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摘要：近年来，土地收购储备抵押融资已成为地方政府的主要融资渠道。但由于种种原因在运营过程中面临极大风险。本文通过分析土地储备中抵押贷款的基本理论，来阐述土地抵押贷款的风险，并就如何防范该种风险提出了对策。
关键词：土地储备；抵押贷款；
一、土地储备机构的土地抵押贷款现状
土地是最大的国民财富，但从2003年开始，大量的基础设施建设及政府公共职能的强化，使得地方政府的财力需求不断提高，同时在"经营城市、经营土地"的理念推动下，以储备土地的抵押为主要形式的地方融资平台孕育而生，其主要融资渠道--土地储备的土地抵押贷款风险也随之彰显。
据国土资源部对84个重点城市土地抵押登记数据分析，截止2009年底，全国84个重点城市储备土地抵押3547亿元，超过工业用地抵押贷款；新增土地抵押贷款中约五分之一流向地方政府储备土地抵押。[1]北京仅2009年就获得了1000亿元土地储备贷款。[2]而与此相对应的是，2009年末地方政府融资平台贷款余额7.38万亿元，同比增长超过70%，占一般贷款余额的约20%；全年新增贷款超过3万亿元，占全部新增一般贷款的34.5%。这比年初统计的数据整整多出了1万亿。同时，地方政府债务率由94%上调至接近98%，部分城市平台公司贷款债务率超过200%。许多县级平台公司的融资来源中，银行贷款占90%以上。一些已经解包的平台公司贷款中，有土地抵押的仅占三成左右，六成是违规违法的担保。[3]
由此，土地储备机构的土地抵押贷款所产生的巨大金融风险、严峻的财政安全威胁，及其对宏观调控尤其是房地产调控所造成的困难成为不可逾越的挡板。所有这些，都使得土地储备的土地抵押贷款问题的研究极为迫切。
二、土地储备机构的土地抵押贷款之风险分析
地方政府储备中心的土地本来不具备融资功能，却被大量用于抵押融资，事实上，土地储备机构的土地抵押贷款，属于是没有任何权利的情况下进行抵押，纯粹是空手套白狼，根本不存在任何土地抵押权，办理抵押登记没有任何意义。
之所以认为土地储备抵押实际上是没有任何抵押，是因为土地储备机构对土地没有任何物权性权利，他只是代表地方政府行使土地出让的权力，并且以将来的土地出让收入作为还款的担保。由于土地出让收入是将来的收入，而且，这一收入也并非归属于土地储备机构自身，而是归属于地方政府，因此，土地储备机构的所谓抵押贷款实际上只是地方政府的保证贷款。
当然，很多地方政府，为了获得贷款，会首先为土地储备机构办理所谓的划拨土地使用权证书，但实际上，此类所谓的划拨土地使用权，远非一般意义上的划拨土地使用权，准确点说，根本不是划拨土地使用权。
首先，土地储备机构如果定位于是经营机构的话，那么，按照房地产管理法第二十三条规定，只有下列建设用地的土地使用权，确属必需的，才可以由县级以上人民政府依法批准划拨：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。显然，作为经营机构的土地储备机构并非上述划拨土地使用权的主体。赋予其划拨土地使用权显然违反了法律，其划拨土地使用权无效。
其次，如果定义土地储备机构是公共事业机构或者政府机关的组成部分，正如国土资源部《土地储备管理办法》第三条所规定的，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。那么，即使将划拨土地使用权赋予给土地储备机构，土地储备机构也没有权力将该土地进行处分和抵押，因为，按照《担保法》第三十七条的规定，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施不得抵押。而《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》第四十五条规定，划拨土地使用权的抵押，必须符合满足（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明，这三个条件。也就是说如果没有地上物，则划拨土地使用权根本不可能抵押。
所以，如果将土地储备机构对土地占有开发和利用的权利归属于划拨土地使用权，在法律上显然是自堵出路。实际上，国土资源部也明确认识到土地储备机构的所谓土地使用权并非划拨土地使用权，所以在其《土地储备管理办法》中，才明确规定"政府储备土地设定抵押权，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定，抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执行。"既然是参照，那就承认二者并非同一。
