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[摘要]电子政府的建设与行政公开制度的实现有着密切的关系，如何更好地实现行政公开制度，加强和完善电子政府是一个重要且现实的课题。
[关键词]行政公开制度 电子政府 建设
中图分类号：TP3 文献标识码：A 文章编号：1671－7597（2008）0510018－02
电子政府也称电子化政府，它是一个实在与虚拟要结合的跨平台政府，是政府借助电子信息技术而进行的行政活动，狭义的电子政府主要包括直接承担管理国家公共事务、社会事务的各级行政机关，电子政府的最重要的特征是运用信息技术打破行政机关的组织界限，构建一个电子化的虚拟机关，使得人们可以从不同的渠道取得政府的信息及服务。行政公开制度即行政职权的公开，是指行政机关在行使职权时，应当向社会公众公开其行政行为的一项法律制度，行政公开以“公开为一般原则，不公开是例外”。因此，在信息化时代，电子政府是政府信息公开的表现和有效途径，电子政府对实现行政公开制度更具有革命性的意义，两者是密切关联的。
电子政府对行政公开制度的实现所具有的优势作用主要体现在：一是行政公开成本低。实现电子政府，先期建设当然需要大量投入，但从长远看，能降低信息服务成本。我们可以以美国的《信息自由法》的完善为例，80年代美国《信息自由法》刚修订完毕，得到了社会的好评，然而，到了法律的执行阶段，它又遭到了严厉的批评，原因在于行政机关若严格遵循此法，这种以纸质媒介耗资巨大，每年约5千万美元到2亿美元，大约是原来估计的10万倍，到了1996年，克林顿政府《电子信息自由法》为这一问题提供新的解决方法，它规定美国联邦政府的所有行政机构（各个行政部门、政府控制的企业、政府部门所属的其他机构）要在自己的网站上通过下列三种形式公开政府信息：建立电子阅览室，在电子阅览室中要有政府信息公开的一切内容，并且这种文件必须通过电子阅览室直接得到；建立电子信息自由法资料导引；刊登上一年度本政府机构的信息自由法执行报刊，包括未公开信息的个案及其原因。二是行政公开的内容全面。在行政事务纷繁复杂的今天，行政文件汗牛充栋，使得行政信息的公开需要大量的人力和物力，电子政府可以提供更多的信息服务，公众根据自己的需求，可以有选择性地接受信息服务。三是信息获得的途径便利。电子政府的信息服务可使公民不必前往行政机关主动查询，只要在家中，轻敲键盘，进入开始程序的网站，即可连接查到整个流程的信息。所以，电子政府的主要作用是：政府有责任与义务以更方便使用的方式，以更易理解的语言，让公众能够轻松地获得政府发布的信息，网络信息技术使公众可以随时掌握政府的所有非机密信息，可以浏览电子公文、电子资料库和电子法规；可以进行电子纳税、电子福利支付、电子采购及招标等等。电子政府可以最大限度地利用网络信息技术实现行政公开制度，充分满足公民的“知情权”，对政府信息资源进行有序的组织和规范管理，加强对电子政府的研究和制定相应的实施策略显得极为紧迫和重要。
因此，电子政府建设不仅是一种行政技术的改进，而且要在新行政环境中达到行政公开化的目标，更好地实现行政公开制度，为此必须使正确的行政理念、有效的制度安排和先进的网络技术三者之间实现有同耦合、缺一不可的密切关系。从目前的情况来看，电子政府呈现“网络技术的利用肤浅化”特征，对行政公开制度的实现还存在一定的障碍，存在的问题有：
