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随着西方国家政府职能的膨胀和行政权力的扩张，国家权力结构也开始由议会至上转变为行政主导，行政不再只是法律政策的执行工具，而是在很多方面进入政治领域。与此相应，在政论上，“行政中立”的价值观念开始受到挑战；实践中，公共行政了开始呈现出民主化运作的趋势，在程序民主和利益集团政治的基础上，２０世纪８０年代后期以来，西方国家全面掀起的公共行政改革浪潮，开始把民主价值取向全面贯彻到公共行政领域，并在制度安排