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摘 要 传统行政法学研究范式显现出对行政决策责任研究的不足，加之风险的多重属性与当前官僚式追责模式的自我设限，行政决策责任追究面临诸多合法性危机。本文以食品安全风险管理决策为视角，基于“行政过程论”的理论，对行政决策中责任进行准确界定，并从基础性制度与技术程序两个方面构建开放式的行政决策责任追究制度框架，进而实现行政决策追责的合法性。
关键词 行政决策 责任追究 行政过程 法制化
作者简介：王瑞，中南财经政法大学2013级法律硕士专业研究生，研究方向：民商法。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）02-281-03
食品安全事件的频发引发了社会公众对食品安全风险规制行为的质疑，但对食品安全风险管理决策的质疑却极少提及。这一现状的产生与我国长期以来对行政决策研究极其匮乏有关，所进行的“静态行为类型论”研究使得理论界与实务界对行政决策关注较少，行政决策的分析容易被其他具体行为的研究所替代，这显然与行政决策所带来的影响不成比例。已有学者在此开始对决策进行探究，例如对食品免检制度的反思，不仅局限对食品检查行为的思考，而是对行政行为背后的决策合法性的思考。还有许多学者提出一种新的“行政过程论”的研究范式，对行政决策进行了动态研究，这些无疑对行政决策的责任制度研究都是有益的。
然与行政决策责任追究制度有相对成熟的研究，并且在实际操作中也有相对应的具体制度安排的欧美国家相比，我国当前问责体制的不科学性直接影响着行政决策的质量，引发行政决策追责行为的合法性危机。由于为行政活动提供一种合法性的评价与理解框架是现代行政法的核心任务，基于此，本文将从以下三个方面展开论述：
一、行政决策追责的合法性危机及其原因分析
在西方，受到“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对地腐败”的影响，在这些发达国家里，“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的。”虽然我国的问责机制在不断完善，然需要看到的是，在行政决策领域，由于忽视决策程序的设计与决策责任的认定，行政决策问责机制面临合法性危机。
（一）当前行政决策追责模式引发的合法性危机
1.追责过程的程序忽视。程序与实体内容都是正义的内容，程序忽视最突出的表现是非公开化的追责过程，让追责蒙上了一层面纱，例如现实中一旦官员被问责，追责主体并未给予其救济程序，而被问责官员保持沉默更是与责任政治原理不相符合。而发达国家，问责被认为是一个过程，“在问责过程中，问责对象要就其决策、行为、行为结果，向问责主体进行说明、解释、辩护，并据此接受问责主体给予的奖励和惩罚。”我国《食品安全法》与实施条例虽然设置了法律责任章节，而对追责的程序较少提及。
2.责任分配的结果失衡。责任分配的结果失衡包括应然与实然两个层面。以“决策责任终身制”为例，强调责任终身制是要求决策者在做决策时建立起责任意识，然在行政决策中，如有学者就指出，当之前制度的威慑并未达到终身追责的强度，一旦该责任落到自己身上，更多的将此视为“揸到枪口上了”。显然如此的责任分配自然呈现出不公平。
3.追责的目标发生偏差。责任设置的内容与追责形式都追求一定的目的，例如我国《食品安全法》第一条就规定了所有与食品安全有关的行政行为的目的，否则追责便成为了追责主体打压他人的工具。行政决策的责任设置无疑是要实现行政决策程序和结果的公平与正义，最终保障公民利益。而现实中，一旦重大决策受到追责，地方政府经常以免去几个官员来回应舆论压力，显然这种“组织安排”的追责与责任型政府不相符合，进而伤害到法治建设。