1.单纯从技术层面来讲，电子政府是科学技术高度发达的结果，是先进的信息通讯技术在公共管理中的具体运用。和任何事物一样，科学技术的发展也是具有两面性的。技术理性并不能自动解决政治、经济和社会生活中的所有问题，当技术理性过度膨胀、技术理性和价值理性严重失衡时，人类的政治、经济和社会生活将会产生灾难性的后果。今天，当我们把高度发达的信息通讯技术运用于政府再造之中时，倘若缺乏相应的价值理性的支持，我们能够期待政府权力自然而然地会走向公开、公平和公正行使的轨道吗？信息技术是否也会成为政府员驾驭社会、支配公众的新的更有效的工具呢？目前，有许多信息不论是就理论还是实际利益的衡量，都应对外公开，但出于种种原因，未能公开，政府信息公开成为政府单方面的“恩赐”行为，未成为政府的法定责任，这与政府信息公开缺乏法治的保障是分不开，我国目前还没有专门的《行政公开法》，没有确定行政公开与不公开的法律依据。
2.从政府的角度看，仍存在制约电子政府发展的诸多体制因素，电子政府改变了信息的传递方式，由垂直的历时性传递为水平性传递，不同的政府部门形成新的信息共享机制，这样必然带来政府管理模式的转变，政府组织机构的扁平化，对部分政府部门和公务员既得利益的冲击，影响因信息垄断而形成的物权，引起他们对电子政府建设的逃避，政府对网络建设是分散的，所提供的服务同用户的交互性差，不能实现资源共享，造成了低水平的重复建设。总体上讲，电子政府控制在政府手中，政府是电子政府的发起者和建设者，在电子政府的管理、运行和监督控制中起着主导作用。在大多数时候，公众通过电子政府获取的信息，是政府自觉自愿地提供的，也是公众需要了解或政府希望公众了解的最基本的信息。政府能否充分利用信息技术提供的有利条件，在此基础上公开更多更广的信息，取决于政府的努力。即使在行政公开法律制度已经建立的情况下，政府在信息公开中也有一定的自主决定的空间。因此，政府只有树立公开、公平、公正行政的理念，把提高行政机关活动的透明度、建设透明政府纳入电子政府重要目标，行政公开才能在更大程度上随着电子政府的发展而发展。那些目标明确的国家或地区，公众可以通过电子政府享受到快捷、方便的和个性的服务，也可以感受到政府的透明度日益增强。那些纯粹从技术层面或主要从技术层面理解和建设电子政府的国家和地区，行政公开则会发展缓慢甚至与电子政府建立之前没有明显的差别。
3.从使用情况来看，社会对下令信息的需求与政府的信息供给存在着巨大的差距，并不是设立的政府网站越多，政府信息公开服务的质量就越高，政府网站的信息资源有限，利用效率不高，目前我国在电子政府的建设上存在着重视网站的建设速度，但忽视了内容和服务的质量，造成“一哄而上”，资源的利用率较低，缺乏对信息资源的整合与管理；发展的不平衡，它反映在地区间、城乡间、行业间的发展不平衡，尤其是农村，网络的普及率很低，他们主要依靠墙报、广播、表格等传递信息，现有的农业信息网站有300多个，但是网站信息资源丰富，访问量大的网站不足100个，仅占3.3%，信息存在明显的不对称；如果电子政府的建设与整个社会的信息化程度存在很大的差距，数字鸿沟问题不能得到较好的解决，电子政府无疑就会剥夺一部分人的知情权。填平数额鸿沟是电子政府建设的基础部分，那些处于数字鸿沟中的不利地位的人们，本来就是社会的弱势群体如果继续剥夺他们获得信息的能力和机会，使他们不能参与创造和分享以信息的知识为基础的新的文明成果，他们就会成为知识社会与信息社会的边缘化群体，成为信息贫困者和“信息时代的无家可归者”，他们与整个社会的疏远和隔离程度就会进一步加深和扩大。如果仍然有相当比例的人群游离或筹备于电子政府之外，并不能真正享受到行政公开给自己带来的民主权利和发展机遇，行政公开的实现又何从谈起呢？
4.电子政府存在信息安全问题，电子政府与纸质媒介的不同在于提供信息服务的形式，而实质是一样的，都存在信息安全问题，电子政府的安全隐患主要来自于两个层面：“拒绝服务的一般安全”和“针对电子政府的高级应用进行的，对网络的直接涉及重要政治、经济、科技和社会信息进行攻击的高级安全隐患”，前者通过改变信息内容及流程阻碍政府与公民之间的有效交流，恶意篡改政府主页，严重破坏政府形象，而后者通过病毒入侵对电子政府实施直接攻击，导致其系统全面瘫痪，给电子政府的打击更是致使的。
