何营建健康、高效的行政监督环境，以有效控制行政腐败在“引爆点”边界内。
如图２所示，根据历史的一般经验，在一个常态的社会中，行政腐败的空间是随着行政监督环境的恶化而扩张的：初始时期，监督环境的恶化只给予行政腐败很小的空间，一个较好的监督环境可以强有力地制约行政腐败，所以图中曲线较平缓。不过，随着监督环境的持续恶化，行政腐败的空间将以加速度向曲线的右上方扩大，这一进程在行政监督环境的恶化度到达“引爆点”边界之前仍处于社会的可容忍域和国家的可控范围之内。一旦监督环境的恶化累积到一定的度，突破了“引爆点”边界，行政腐败的空间会呈如图２所示的直线出现爆炸性膨胀。此时，行政权力几乎不受任何力量的约束，行政监督环境处于失序的状态。公众已无法通过合法途径改善混乱状态，人们对行政监督的关注度降至极低点，社会群体不再期望于改革的渐进程序和权力的监督制度来抗衡行政暴力，而是选择以暴易暴的方式来推翻腐败的政权，这正是建国前毛泽东与黄炎培谈到的“历史周期律”问题。因此，营建一个和谐高效的监督环境，尽可能地控制行政监督环境变化度远离“引爆点”边界，以最大限度压缩行政腐败的空间，是理性执政者的必然选择路径。
四、营建我国行政监督环境的有效路径
（一）政治系统内监督环境建设
１．以绩效审计手段激活渐趋僵化的行政官僚体系。绩效审计，根据世界审计组织审计准则的定义，是“对被审计单位在履行职责是利用资源的经济性、效率性和效果性进行的审计”，其主要突出绩效审计的“３Ｅ”目标。但是，许多学者认为，鉴于当代各国政府向公共服务型政府转变的趋势特征，绩效审计、特别是政府绩效审计的目标应当增加公平性和环保性两个目标，即“５Ｅ”模式，［６］以期在横向上反映行政权力在审计监督下的合规、合法、有效行使。在纵向上，绩效审计主要分为于事前、事中和事后三阶段进行。从行政监督的角度看，就是对行政过程中政策输入和政策输出进行全程审计。因此，综合绩效审计的两个维度和“５Ｅ”目标，从我国的实际情况着手，对行政监督的制度设计环境可以有以下三个方面的技术性考虑：首先，预防先行。由于行政权力的公共性、支配性和强制性存在，它的活动具有不同于其他任何的社会实体的影响力，其覆盖范围的广度和渗透社会的深度是相当惊人的。所以，从绩效审计的经济性目标出发，结合公平性和环保性原则，设定一定的预警标准，对行政计划、财政预算和决策分析等事前项目进行审计监督，有利于压缩寻租空间并预防权力腐败，促进行政主体进行科学决策和有效管理，保证行政活动的顺利进行，避免因决策错误而遭受重大损失。其次，制约跟进。在完成政策准备之后，就进入以政策输出为主的行政执行阶段。这一阶段主要以绩效评估的效率性目标为导向，依据相关国家法律和行政法规，对行政机关的行政行为和行政人员的职务行为进行合法性和效率性的审计监督，有利于制约行政过程中出于“经济人”本性的行政主体扭曲政策初衷的种种有限理性行为，能够及时发现和反馈问题，尽早纠正偏差，从而保证政策实施按预期目标顺利进行。第三，惩戒补牢。最后，综合绩效审计的效果性、公平性和环保性，通过成本—收益分析的方法作出横纵向的双维度比较。作为衡量政府行政后果的审计监督，有利于行政主体总结经验教训，惩戒相关违法违规人员，积极做好“亡羊补牢”的工作，有效控制监督环境的恶化程度，防止突破“引爆点”边界。
