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摘要：随着土地开发整理项目数量的增加和投资规模的扩大，土地开发整理项目在资金使用和管理上也多少出现了一些问题，这些问题如果得不到及时的解决，将会阻碍今后土地开发整理项目的进一步发展。本文在总结土地开发整理项目资金特点的基础上，指出了土地开发整理项目资金管理中存在的问题，分析了问题的原因并提出了解决问题的有利对策，对土地开发整理项目的顺利进行有重要意义。
关键词：土地开发整理、资金管理、问题
中图分类号： F301.1文献标识码： A
1.前言
自1999年新《土地管理法》颁布实施以来，大规模的土地整理在我国蓬勃展开。2003年，国土资源部制定了《土地开发整理规划》，每年下达补充耕地计划。根据相关规定，可用于土地整理的资金有新增建设用地有偿使用费、土地出让金纯收益的15%、耕地开垦费和复垦费。近几年，全国合计每年约有1000亿元用于土地开发整理。据统计2006年底，全国共安排土地整理项目3000多个，全国累计补充耕地3407万亩，大于同期建设占用与灾害损毁的耕地面积，有效地保障了我国的粮食安全。
2.土地开发整理项目资金的特点
（1）来源广
目前，广东省土地开发整理项目专项资金的来源有：中央分配的新增建设用地土地有偿使用费、广东省省级分成的新增建设用地土地有偿使用费、土地出让金中计提的省级农业土地开发资金和其他资金等。
（2）数额大
广东省每年用于土地开发整理项目的资金呈现逐年增加的趋势。较早实施的土地开发整理项目，有的投资金额只有几百万元，而现在不少项目的投资金额已超过千万元。相对于其他一些农业投资项目，土地开发整理项目的资金数额是比较大的。
（3）拨付快
由于土地开发整理项目的资金是从已有资金中返还或者计提而形成的，所以不存在有项目无资金的情况，只要具备了项目资金拨付的条件，符合资金拨付的规定，一般是不会出现拖欠项目资金的情况的。因此，土地开发整理项目的资金具有拨付快的特点。
3. 资金管理存在的问题
3.1 项目预算管理中存在的问题
预算编制“重规划，轻预算”。预算管理是项目资金管理的龙头。现在，预算管理的薄弱环节有：规划设计脱离实际、项目建设单位超标准、超范围进行工程建设；有些单位利用设计缺陷，高估冒算土方工程量；调整预算编制简单草率等。
3.2 项目财务管理中存在的问题
财务管理存在“漏洞”。财务管理是项目资金管理的依据。现在有的项目资金支付手续简单，依据欠缺；个别项目核算存在挪用资金的现象。项目验收后续管理“缺位”，项目验收时常常有大量应付未付的项目资金，个别项目占到30%以上。另外，对应由地方配套的资金落实情况、项目结余资金的处理、验收意见的整改效果等后续管理成为财务管理的空白点。
3.3 会计核算中存在的问题
国土资源部在2000年10月就出台了《土地开发整理项目资金管理暂行办法》，规范了中央一级的土地开发整理项目资金的管理，各地也先后出台了相应的土地开发整理项目资金管理办法，规范地方一级土地开发整理项目资金管理，但从执行情况看，由于土地开发整理中资金管理的体制不健全，普遍没有独立设置会计机构，配备专职会计人员，内部控制制度和监督机制不够规范，在会计核算上没有指定统一会计科目，项目资金成本核算办法不够统一，影响了项目资金核算信息资料的质量。
3.4 审计监督中存在的问题
审计监督不够到位。审计监督是项目资金管理的有力保障。由于审计人员对土地开发整理项目建设标准不够熟悉，特别是对土方工程量的计算、隐蔽水利设施的勘测等缺乏必要的专业手段，往往难于核定工程造价的真实性、合法性，审计结论成了一个模糊数。