为了更好地实现行政公开制度，加强和完善电子政府的建设，可以从以下几方面着手进行：
（1）采取措施进行资源的整合，加大资源的利用率。我国政府信息的条块分割的状况是十分突出的问题，尽管专项工作的建设已取得了显著的成效，但部门之间的信息传递仍没有摆脱原有官僚体制下的弊端。为了扩大资源的利用效率，改变“空站”、“老站”、“死站”的状况，应以功能与项目为导向组建“既有完成经常性任务比较稳定的组织单元，又有为完成创新任务和临时工作且有较大动态的组织单元”形成一种弹性的、灵活的、适应性强的、跨功能的、效率高的“无缝隙政府”，应用现代数据库技术和信息网络技术，建立全国统一的政府信息资源数据库，对各层级政府信息进行多侧面及多角度数据整合以适应电子政府发展的需要，用快速、僵持的服务来刺激公众对电子政府的兴趣、信息和依赖。
（2）加强专门立法，《行政公开法》的规定尤为重要。《行政公开法》在于保障公民的知情权，保障政府的信息在公民间的顺畅流通。从法律的角度来分析，政府部门收集加工所得的政府信息，从其来源上看，是来自于公众，从其收集的权力来看，也是来自于公众。因此，政府信息的真正所有人是公众，政府只是作为公众的代表代行其权，公众作为政府信息的所有人，自地有政府信息的义务，行政公开是政府部门的法定义务，既不能随便行使，也不能怠于行使，《行政公开法》规定的主和：哪些行政机关负有这种法定义务、公方式、行政公开的标准、应申请公开的程序以及违反这种法定义务将要受到的法律制裁和救济制度等。
（3）要制订政府信息安全标准，在政府信息打破行业部门侵害进行整合后，信息安全就更为必要，应将安全性放在第一位。政府信息安全标准与数据标准和技术标准共同构成政府信息资源管理的三大榏，政府信息安全标准不仅包括政府信息设施的物理安全、数据信息安全、系统安全与备份等，还需要有一套可操作的评估和审定的程序，任何政府的信息系统在投入使用之前要通过这套程序的检验。加强操作系统安全、数据系统安全、防火墙系统、访问控制、识别与鉴别、密码技术等关键性安全技术及产品的研究和开发，建立政府网络与信息安全的技术保障体系。
（4）树立“信息面前人人平等”的理念，以政府为核心，坚持不懈、不遗余力地弥合数字鸿沟。数字鸿沟问题事实上已经引起国际组织和世界上许多国家的注意和重视，各国也根据自己的国情采取一系列的措施，这些国家的经验也值得我国学习、借鉴。如美国通过专门立法和各种行动计划，确保每一所学校的所有孩子具备20世纪的学习工具和掌握基本的操作技能，通过社区技术中心带给每个居民以信息技术，力争让所有家庭都接通互联网，并触动更多的人理解互联网的坐。如巴西政府计划采取自产自销财政补助的方式向国民提供售价仅为200美元的包括所有上网设备的电脑，并与非赢利组织密切合作开展信息技术教育和培训，收入较低的家庭还可以通过政府储备银行得到贷款。消除数字鸿沟关键大于政府的扶助下为弱势群体提供价格低廉的电脑设备，降低通讯和上网费用，普及信息技术教育，建设公用上网设施，甚至提供诸如只需一个触摸的上网街亭那样的简易上网方式。政府还需要为那些没条件上网的公民提供网下的服务，并提高服务的质量，这样的电子政府才能真正成为民有、民享和民治的透明政府。
参考文献：
[1]李真、黄瑞华、陈园，政府信息公开的立法研究[J].西安交通大学学报，2001，（2）
[2]李勇奇，电子下令与安全管理设施[J]／／转引自刘晓苏。电子政府政府范式的新取向。淮阴师范学院学报（社会科学版）2001，（5）.
[3]陈波、王浣尘，电子政和建设与政府治理改革[J].国家行政学院学报，2002（4）.