２．以人民监察员制度打破行政隔离带的内部垄断。基于行政隔离带的自我保护性和自我封闭性，行政系统内部习惯于沿袭“暗箱操作”，因而难免形成相对隔绝的内部垄断，容易滋生行政的腐败空间，一方面对行政监督环境造成恶化的压力，另一方面也建筑起应对外部环境的监督壁垒。对此，需要一个创新性的人民监察员制度来打破这一沟通障碍。人民监察员制度，也就是要“相信群众，依靠群众”，从群众中选举出有正义感、负责任、能够把握社会主义公平价值的、独立于行政系统的人民监察员，并在人民监察员的领导下，建立综合而科学的行政过程监测评估预警机制。通过预警机制，以立法机构和民间权威组织公开的情况和数据为基准，结合各类参政议政实体、社会各界人士和广大人民群众的感受为信息来源，进行严谨的调查、研究和分析，准确描述行政机关在行使行政权力中违法违纪的情况。这个机制的建立在很大程度上能够预见行政机关滥用权力可能给国家安全和人民群众带来巨大威胁的恶性腐败事件的发生。由此，人民监察员制度能够给行政监督机关和司法检察机关等相关部门提供及时的预警，以形成反应快速、监督全面、处理有效的行政监督环境，有力促进行政系统的健康发展。
３．以互联网为信息交流平台强化立法听证和沟通。法制建设是任何社会发展的铁律底线，是国家稳定和经济繁荣的基石，也是行政监督环境的最后保障。我国一直以“依法治国”作为社会主义民主政治的基本要求。“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威”。可见，法制建设首先要注重立法过程中的科学性和民主性，也就是要保障立法沟通渠道的疏浚和畅通。随着我国信息化进程的加快，互联网的迅速发展，以互联网建设为信息交流平台，是对立法听证制度的重要补充和必要完善。作为一种程序性民主形式，立法听证制度是指立法权的行使在涉及公共利益时，立法机关采用一定程序，听取社会有关公众意见，赋予直接利益相关人表达自身利益的话语权，并以这种利益表达作为立法参考的制度形式和实践过程。
（二）政治系统外监督环境营造
１．以公民社会建设和公民教育工程重塑人文氛围。要提高行政主体的行政能力和监督环境的约束效力，就必须“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”，这是实现政府行政管理与基层民众主动监督的有效衔接和良性互动，能更好地促进政府行政力的合法性和有效性。而发展基层民主，就涉及到“公民社会”和“公民教育”的基本面问题。所谓“公民社会”，集中表现为公民直接地参与基层的公共行政与社会治理，最大限度地行使“人民当家作主”的公民权利。与此相关联的“公民教育”则是源于满足公民社会的内在要求，而必须由政府提供的一个以培育“公民精神”为主的全民性的教育过程。正如美国于１８６７年提出“我们必须教育我们的主人”的社会改革方案那样［７］，要从根本上打破“民可使由之，不可使知之”的传统的错误行政观念。公民教育对催生公民社会、凝聚社会价值取向和提高人民对行政权力的主动监督意识具有重要作用：提升社会道德水平和发展公民意识，以考虑更加广泛的社会利益；满足公民的利益表达和政治追求，以平衡社会民主的供需关系；改进公共政策的质量，以拓展政策执行的广度和深度；强化政府的透明度和责任感，以增加政府的公信力，等等。可见，公民教育的实施，是契合我国构建和谐社会的社会主义民主诉求。
２．以诚信经济发展树立社会主义核心政治价值观。诚信经济是社会主义市场经济的核心范畴，只有凸显出经济规则的规范性和经济行为的道德性，市场才能有序竞争与和谐发展。［８］更重要的是，经济环境是政府所必须依存的基本条件：一个无序的经济市场必然孕育行政的种种腐败行为，相反，一个诚信的经济实体是净化行政监督环境、推动行政系统健康发展的不可或缺的前提。当前我国应当建立健全个人经济信用制度，逐步积累社会诚信资本存量，塑造和谐有序的市场竞争环境，促进诚信经济的健康发展。其中，个人经济信用制度是以网络信息技术的发展为载体，以构建个人诚信体系为前提，以第三方信用中介组织为链接，以政府监管为主导的一整套评估系统。它有助于修补由于“经济人”本性所产生的“市场失灵”，降低市场交易成本，提高经济活动效率，增进市场行为的良性循环。而个人信用的积累和沉淀，可以催生出基于社会信任和公民互助的公共精神而产生的社会资本。［９］作为社会资本主要方面的社会诚信资本存量，具有适应市场经济要求的社会正外部效应，能够推动社会参与者更加有效地共同行动以追求社会的公共目标。因此，以“诚信经济”为纲，以科学发展观为线，以和谐社会为导向实现我国市场经济的健康发展，不仅是社会主义经济建设的内在要求，更是树立社会主义核心价值观、净化行政监督环境的外在动力。