4. 土地开发整理项目资金管理存在问题的原因
4.1 思想重视不够
对于乡(镇)来说，一个土地开发整理项目，少则几百万，多则几千万，绝对称得上是大项目。但有的地方，特别是乡镇部门，错误地认为只要圈到钱就万事大吉，甚至把它看成增加地方财政收人的极佳机会。于是，在缺乏有效监督的情况下，就容易发生以下怪象：一是规划与现状不符，虚报工程。如土地平整中夸大土方量，田间道路重复建设，桥梁维修虚报为桥梁新建等等；二是合同违规时有发生。主要表现为：合同进度考核不力、中标价与合同价不一致、随意改变合同价格、个别项目违规转包工程等；三是截留、挪用、挤占、套取项目资金手段繁多。
4.2 專业化程度较低
项目实施质量的高低取决于相关人员的专业化程度。从项目实施结果看，几乎所有项目的执行都存在或多或少的问题，这与相关人员的专业素质存在着必然的联系。主要表现为四个偏低：预算审核质量偏低；工程控制质量偏低；审计报告效果偏低；财务管理能力偏低。
4.3 精细化管理落后
精细化管理是规范项目管理的基本要求。虽然，近年来国家、地方上出台了不少的相关管理制度，但是，由于项目资金管理体制的不断调整，办法始终跟不上形式的需要。重点表现为：招投标管理粗。项目实施缺乏必要的实施细则，列入招投标范围的事项不够明确；合同管理粗。缺乏土地开发整理专用的工程施工合同规范，土地清查、竣工测量、土地重估与登记、基本农田重划与标记设定、拆迁补偿等普遍存在着合同要素不全、敷衍了事的现象；财务管理粗。
5. 加强土地开发整理资金管理的建议
5.1 合理编制土地开发整理项目预算编制
土地开发整理是一项综合性工作，涉及土地平整、农田水利、田间道路、林网建设等工程，为保证土地开发整理项目资金的合理使用，必须对土地开发整理项目进行可行性研究和规划设计的审查，制定科学合理的预算额，按照《土地开发整理项目资金管理暂行办法》的要求，科学合理编制土地开发整理项目资金预算。对属于招投标范围的土地开发整理项目，必须以招投标方式确定施工单位，保证土地开发整理项目资金的合理使用，提高土地开发整理项目资金的使用效能。
5.2 加强预算管理，严格工程决算
项目预算编审应注意以下几点：一是预算的全面性，即每一个项目都要编制预算；二是预算的完整性，即每一个项目的编制都有要原则、依据、办法、内容、要求、步骤等；三是预算的严肃性，既对项目预算进行严格的审查，又对项目预算的执行加强监控。项目结束后，项目承担单位必须办理项目竣工结算，竣工结算材料等财务资料同技术资料一并归档。财务部门要参与项目竣工决算验收，并与项目资金的拨付挂钩，凡没有办理项目竣工结算的，不能提供项目竣工结算财务资料的，项目一律不能验收，验收合格后应付项目资金不予拨付。
5.3 严格项目资金的审计监督
（1）加强对项目立项可行性论证阶段的审计监督
项目立项及可行性研究，是在项目建设前对拟建项目基础条件、技术、资金、效益等方面进行详尽的调查研究与分析论证，是整个项目实施管理过程的第一个环节，也是项目实施的前提条件。加强这一阶段的设计监督可以掌握第一手资料，为下一步审计监督奠定良好的基础。
（2）加强对项目资金来源的审计监督
以项目资金到位为前提，资金管理为核心，审查资金来源的合理合法完整性。土地整理是一项投资量很大的基础工程，如何运筹资金是土地整理项目能否顺利实施完成、质量能否保证的基础。
（3）加强对项目预算编制与招投标阶段的审计监督
项目预算编制与招投标阶段是确保工程质量的关键环节，影响着项目实施的全局。预算编制是确定项目资金的依据，应对照有关预算定额，审查是否选聘具有资质的咨询机构进行预算编制：定额选套是否科学合理，预算是否缺、漏、重项：主要材料单价来源的依据是否真实合理。