[4]胡延平，跨越数字鸿沟面对第二次现代化的危机与挑战[M].北京：社会科学文献出版社，2002，144.
[关键词]行政公开制度 电子政府 建设
中图分类号：TP3 文献标识码：A 文章编号：1671－7597（2008）0510018－02
电子政府也称电子化政府，它是一个实在与虚拟要结合的跨平台政府，是政府借助电子信息技术而进行的行政活动，狭义的电子政府主要包括直接承担管理国家公共事务、社会事务的各级行政机关，电子政府的最重要的特征是运用信息技术打破行政机关的组织界限，构建一个电子化的虚拟机关，使得人们可以从不同的渠道取得政府的信息及服务。行政公开制度即行政职权的公开，是指行政机关在行使职权时，应当向社会公众公开其行政行为的一项法律制度，行政公开以“公开为一般原则，不公开是例外”。因此，在信息化时代，电子政府是政府信息公开的表现和有效途径，电子政府对实现行政公开制度更具有革命性的意义，两者是密切关联的。
电子政府对行政公开制度的实现所具有的优势作用主要体现在：一是行政公开成本低。实现电子政府，先期建设当然需要大量投入，但从长远看，能降低信息服务成本。我们可以以美国的《信息自由法》的完善为例，80年代美国《信息自由法》刚修订完毕，得到了社会的好评，然而，到了法律的执行阶段，它又遭到了严厉的批评，原因在于行政机关若严格遵循此法，这种以纸质媒介耗资巨大，每年约5千万美元到2亿美元，大约是原来估计的10万倍，到了1996年，克林顿政府《电子信息自由法》为这一问题提供新的解决方法，它规定美国联邦政府的所有行政机构（各个行政部门、政府控制的企业、政府部门所属的其他机构）要在自己的网站上通过下列三种形式公开政府信息：建立电子阅览室，在电子阅览室中要有政府信息公开的一切内容，并且这种文件必须通过电子阅览室直接得到；建立电子信息自由法资料导引；刊登上一年度本政府机构的信息自由法执行报刊，包括未公开信息的个案及其原因。二是行政公开的内容全面。在行政事务纷繁复杂的今天，行政文件汗牛充栋，使得行政信息的公开需要大量的人力和物力，电子政府可以提供更多的信息服务，公众根据自己的需求，可以有选择性地接受信息服务。三是信息获得的途径便利。电子政府的信息服务可使公民不必前往行政机关主动查询，只要在家中，轻敲键盘，进入开始程序的网站，即可连接查到整个流程的信息。所以，电子政府的主要作用是：政府有责任与义务以更方便使用的方式，以更易理解的语言，让公众能够轻松地获得政府发布的信息，网络信息技术使公众可以随时掌握政府的所有非机密信息，可以浏览电子公文、电子资料库和电子法规；可以进行电子纳税、电子福利支付、电子采购及招标等等。电子政府可以最大限度地利用网络信息技术实现行政公开制度，充分满足公民的“知情权”，对政府信息资源进行有序的组织和规范管理，加强对电子政府的研究和制定相应的实施策略显得极为紧迫和重要。
因此，电子政府建设不仅是一种行政技术的改进，而且要在新行政环境中达到行政公开化的目标，更好地实现行政公开制度，为此必须使正确的行政理念、有效的制度安排和先进的网络技术三者之间实现有同耦合、缺一不可的密切关系。从目前的情况来看，电子政府呈现“网络技术的利用肤浅化”特征，对行政公开制度的实现还存在一定的障碍，存在的问题有：
1.单纯从技术层面来讲，电子政府是科学技术高度发达的结果，是先进的信息通讯技术在公共管理中的具体运用。和任何事物一样，科学技术的发展也是具有两面性的。技术理性并不能自动解决政治、经济和社会生活中的所有问题，当技术理性过度膨胀、技术理性和价值理性严重失衡时，人类的政治、经济和社会生活将会产生灾难性的后果。今天，当我们把高度发达的信息通讯技术运用于政府再造之中时，倘若缺乏相应的价值理性的支持，我们能够期待政府权力自然而然地会走向公开、公平和公正行使的轨道吗？信息技术是否也会成为政府员驾驭社会、支配公众的新的更有效的工具呢？目前，有许多信息不论是就理论还是实际利益的衡量，都应对外公开，但出于种种原因，未能公开，政府信息公开成为政府单方面的“恩赐”行为，未成为政府的法定责任，这与政府信息公开缺乏法治的保障是分不开，我国目前还没有专门的《行政公开法》，没有确定行政公开与不公开的法律依据。