（二）当前行政决策追责面临的合法性危机之原因分析
从问题到因应之道的简单逻辑非但解决不了问题本身，还会引发新的问题，新旧问题的交织，进而会陷入恶性循环之中。借助卢曼的分析框架，许多问题之所以很难解决，一方面与问题本身的复杂性特征有关，另一方面恰恰是我们忽略了社会的结构性特征而采取的简单治理之道无法满足解决问题的需求。追溯到问题的逻辑起点，我们可以从两个方面对其进行分析：
1.风险的多重属性下决策责任的认定阻碍。食品安全风险的多重属性已然成为了现实，单纯意义上从科学性角度对风险问题予以解释并不能消除社会公众的恐慌。传统决策责任追究是建立在对决策科学性的评价之上原因有二，一是对决策的科学性计算较为容易，可以较容易确定决策者责任内容；二是对风险社会建构属性的分析较难量化到决策责任的内容之中。二者共同作用之下导致风险决策责任内容不全面或不确定，在此基础上的追责并不是真正意义上的追责。从上述对决策责任的分析可以看到，风险的多重属性造成决策追责过程中出现了两条很明显的链条断裂，一是多重属性下的风险决策责任内容的确定难度较大，二是风险决策知识运用到传统决策体制中的不完整和割裂现象，导致决策体制本身并不能完全将风险决策的内容完全纳入到决策之中，决策责任内容不完整。显然风险的多重属性与决策内容的单一维度之间的矛盾直接构成决策责任的认定阻碍。
2.官僚式追责模式的自我设限。根据韦伯的观点，官僚制采用严格的科层制，其对责任的追究是一种层级上的控制，即行政官员通过上级控制下级的方式，上级官员要接受公民选举的代表的监督，从而形成间接控制的责任链条。这种间接责任方式追责链条过长，易导致官员对公众需求的忽视。该追责模式的自我设限表现在：
首先追责内容难以确定。以往对行政决策追责，强调内部追责，这与行政决策对外产生法律效果应负外部法律责任不相适应。这一方面与决策本身通常以集体方式做出，从而模糊了责任的具体内容，即便是参与式与合作型的决策模式也面临同样的问题，在对各主体的角色进行准确定位前，是很难对其进行责任追究的。另一方面追责较多情况下并不是真正意义上的责任追究，更多的是政府为了缓解舆论压力而采取的手段。两者导致追责内容成为了形式，不利于追责法制化。
关键词 行政决策 责任追究 行政过程 法制化
作者简介：王瑞，中南财经政法大学2013级法律硕士专业研究生，研究方向：民商法。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）02-281-03
食品安全事件的频发引发了社会公众对食品安全风险规制行为的质疑，但对食品安全风险管理决策的质疑却极少提及。这一现状的产生与我国长期以来对行政决策研究极其匮乏有关，所进行的“静态行为类型论”研究使得理论界与实务界对行政决策关注较少，行政决策的分析容易被其他具体行为的研究所替代，这显然与行政决策所带来的影响不成比例。已有学者在此开始对决策进行探究，例如对食品免检制度的反思，不仅局限对食品检查行为的思考，而是对行政行为背后的决策合法性的思考。还有许多学者提出一种新的“行政过程论”的研究范式，对行政决策进行了动态研究，这些无疑对行政决策的责任制度研究都是有益的。
然与行政决策责任追究制度有相对成熟的研究，并且在实际操作中也有相对应的具体制度安排的欧美国家相比，我国当前问责体制的不科学性直接影响着行政决策的质量，引发行政决策追责行为的合法性危机。由于为行政活动提供一种合法性的评价与理解框架是现代行政法的核心任务，基于此，本文将从以下三个方面展开论述：
一、行政决策追责的合法性危机及其原因分析
在西方，受到“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对地腐败”的影响，在这些发达国家里，“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的。”虽然我国的问责机制在不断完善，然需要看到的是，在行政决策领域，由于忽视决策程序的设计与决策责任的认定，行政决策问责机制面临合法性危机。