土地储备机构的土地抵押贷款的风险，不仅体现在抵押人用以抵押的土地权利的脆弱和负担的不明确上，而且还体现在权利本身或者土地的高估值上。中国的土地有偿使用采纳了出让制度，即个人可以获得出让土地使用权，而出让土地使用权是主要的基础性土地财产权，出让土地使用权的设定采取了招拍挂的竞价方式。由于国家对土地使用权出让权力的垄断，无疑会推高房价，而房价的高涨又吸引地价上涨，如此便导致了近些年来中国高房价问题。目前中央政府正在积极地落实房价调控政策，一旦房价下降过大，无疑将导致政府的土地出让收入缩水，政府的偿债能力会大受影响。这会给已经因抵押过度而遭受损失的债权人再次雪上加霜。根据银监会的统计，2009年全国地方融资平台余额7.38万亿元。而土地收入则是地方收入的主要来源，根据财政部公布的数据，2010年全国土地出让金收入总额高达2.7万亿元，同比增加70.4%，占地方财政收入的比重达66.5%，则还不包括与土地有关的税收，而土地储备的抵押贷款又占主要份额。[4]一旦地价滑落，出让金收入急剧缩水，财政资金链条出现危机，无法到期清偿债务而需要以抵押土地偿债的话，巨大的变现成本和法律障碍，就会成为化解政府债务危机的巨大障碍。
三、土地儲备机构的土地抵押贷款之风险防范
1、加快政府转型，改政府由"投资型政府"为"服务型政府"。当前政府尚未摆脱"投资主体"角色，尤其是在城市基础设和设施建设方面。而公共财政体制的不完善和正常融资渠道的缺乏，使得地方政府往往通过土地这一核心要素在预算外进行融资。其中政府对一级土地市场的垄断及土地改革制度的滞后，也为大量的土地储备抵押贷款提供了体制上的保障。只有政府从根本上改变角色，降低对融资平台的依赖，土地储备的抵押贷款才能从源头上遏制，从而降低其风险。
同时应深化财税体制改革，为政府提供稳定的财政支持，降低地方政府"土地财政"的动机。
2、加强国有土地储备管理，进一步规范储备土地抵押贷款行为。要加强计划管理，合理控制土地储备规模。各地方应当结合当地经济和社会发展规划、土地利用总体规划等因素综合确定年度土地储备计划，加强土地储备计划管理，保证土地储备规模科学有效，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力。同时要加强储备土地相关资金收支管理，专款专用，土地储备贷款应实行专款专用、封闭管理，不得挪用。
3、针对实践中的储备土地风险，要健全银行风险管理体制。在储备土地抵押时，各金融机构竞相发放抵押贷款，分争这一蛋糕，却置其中隐含的风险与不顾。因而，在储备土地抵押贷款时，银行应充分考量储备土地的五种风险，即评估风险、地理位置风险、规划变更风险、开发风险以及回收管理风险。
参考文献：
[1]石珩，姜武汉：《地方政府融资平台的现状、问题及建议》，《国土资源情报》2010年第11期。
[2]史进峰：《土地储备贷款真相》，《21世纪经济报道》，2010年4月17日。
[3]新浪财经视点 NO.66, 警惕地方融资平台风险[OL].http://finance.sina.com.cn/focus/dfrz/index.shtml,2010年5月12日。
[4]陈刚 蔡玉高：《土地财政：多少美丽借口只为"拿地"》，《半月谈》2011年第6期。
作者简介：杨祥昶（1985-），男，汉族，河南南阳人，上海大学法学院09级研究生，研究方向：民商法。
关键词：土地储备；抵押贷款；
一、土地储备机构的土地抵押贷款现状
土地是最大的国民财富，但从2003年开始，大量的基础设施建设及政府公共职能的强化，使得地方政府的财力需求不断提高，同时在"经营城市、经营土地"的理念推动下，以储备土地的抵押为主要形式的地方融资平台孕育而生，其主要融资渠道--土地储备的土地抵押贷款风险也随之彰显。
据国土资源部对84个重点城市土地抵押登记数据分析，截止2009年底，全国84个重点城市储备土地抵押3547亿元，超过工业用地抵押贷款；新增土地抵押贷款中约五分之一流向地方政府储备土地抵押。[1]北京仅2009年就获得了1000亿元土地储备贷款。[2]而与此相对应的是，2009年末地方政府融资平台贷款余额7.38万亿元，同比增长超过70%，占一般贷款余额的约20%；全年新增贷款超过3万亿元，占全部新增一般贷款的34.5%。这比年初统计的数据整整多出了1万亿。同时，地方政府债务率由94%上调至接近98%，部分城市平台公司贷款债务率超过200%。许多县级平台公司的融资来源中，银行贷款占90%以上。一些已经解包的平台公司贷款中，有土地抵押的仅占三成左右，六成是违规违法的担保。[3]
由此，土地储备机构的土地抵押贷款所产生的巨大金融风险、严峻的财政安全威胁，及其对宏观调控尤其是房地产调控所造成的困难成为不可逾越的挡板。所有这些，都使得土地储备的土地抵押贷款问题的研究极为迫切。
二、土地储备机构的土地抵押贷款之风险分析
地方政府储备中心的土地本来不具备融资功能，却被大量用于抵押融资，事实上，土地储备机构的土地抵押贷款，属于是没有任何权利的情况下进行抵押，纯粹是空手套白狼，根本不存在任何土地抵押权，办理抵押登记没有任何意义。
之所以认为土地储备抵押实际上是没有任何抵押，是因为土地储备机构对土地没有任何物权性权利，他只是代表地方政府行使土地出让的权力，并且以将来的土地出让收入作为还款的担保。由于土地出让收入是将来的收入，而且，这一收入也并非归属于土地储备机构自身，而是归属于地方政府，因此，土地储备机构的所谓抵押贷款实际上只是地方政府的保证贷款。
当然，很多地方政府，为了获得贷款，会首先为土地储备机构办理所谓的划拨土地使用权证书，但实际上，此类所谓的划拨土地使用权，远非一般意义上的划拨土地使用权，准确点说，根本不是划拨土地使用权。