2.从政府的角度看，仍存在制约电子政府发展的诸多体制因素，电子政府改变了信息的传递方式，由垂直的历时性传递为水平性传递，不同的政府部门形成新的信息共享机制，这样必然带来政府管理模式的转变，政府组织机构的扁平化，对部分政府部门和公务员既得利益的冲击，影响因信息垄断而形成的物权，引起他们对电子政府建设的逃避，政府对网络建设是分散的，所提供的服务同用户的交互性差，不能实现资源共享，造成了低水平的重复建设。总体上讲，电子政府控制在政府手中，政府是电子政府的发起者和建设者，在电子政府的管理、运行和监督控制中起着主导作用。在大多数时候，公众通过电子政府获取的信息，是政府自觉自愿地提供的，也是公众需要了解或政府希望公众了解的最基本的信息。政府能否充分利用信息技术提供的有利条件，在此基础上公开更多更广的信息，取决于政府的努力。即使在行政公开法律制度已经建立的情况下，政府在信息公开中也有一定的自主决定的空间。因此，政府只有树立公开、公平、公正行政的理念，把提高行政机关活动的透明度、建设透明政府纳入电子政府重要目标，行政公开才能在更大程度上随着电子政府的发展而发展。那些目标明确的国家或地区，公众可以通过电子政府享受到快捷、方便的和个性的服务，也可以感受到政府的透明度日益增强。那些纯粹从技术层面或主要从技术层面理解和建设电子政府的国家和地区，行政公开则会发展缓慢甚至与电子政府建立之前没有明显的差别。
3.从使用情况来看，社会对下令信息的需求与政府的信息供给存在着巨大的差距，并不是设立的政府网站越多，政府信息公开服务的质量就越高，政府网站的信息资源有限，利用效率不高，目前我国在电子政府的建设上存在着重视网站的建设速度，但忽视了内容和服务的质量，造成“一哄而上”，资源的利用率较低，缺乏对信息资源的整合与管理；发展的不平衡，它反映在地区间、城乡间、行业间的发展不平衡，尤其是农村，网络的普及率很低，他们主要依靠墙报、广播、表格等传递信息，现有的农业信息网站有300多个，但是网站信息资源丰富，访问量大的网站不足100个，仅占3.3%，信息存在明显的不对称；如果电子政府的建设与整个社会的信息化程度存在很大的差距，数字鸿沟问题不能得到较好的解决，电子政府无疑就会剥夺一部分人的知情权。填平数额鸿沟是电子政府建设的基础部分，那些处于数字鸿沟中的不利地位的人们，本来就是社会的弱势群体如果继续剥夺他们获得信息的能力和机会，使他们不能参与创造和分享以信息的知识为基础的新的文明成果，他们就会成为知识社会与信息社会的边缘化群体，成为信息贫困者和“信息时代的无家可归者”，他们与整个社会的疏远和隔离程度就会进一步加深和扩大。如果仍然有相当比例的人群游离或筹备于电子政府之外，并不能真正享受到行政公开给自己带来的民主权利和发展机遇，行政公开的实现又何从谈起呢？
4.电子政府存在信息安全问题，电子政府与纸质媒介的不同在于提供信息服务的形式，而实质是一样的，都存在信息安全问题，电子政府的安全隐患主要来自于两个层面：“拒绝服务的一般安全”和“针对电子政府的高级应用进行的，对网络的直接涉及重要政治、经济、科技和社会信息进行攻击的高级安全隐患”，前者通过改变信息内容及流程阻碍政府与公民之间的有效交流，恶意篡改政府主页，严重破坏政府形象，而后者通过病毒入侵对电子政府实施直接攻击，导致其系统全面瘫痪，给电子政府的打击更是致使的。