（4）加强项目施工阶段的审计监督
项目施工阶段是审计监督的重点，首先应审查是否按照项目实施与监理相分离的原则，实现项目监理制。虽然目前尚未出台土地开发整理项目工程建设监理规定和监理技术规范，但按有关规定土地开发整理项目必须参照有关行业的监理规定和规范实行监理制。
（5）加强竣工验收阶段的审计监督
竣工验收是对整个土地开发整理项目实施情况及效果的全面验收。要按照相关规定依法对建设项目竣工决算的真实、准确、合法进行审计监督。
结束语：目前，在我国耕地面积有限，人口不断增长，粮食需求不断增加的情况下，土地开发整理仍然是增加耕地面积，提高耕地质量的有效措施。但是，只有解决了土地开发整理的资金使用以及管理的问题，才能使财政资金用到刀刃上，才能发挥土地开发整理更大的效力，更好的为我国的保耕地，保红线发挥其应由的作用。
作者简介：杜传亮，男，29岁，中共党员，硕士研究生。2010年7月毕业于华南农业大学，硕士专业为地图学与地理信息系统，本科专业为土地资源管理。毕业后担任广州开发区规划与国土资源管理局政府雇员一职，主要负责土地出让，土地管理等相关专业工作。
关键词：土地开发整理、资金管理、问题
中图分类号： F301.1文献标识码： A
1.前言
自1999年新《土地管理法》颁布实施以来，大规模的土地整理在我国蓬勃展开。2003年，国土资源部制定了《土地开发整理规划》，每年下达补充耕地计划。根据相关规定，可用于土地整理的资金有新增建设用地有偿使用费、土地出让金纯收益的15%、耕地开垦费和复垦费。近几年，全国合计每年约有1000亿元用于土地开发整理。据统计2006年底，全国共安排土地整理项目3000多个，全国累计补充耕地3407万亩，大于同期建设占用与灾害损毁的耕地面积，有效地保障了我国的粮食安全。
2.土地开发整理项目资金的特点
（1）来源广
目前，广东省土地开发整理项目专项资金的来源有：中央分配的新增建设用地土地有偿使用费、广东省省级分成的新增建设用地土地有偿使用费、土地出让金中计提的省级农业土地开发资金和其他资金等。
（2）数额大
广东省每年用于土地开发整理项目的资金呈现逐年增加的趋势。较早实施的土地开发整理项目，有的投资金额只有几百万元，而现在不少项目的投资金额已超过千万元。相对于其他一些农业投资项目，土地开发整理项目的资金数额是比较大的。
（3）拨付快
由于土地开发整理项目的资金是从已有资金中返还或者计提而形成的，所以不存在有项目无资金的情况，只要具备了项目资金拨付的条件，符合资金拨付的规定，一般是不会出现拖欠项目资金的情况的。因此，土地开发整理项目的资金具有拨付快的特点。
3. 资金管理存在的问题
3.1 项目预算管理中存在的问题
预算编制“重规划，轻预算”。预算管理是项目资金管理的龙头。现在，预算管理的薄弱环节有：规划设计脱离实际、项目建设单位超标准、超范围进行工程建设；有些单位利用设计缺陷，高估冒算土方工程量；调整预算编制简单草率等。
3.2 项目财务管理中存在的问题
财务管理存在“漏洞”。财务管理是项目资金管理的依据。现在有的项目资金支付手续简单，依据欠缺；个别项目核算存在挪用资金的现象。项目验收后续管理“缺位”，项目验收时常常有大量应付未付的项目资金，个别项目占到30%以上。另外，对应由地方配套的资金落实情况、项目结余资金的处理、验收意见的整改效果等后续管理成为财务管理的空白点。
3.3 会计核算中存在的问题