参考文献：
［１］夏书章．行政管理学［Ｍ］．广州：中山大学出版社，２００３．
［２］［美］怀特．行政学概论［Ｍ］．刘世传译．北京：商务印书馆，１９４７．
［３］谢凌玲、郑彦良、闫洪芹．我国公务员道德建设现状调查［Ｊ］．中国行政管理，２００８．
［４］方军．问题与消解：科学发展观视野下中国农民的政治参与［Ｊ］．中国行政管理，２００８，（３）．
［５］崔剑仑．论当代行政监督［Ｄ］．长春：吉林大学出版社，２００４．
［６］施青军．中国特色的绩效审计探索［Ｍ］．北京：中国财政经济出版社，２００７．
［７］［美］德怀特·沃尔多．政治学：传统、学科、专业、科学、事业［Ａ］．政治学手册（上）［Ｃ］．北京：商务印书馆，１９９６．
［８］关蓉晖．论诚信的经济观［Ｊ］．中国行政管理，２００８，（１）．
［９］［美］罗伯特·普特南．使民主运转起来［Ｍ］．王列等译．南昌：江西人民出版社，２００１．
责任编辑侯琦
［关键词］行政监督；行政监督环境；破窗效应
［中图分类号］Ｄ０３４［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７２－２４２６（２００８）０９－００２７－０４
党的十七大报告针对我国的行政监督建设，提出要“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”的要求，并认为要“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”，这对我国今后的行政监督工作具有非常重要的指导意义。面对经济转型期复杂的、多元化的行政大气候，如何营建一个充满阳光的行政监督环境，使“我国社会主义民主政治展现出更加旺盛的生命力”，是一个需要我们进行深刻思考的重要课题。
一、行政监督的层次结构
“行政监督”，从广义上理解，就是对行政的监察督促，它包括国家权力机关的监督；行政系统内部的自我监督；司法机关实施的监督；政党、各种社会组织、人民群众及社会舆论的监督［１］。简言之，行政监督即是监督主体对行政权力腐败全过程的限制与约束。
由于“现代国家政府行政的任务，深受这一时代政治、经济与文化环境的影响”［２］，因此，从行政监督的概念出发，结合行政生态学关于行政与环境的基本理论，我们可以塑造一个以行政权为核心的行政监督环境。
如图１所示，行政监督环境主要分为“三个层次”、“两类环境”。“三个层次”：第一，是环绕以行政权为中心而形成的“行政隔离带”（行政隔离带即行政系统内部出于自我保护和自我封闭的特性而形成的应对外部环境冲击的缓冲地带），它主要由行政系统中的监察权、审计权和行政者的道德自律等组成一个内部的自我监督环境；第二，是行政系统外部由政治制度设计囊括的三大监督主体，一是以立法权和司法权为支撑的国家权力主体，二是依据政治参与权的分割而产生的政治利益团体，三是受赋知情权、表达权、部分参与权和监督权的公民个体和民间组织（第三部门）；第三，是不直接作用于行政系统的其他环境要素，如经济要素、科技要素等。“两类环境”，分别为行政系统内部的监督环境和行政系统外部的监督环境（如图１所示），三角形部分为行政系统内部的监督环境；三角形外部由三类监督主体各自折射出的法制建设框架、政治价值取向和社会人文氛围这三种外围的环境作用因素为行政系统外部的监督环境。