为了更好地实现行政公开制度，加强和完善电子政府的建设，可以从以下几方面着手进行：
（1）采取措施进行资源的整合，加大资源的利用率。我国政府信息的条块分割的状况是十分突出的问题，尽管专项工作的建设已取得了显著的成效，但部门之间的信息传递仍没有摆脱原有官僚体制下的弊端。为了扩大资源的利用效率，改变“空站”、“老站”、“死站”的状况，应以功能与项目为导向组建“既有完成经常性任务比较稳定的组织单元，又有为完成创新任务和临时工作且有较大动态的组织单元”形成一种弹性的、灵活的、适应性强的、跨功能的、效率高的“无缝隙政府”，应用现代数据库技术和信息网络技术，建立全国统一的政府信息资源数据库，对各层级政府信息进行多侧面及多角度数据整合以适应电子政府发展的需要，用快速、僵持的服务来刺激公众对电子政府的兴趣、信息和依赖。
（2）加强专门立法，《行政公开法》的规定尤为重要。《行政公开法》在于保障公民的知情权，保障政府的信息在公民间的顺畅流通。从法律的角度来分析，政府部门收集加工所得的政府信息，从其来源上看，是来自于公众，从其收集的权力来看，也是来自于公众。因此，政府信息的真正所有人是公众，政府只是作为公众的代表代行其权，公众作为政府信息的所有人，自地有政府信息的义务，行政公开是政府部门的法定义务，既不能随便行使，也不能怠于行使，《行政公开法》规定的主和：哪些行政机关负有这种法定义务、公方式、行政公开的标准、应申请公开的程序以及违反这种法定义务将要受到的法律制裁和救济制度等。
（3）要制订政府信息安全标准，在政府信息打破行业部门侵害进行整合后，信息安全就更为必要，应将安全性放在第一位。政府信息安全标准与数据标准和技术标准共同构成政府信息资源管理的三大榏，政府信息安全标准不仅包括政府信息设施的物理安全、数据信息安全、系统安全与备份等，还需要有一套可操作的评估和审定的程序，任何政府的信息系统在投入使用之前要通过这套程序的检验。加强操作系统安全、数据系统安全、防火墙系统、访问控制、识别与鉴别、密码技术等关键性安全技术及产品的研究和开发，建立政府网络与信息安全的技术保障体系。
（4）树立“信息面前人人平等”的理念，以政府为核心，坚持不懈、不遗余力地弥合数字鸿沟。数字鸿沟问题事实上已经引起国际组织和世界上许多国家的注意和重视，各国也根据自己的国情采取一系列的措施，这些国家的经验也值得我国学习、借鉴。如美国通过专门立法和各种行动计划，确保每一所学校的所有孩子具备20世纪的学习工具和掌握基本的操作技能，通过社区技术中心带给每个居民以信息技术，力争让所有家庭都接通互联网，并触动更多的人理解互联网的坐。如巴西政府计划采取自产自销财政补助的方式向国民提供售价仅为200美元的包括所有上网设备的电脑，并与非赢利组织密切合作开展信息技术教育和培训，收入较低的家庭还可以通过政府储备银行得到贷款。消除数字鸿沟关键大于政府的扶助下为弱势群体提供价格低廉的电脑设备，降低通讯和上网费用，普及信息技术教育，建设公用上网设施，甚至提供诸如只需一个触摸的上网街亭那样的简易上网方式。政府还需要为那些没条件上网的公民提供网下的服务，并提高服务的质量，这样的电子政府才能真正成为民有、民享和民治的透明政府。
参考文献：
[1]李真、黄瑞华、陈园，政府信息公开的立法研究[J].西安交通大学学报，2001，（2）
[2]李勇奇，电子下令与安全管理设施[J]／／转引自刘晓苏。电子政府政府范式的新取向。淮阴师范学院学报（社会科学版）2001，（5）.
[3]陈波、王浣尘，电子政和建设与政府治理改革[J].国家行政学院学报，2002（4）.
[4]胡延平，跨越数字鸿沟面对第二次现代化的危机与挑战[M].北京：社会科学文献出版社，2002，144.