首先，土地储备机构如果定位于是经营机构的话，那么，按照房地产管理法第二十三条规定，只有下列建设用地的土地使用权，确属必需的，才可以由县级以上人民政府依法批准划拨：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。显然，作为经营机构的土地储备机构并非上述划拨土地使用权的主体。赋予其划拨土地使用权显然违反了法律，其划拨土地使用权无效。
其次，如果定义土地储备机构是公共事业机构或者政府机关的组成部分，正如国土资源部《土地储备管理办法》第三条所规定的，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。那么，即使将划拨土地使用权赋予给土地储备机构，土地储备机构也没有权力将该土地进行处分和抵押，因为，按照《担保法》第三十七条的规定，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施不得抵押。而《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》第四十五条规定，划拨土地使用权的抵押，必须符合满足（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明，这三个条件。也就是说如果没有地上物，则划拨土地使用权根本不可能抵押。
所以，如果将土地储备机构对土地占有开发和利用的权利归属于划拨土地使用权，在法律上显然是自堵出路。实际上，国土资源部也明确认识到土地储备机构的所谓土地使用权并非划拨土地使用权，所以在其《土地储备管理办法》中，才明确规定"政府储备土地设定抵押权，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定，抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执行。"既然是参照，那就承认二者并非同一。
土地储备机构的土地抵押贷款的风险，不仅体现在抵押人用以抵押的土地权利的脆弱和负担的不明确上，而且还体现在权利本身或者土地的高估值上。中国的土地有偿使用采纳了出让制度，即个人可以获得出让土地使用权，而出让土地使用权是主要的基础性土地财产权，出让土地使用权的设定采取了招拍挂的竞价方式。由于国家对土地使用权出让权力的垄断，无疑会推高房价，而房价的高涨又吸引地价上涨，如此便导致了近些年来中国高房价问题。目前中央政府正在积极地落实房价调控政策，一旦房价下降过大，无疑将导致政府的土地出让收入缩水，政府的偿债能力会大受影响。这会给已经因抵押过度而遭受损失的债权人再次雪上加霜。根据银监会的统计，2009年全国地方融资平台余额7.38万亿元。而土地收入则是地方收入的主要来源，根据财政部公布的数据，2010年全国土地出让金收入总额高达2.7万亿元，同比增加70.4%，占地方财政收入的比重达66.5%，则还不包括与土地有关的税收，而土地储备的抵押贷款又占主要份额。[4]一旦地价滑落，出让金收入急剧缩水，财政资金链条出现危机，无法到期清偿债务而需要以抵押土地偿债的话，巨大的变现成本和法律障碍，就会成为化解政府债务危机的巨大障碍。
三、土地儲备机构的土地抵押贷款之风险防范
1、加快政府转型，改政府由"投资型政府"为"服务型政府"。当前政府尚未摆脱"投资主体"角色，尤其是在城市基础设和设施建设方面。而公共财政体制的不完善和正常融资渠道的缺乏，使得地方政府往往通过土地这一核心要素在预算外进行融资。其中政府对一级土地市场的垄断及土地改革制度的滞后，也为大量的土地储备抵押贷款提供了体制上的保障。只有政府从根本上改变角色，降低对融资平台的依赖，土地储备的抵押贷款才能从源头上遏制，从而降低其风险。
同时应深化财税体制改革，为政府提供稳定的财政支持，降低地方政府"土地财政"的动机。
2、加强国有土地储备管理，进一步规范储备土地抵押贷款行为。要加强计划管理，合理控制土地储备规模。各地方应当结合当地经济和社会发展规划、土地利用总体规划等因素综合确定年度土地储备计划，加强土地储备计划管理，保证土地储备规模科学有效，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力。同时要加强储备土地相关资金收支管理，专款专用，土地储备贷款应实行专款专用、封闭管理，不得挪用。
3、针对实践中的储备土地风险，要健全银行风险管理体制。在储备土地抵押时，各金融机构竞相发放抵押贷款，分争这一蛋糕，却置其中隐含的风险与不顾。因而，在储备土地抵押贷款时，银行应充分考量储备土地的五种风险，即评估风险、地理位置风险、规划变更风险、开发风险以及回收管理风险。
参考文献：
[1]石珩，姜武汉：《地方政府融资平台的现状、问题及建议》，《国土资源情报》2010年第11期。
[2]史进峰：《土地储备贷款真相》，《21世纪经济报道》，2010年4月17日。
[3]新浪财经视点 NO.66, 警惕地方融资平台风险[OL].http://finance.sina.com.cn/focus/dfrz/index.shtml,2010年5月12日。
[4]陈刚 蔡玉高：《土地财政：多少美丽借口只为"拿地"》，《半月谈》2011年第6期。
作者简介：杨祥昶（1985-），男，汉族，河南南阳人，上海大学法学院09级研究生，研究方向：民商法。