分析图１可以看出，这是一个交织着多种互动因素的环境系统。首先，基于行政权力的公共性本质和自利性倾向，行政隔离带赋有一定的自我调适性和自我约束性，可以内部化的程序遏制行政主体自我利益最大化的本能冲动。其次，根据分权思想和权力边界理论，政治内系统在结构上形成以三大监督主体为主导的制度设计，以期应对行政实践中的种种有限理性、越权寻租行为。最后，回归到社会整体系统，在政治内监督的基础上，营建一个既有软性的政治价值取向，又有刚性的法制建设框架，还有活泼、积极、和谐的社会人文氛围组成的行政监督环境，是实现多层次、多方面、多维度整合社会资源，有效、公平和科学地促进政府行政水平进一步提升的必要选择。
二、目前我国行政监督环境存在的主要问题
１．行政自我监督的结构性制约不足。根据社会主义政治制度的基本特质，我国行政系统内部的自我监督体系主要由监察权、审计权和行政人员的道德自律三部分组成。在客观机制设计上，我国的监察部门和审计部门大都设置在行政机关内部，形成一种监督主体复制于监督客体、监察权和审计权从属于行政权的尴尬局面，使得监督职能难以正常发挥和行使。并且，两个部门在领导体制上都受双重领导，即既受同级行政机关的领导，又受上级业务部门的领导，导致了监督部门不仅在人事安排上大部分由行政机关任命，而且在经济资源上也受制于行政机关。这造成监察权和审计权在实践中只能被动地接受行政主体的意志，缺乏相对的独立性和权威性，无法形成有效的主动监督。在主观道德自律上，公务员一般对行政道德规范是较为熟悉的，但有相当一部分人很难将道德规范落实到行政过程中。一项针对公务员道德现状的调查，在“我很熟悉公务员的道德规范”题项中，表示“非常同意”和“同意”的分别占２９．１％和６５．４％，而在“我在执行公务时能自觉遵守公务员的道德行为规范”题项中，表示“非常同意”和“同意”的只占２１．３％和４５．３％，分别比认知程度下降了７．８％和２０．１％。［３］可见，行政系统的道德建设总体水平较低，道德自律没有产生足够的制约力。
２．社会人文氛围的思想支撑力欠缺。囿于根深蒂固的封建思想，我国人民在政治参与上，传统是“习惯于革命性、动员性、被动性、工具性的政治卷入式参与”，而很难形成社会主义民主要求的“建设性、自主性、制度性、目的性的政治伙伴式参与”［４］模式，这也限制了公民社会的人文氛围对行政监督环境的支撑力作用。我国公民整体的主动监督意识薄弱，对民主监督权的把握仅限于狭义的抽象概念，特别是表现为一种狭隘的、被动的“盼青天”情结。比如，当公民权益受到行政权的侵犯时，人们不知道通过法律途径或是行政诉讼，而只会向行政上级机关或新闻、信访等一些能“主持公道”的部门反映以寻求解决。在辽宁的一则调查令人深思：在题项为“您发现官僚主义和监督失范现象时怎么办？”中，被调查者的回答，“通过正当渠道批评”的仅占３９．２％，表示“保持沉默”的占３３．５％，表示“跟同志议论”的占１９．４％，表示“消极等待”的占７．５％。［５］从这组数字比例可看出，我国公民在政治参与中缺乏自觉的、积极的民主监督意识，对行政监督失范现象关注度较低，造成监督环境依赖事后法制追惩，忽视事前制度预警和事中价值制约。
３．政治价值基础的精神软作用弱化。社会主义初级阶段的基本国情决定了我国当前生产力发展水平的不平衡性，生产力发展的不平衡又形成社会政治价值的多元化格局，从而产生多中心取向的、代表不同阶层的利益集团价值，进而冲击了中国共产党一党执政、执政为民的崇高政治理念。这种冲击主要表现在两方面，一方面是政治经济化演变出的以钱为纲的价值观，导致了党内一部分行政人员对执政原则的扭曲和对行政权力的滥用，置人民利益于不顾走上了堕落腐败的不归路；另一方面，是来自党外各种政治价值的挑战，包括：西方自由主义的民主政治理论、以儒家政治思想为主的传统政治文化、其他政治利益集团的参政诉求和政治理想，等等。这些异化的政治价值观在经济全球化的大背景下，汇成了作用于社会主义政治价值体系的多股力量，直接或间接促使固有的政治信仰价值出现断层，弱化了我国行政系统的政治价值基础，使得行政监督依赖的精神环境缺乏必要的软作用力。