（一）当前行政决策追责模式引发的合法性危机
1.追责过程的程序忽视。程序与实体内容都是正义的内容，程序忽视最突出的表现是非公开化的追责过程，让追责蒙上了一层面纱，例如现实中一旦官员被问责，追责主体并未给予其救济程序，而被问责官员保持沉默更是与责任政治原理不相符合。而发达国家，问责被认为是一个过程，“在问责过程中，问责对象要就其决策、行为、行为结果，向问责主体进行说明、解释、辩护，并据此接受问责主体给予的奖励和惩罚。”我国《食品安全法》与实施条例虽然设置了法律责任章节，而对追责的程序较少提及。
2.责任分配的结果失衡。责任分配的结果失衡包括应然与实然两个层面。以“决策责任终身制”为例，强调责任终身制是要求决策者在做决策时建立起责任意识，然在行政决策中，如有学者就指出，当之前制度的威慑并未达到终身追责的强度，一旦该责任落到自己身上，更多的将此视为“揸到枪口上了”。显然如此的责任分配自然呈现出不公平。
3.追责的目标发生偏差。责任设置的内容与追责形式都追求一定的目的，例如我国《食品安全法》第一条就规定了所有与食品安全有关的行政行为的目的，否则追责便成为了追责主体打压他人的工具。行政决策的责任设置无疑是要实现行政决策程序和结果的公平与正义，最终保障公民利益。而现实中，一旦重大决策受到追责，地方政府经常以免去几个官员来回应舆论压力，显然这种“组织安排”的追责与责任型政府不相符合，进而伤害到法治建设。
（二）当前行政决策追责面临的合法性危机之原因分析
从问题到因应之道的简单逻辑非但解决不了问题本身，还会引发新的问题，新旧问题的交织，进而会陷入恶性循环之中。借助卢曼的分析框架，许多问题之所以很难解决，一方面与问题本身的复杂性特征有关，另一方面恰恰是我们忽略了社会的结构性特征而采取的简单治理之道无法满足解决问题的需求。追溯到问题的逻辑起点，我们可以从两个方面对其进行分析：
1.风险的多重属性下决策责任的认定阻碍。食品安全风险的多重属性已然成为了现实，单纯意义上从科学性角度对风险问题予以解释并不能消除社会公众的恐慌。传统决策责任追究是建立在对决策科学性的评价之上原因有二，一是对决策的科学性计算较为容易，可以较容易确定决策者责任内容；二是对风险社会建构属性的分析较难量化到决策责任的内容之中。二者共同作用之下导致风险决策责任内容不全面或不确定，在此基础上的追责并不是真正意义上的追责。从上述对决策责任的分析可以看到，风险的多重属性造成决策追责过程中出现了两条很明显的链条断裂，一是多重属性下的风险决策责任内容的确定难度较大，二是风险决策知识运用到传统决策体制中的不完整和割裂现象，导致决策体制本身并不能完全将风险决策的内容完全纳入到决策之中，决策责任内容不完整。显然风险的多重属性与决策内容的单一维度之间的矛盾直接构成决策责任的认定阻碍。
2.官僚式追责模式的自我设限。根据韦伯的观点，官僚制采用严格的科层制，其对责任的追究是一种层级上的控制，即行政官员通过上级控制下级的方式，上级官员要接受公民选举的代表的监督，从而形成间接控制的责任链条。这种间接责任方式追责链条过长，易导致官员对公众需求的忽视。该追责模式的自我设限表现在：
首先追责内容难以确定。以往对行政决策追责，强调内部追责，这与行政决策对外产生法律效果应负外部法律责任不相适应。这一方面与决策本身通常以集体方式做出，从而模糊了责任的具体内容，即便是参与式与合作型的决策模式也面临同样的问题，在对各主体的角色进行准确定位前，是很难对其进行责任追究的。另一方面追责较多情况下并不是真正意义上的责任追究，更多的是政府为了缓解舆论压力而采取的手段。两者导致追责内容成为了形式，不利于追责法制化。