４．法制建设框架的制度硬约束不够。现行的行政监督法规不完备，监督弹性很大。行政监督是一种法制监督，这不仅说明行政监督对行政机关的依法行政的情况进行监督，而且也意味着行政监督要依法进行，一个健全的监督法律体系是保证行政监督效能发挥的基础。近年来，尽管我国先后制定和颁布了行政监督的一系列法规、法律和政策，如《行政诉讼法》、《行政监察法》、《行政复议法》、《行政处罚法》，等等。但是，由此构成的监督规范还很不完备，主要表现在两个方面：一是缺乏明确的监督标准，监督主体难以准确判断和及时纠正监督客体的越轨行为；二是缺乏具体的实施细则，行政监督法规难以切实操作。因此，实施监督的过程中容易滋生盲目性和主观随意性，甚至导致负向效应。同时，行政监督缺乏必要的法制沟通渠道，导致一定的社会政治信任危机。政治信任是社会中民众和公权力机关的相互信任关系，民众对公权力机关的认同与服从，是公权力得以合法且有效执行的前提；公权力机关对民众的依赖与忠诚，是社会公共利益实现且趋于最大化的保障。然而，由于对传统行政模式的路径依赖，我国的行政机构在行政隔离带中构筑了比较严密的进入壁垒，使得行政监督主客体之间的正常沟通不顺畅，造成监督环境信息的强烈不对称性，因而无法在制度上有效保障各监督主体的知情权、参与权、表达权和监督权的行使，最终将产生一定程度的政治信任危机。因此，法律制度设计的缺陷，政治信任建设的相对滞后性凸显成一个我国政府亟待解决的问题。
三、“破窗效应”对行政监督环境的理性楔入
结合我国行政监督环境的现状分析，我们引入“破窗效应”的思维视角，分析行政监督环境对行政监督工作和行政过程的重要影响。
政治学家威尔逊和犯罪学家凯琳提出的“破窗理论”认为：如果有人打坏了一个建筑物的窗户玻璃，而这扇窗户又得不到及时的维修，别人就可能受到某些暗示性的纵容去打烂更多的窗户玻璃。久而久之，这些破窗户就给人们造成一种失序的、诱导性感觉。一个环境也是如此，如果管理员没有适时清理并制止脏乱现象，当人们认为它很脏的时候，就会肆无忌惮地往那儿堆垃圾。可见，“破窗效应”是针对环境秩序对社会心理的影响进行研究，而行政腐败和行政监督恰恰也是一个失序和规范的社会环境问题。“破窗效应”给出两个启示：一是必须及时修好“第一个被打碎的窗户”，即要从源头上制止环境的恶化趋势；二是必须切实把握环境变化度、特别是“引爆点”对社会心理的冲击问题。如一个环境究竟坏到什么程度，人们才开始对它麻木、失望并放任自流？然而，我国目前从行政监督的现实性和可能性出发，已经无法及时修补“第一个被打碎的窗户”，所以行政监督只能着眼于如何营建健康、高效的行政监督环境，以有效控制行政腐败在“引爆点”边界内。
如图２所示，根据历史的一般经验，在一个常态的社会中，行政腐败的空间是随着行政监督环境的恶化而扩张的：初始时期，监督环境的恶化只给予行政腐败很小的空间，一个较好的监督环境可以强有力地制约行政腐败，所以图中曲线较平缓。不过，随着监督环境的持续恶化，行政腐败的空间将以加速度向曲线的右上方扩大，这一进程在行政监督环境的恶化度到达“引爆点”边界之前仍处于社会的可容忍域和国家的可控范围之内。一旦监督环境的恶化累积到一定的度，突破了“引爆点”边界，行政腐败的空间会呈如图２所示的直线出现爆炸性膨胀。此时，行政权力几乎不受任何力量的约束，行政监督环境处于失序的状态。公众已无法通过合法途径改善混乱状态，人们对行政监督的关注度降至极低点，社会群体不再期望于改革的渐进程序和权力的监督制度来抗衡行政暴力，而是选择以暴易暴的方式来推翻腐败的政权，这正是建国前毛泽东与黄炎培谈到的“历史周期律”问题。因此，营建一个和谐高效的监督环境，尽可能地控制行政监督环境变化度远离“引爆点”边界，以最大限度压缩行政腐败的空间，是理性执政者的必然选择路径。
四、营建我国行政监督环境的有效路径
（一）政治系统内监督环境建设
１．以绩效审计手段激活渐趋僵化的行政官僚体系。绩效审计，根据世界审计组织审计准则的定义，是“对被审计单位在履行职责是利用资源的经济性、效率性和效果性进行的审计”，其主要突出绩效审计的“３Ｅ”目标。但是，许多学者认为，鉴于当代各国政府向公共服务型政府转变的趋势特征，绩效审计、特别是政府绩效审计的目标应当增加公平性和环保性两个目标，即“５Ｅ”模式，［６］以期在横向上反映行政权力在审计监督下的合规、合法、有效行使。在纵向上，绩效审计主要分为于事前、事中和事后三阶段进行。从行政监督的角度看，就是对行政过程中政策输入和政策输出进行全程审计。因此，综合绩效审计的两个维度和“５Ｅ”目标，从我国的实际情况着手，对行政监督的制度设计环境可以有以下三个方面的技术性考虑：首先，预防先行。由于行政权力的公共性、支配性和强制性存在，它的活动具有不同于其他任何的社会实体的影响力，其覆盖范围的广度和渗透社会的深度是相当惊人的。所以，从绩效审计的经济性目标出发，结合公平性和环保性原则，设定一定的预警标准，对行政计划、财政预算和决策分析等事前项目进行审计监督，有利于压缩寻租空间并预防权力腐败，促进行政主体进行科学决策和有效管理，保证行政活动的顺利进行，避免因决策错误而遭受重大损失。其次，制约跟进。在完成政策准备之后，就进入以政策输出为主的行政执行阶段。这一阶段主要以绩效评估的效率性目标为导向，依据相关国家法律和行政法规，对行政机关的行政行为和行政人员的职务行为进行合法性和效率性的审计监督，有利于制约行政过程中出于“经济人”本性的行政主体扭曲政策初衷的种种有限理性行为，能够及时发现和反馈问题，尽早纠正偏差，从而保证政策实施按预期目标顺利进行。第三，惩戒补牢。最后，综合绩效审计的效果性、公平性和环保性，通过成本—收益分析的方法作出横纵向的双维度比较。作为衡量政府行政后果的审计监督，有利于行政主体总结经验教训，惩戒相关违法违规人员，积极做好“亡羊补牢”的工作，有效控制监督环境的恶化程度，防止突破“引爆点”边界。
２．以人民监察员制度打破行政隔离带的内部垄断。基于行政隔离带的自我保护性和自我封闭性，行政系统内部习惯于沿袭“暗箱操作”，因而难免形成相对隔绝的内部垄断，容易滋生行政的腐败空间，一方面对行政监督环境造成恶化的压力，另一方面也建筑起应对外部环境的监督壁垒。对此，需要一个创新性的人民监察员制度来打破这一沟通障碍。人民监察员制度，也就是要“相信群众，依靠群众”，从群众中选举出有正义感、负责任、能够把握社会主义公平价值的、独立于行政系统的人民监察员，并在人民监察员的领导下，建立综合而科学的行政过程监测评估预警机制。通过预警机制，以立法机构和民间权威组织公开的情况和数据为基准，结合各类参政议政实体、社会各界人士和广大人民群众的感受为信息来源，进行严谨的调查、研究和分析，准确描述行政机关在行使行政权力中违法违纪的情况。这个机制的建立在很大程度上能够预见行政机关滥用权力可能给国家安全和人民群众带来巨大威胁的恶性腐败事件的发生。由此，人民监察员制度能够给行政监督机关和司法检察机关等相关部门提供及时的预警，以形成反应快速、监督全面、处理有效的行政监督环境，有力促进行政系统的健康发展。
３．以互联网为信息交流平台强化立法听证和沟通。法制建设是任何社会发展的铁律底线，是国家稳定和经济繁荣的基石，也是行政监督环境的最后保障。我国一直以“依法治国”作为社会主义民主政治的基本要求。“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威”。可见，法制建设首先要注重立法过程中的科学性和民主性，也就是要保障立法沟通渠道的疏浚和畅通。随着我国信息化进程的加快，互联网的迅速发展，以互联网建设为信息交流平台，是对立法听证制度的重要补充和必要完善。作为一种程序性民主形式，立法听证制度是指立法权的行使在涉及公共利益时，立法机关采用一定程序，听取社会有关公众意见，赋予直接利益相关人表达自身利益的话语权，并以这种利益表达作为立法参考的制度形式和实践过程。
（二）政治系统外监督环境营造
１．以公民社会建设和公民教育工程重塑人文氛围。要提高行政主体的行政能力和监督环境的约束效力，就必须“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”，这是实现政府行政管理与基层民众主动监督的有效衔接和良性互动，能更好地促进政府行政力的合法性和有效性。而发展基层民主，就涉及到“公民社会”和“公民教育”的基本面问题。所谓“公民社会”，集中表现为公民直接地参与基层的公共行政与社会治理，最大限度地行使“人民当家作主”的公民权利。与此相关联的“公民教育”则是源于满足公民社会的内在要求，而必须由政府提供的一个以培育“公民精神”为主的全民性的教育过程。正如美国于１８６７年提出“我们必须教育我们的主人”的社会改革方案那样［７］，要从根本上打破“民可使由之，不可使知之”的传统的错误行政观念。公民教育对催生公民社会、凝聚社会价值取向和提高人民对行政权力的主动监督意识具有重要作用：提升社会道德水平和发展公民意识，以考虑更加广泛的社会利益；满足公民的利益表达和政治追求，以平衡社会民主的供需关系；改进公共政策的质量，以拓展政策执行的广度和深度；强化政府的透明度和责任感，以增加政府的公信力，等等。可见，公民教育的实施，是契合我国构建和谐社会的社会主义民主诉求。
２．以诚信经济发展树立社会主义核心政治价值观。诚信经济是社会主义市场经济的核心范畴，只有凸显出经济规则的规范性和经济行为的道德性，市场才能有序竞争与和谐发展。［８］更重要的是，经济环境是政府所必须依存的基本条件：一个无序的经济市场必然孕育行政的种种腐败行为，相反，一个诚信的经济实体是净化行政监督环境、推动行政系统健康发展的不可或缺的前提。当前我国应当建立健全个人经济信用制度，逐步积累社会诚信资本存量，塑造和谐有序的市场竞争环境，促进诚信经济的健康发展。其中，个人经济信用制度是以网络信息技术的发展为载体，以构建个人诚信体系为前提，以第三方信用中介组织为链接，以政府监管为主导的一整套评估系统。它有助于修补由于“经济人”本性所产生的“市场失灵”，降低市场交易成本，提高经济活动效率，增进市场行为的良性循环。而个人信用的积累和沉淀，可以催生出基于社会信任和公民互助的公共精神而产生的社会资本。［９］作为社会资本主要方面的社会诚信资本存量，具有适应市场经济要求的社会正外部效应，能够推动社会参与者更加有效地共同行动以追求社会的公共目标。因此，以“诚信经济”为纲，以科学发展观为线，以和谐社会为导向实现我国市场经济的健康发展，不仅是社会主义经济建设的内在要求，更是树立社会主义核心价值观、净化行政监督环境的外在动力。
参考文献：
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［３］谢凌玲、郑彦良、闫洪芹．我国公务员道德建设现状调查［Ｊ］．中国行政管理，２００８．
［４］方军．问题与消解：科学发展观视野下中国农民的政治参与［Ｊ］．中国行政管理，２００８，（３）．
［５］崔剑仑．论当代行政监督［Ｄ］．长春：吉林大学出版社，２００４．
［６］施青军．中国特色的绩效审计探索［Ｍ］．北京：中国财政经济出版社，２００７．
［７］［美］德怀特·沃尔多．政治学：传统、学科、专业、科学、事业［Ａ］．政治学手册（上）［Ｃ］．北京：商务印书馆，１９９６．
［８］关蓉晖．论诚信的经济观［Ｊ］．中国行政管理，２００８，（１）．
［９］［美］罗伯特·普特南．使民主运转起来［Ｍ］．王列等译．南昌：江西人民出版社，２００１．
责任编辑侯琦