国土资源部在2000年10月就出台了《土地开发整理项目资金管理暂行办法》，规范了中央一级的土地开发整理项目资金的管理，各地也先后出台了相应的土地开发整理项目资金管理办法，规范地方一级土地开发整理项目资金管理，但从执行情况看，由于土地开发整理中资金管理的体制不健全，普遍没有独立设置会计机构，配备专职会计人员，内部控制制度和监督机制不够规范，在会计核算上没有指定统一会计科目，项目资金成本核算办法不够统一，影响了项目资金核算信息资料的质量。
3.4 审计监督中存在的问题
审计监督不够到位。审计监督是项目资金管理的有力保障。由于审计人员对土地开发整理项目建设标准不够熟悉，特别是对土方工程量的计算、隐蔽水利设施的勘测等缺乏必要的专业手段，往往难于核定工程造价的真实性、合法性，审计结论成了一个模糊数。
4. 土地开发整理项目资金管理存在问题的原因
4.1 思想重视不够
对于乡(镇)来说，一个土地开发整理项目，少则几百万，多则几千万，绝对称得上是大项目。但有的地方，特别是乡镇部门，错误地认为只要圈到钱就万事大吉，甚至把它看成增加地方财政收人的极佳机会。于是，在缺乏有效监督的情况下，就容易发生以下怪象：一是规划与现状不符，虚报工程。如土地平整中夸大土方量，田间道路重复建设，桥梁维修虚报为桥梁新建等等；二是合同违规时有发生。主要表现为：合同进度考核不力、中标价与合同价不一致、随意改变合同价格、个别项目违规转包工程等；三是截留、挪用、挤占、套取项目资金手段繁多。
4.2 專业化程度较低
项目实施质量的高低取决于相关人员的专业化程度。从项目实施结果看，几乎所有项目的执行都存在或多或少的问题，这与相关人员的专业素质存在着必然的联系。主要表现为四个偏低：预算审核质量偏低；工程控制质量偏低；审计报告效果偏低；财务管理能力偏低。
4.3 精细化管理落后
精细化管理是规范项目管理的基本要求。虽然，近年来国家、地方上出台了不少的相关管理制度，但是，由于项目资金管理体制的不断调整，办法始终跟不上形式的需要。重点表现为：招投标管理粗。项目实施缺乏必要的实施细则，列入招投标范围的事项不够明确；合同管理粗。缺乏土地开发整理专用的工程施工合同规范，土地清查、竣工测量、土地重估与登记、基本农田重划与标记设定、拆迁补偿等普遍存在着合同要素不全、敷衍了事的现象；财务管理粗。
5. 加强土地开发整理资金管理的建议
5.1 合理编制土地开发整理项目预算编制
土地开发整理是一项综合性工作，涉及土地平整、农田水利、田间道路、林网建设等工程，为保证土地开发整理项目资金的合理使用，必须对土地开发整理项目进行可行性研究和规划设计的审查，制定科学合理的预算额，按照《土地开发整理项目资金管理暂行办法》的要求，科学合理编制土地开发整理项目资金预算。对属于招投标范围的土地开发整理项目，必须以招投标方式确定施工单位，保证土地开发整理项目资金的合理使用，提高土地开发整理项目资金的使用效能。
5.2 加强预算管理，严格工程决算
项目预算编审应注意以下几点：一是预算的全面性，即每一个项目都要编制预算；二是预算的完整性，即每一个项目的编制都有要原则、依据、办法、内容、要求、步骤等；三是预算的严肃性，既对项目预算进行严格的审查，又对项目预算的执行加强监控。项目结束后，项目承担单位必须办理项目竣工结算，竣工结算材料等财务资料同技术资料一并归档。财务部门要参与项目竣工决算验收，并与项目资金的拨付挂钩，凡没有办理项目竣工结算的，不能提供项目竣工结算财务资料的，项目一律不能验收，验收合格后应付项目资金不予拨付。
5.3 严格项目资金的审计监督
（1）加强对项目立项可行性论证阶段的审计监督
项目立项及可行性研究，是在项目建设前对拟建项目基础条件、技术、资金、效益等方面进行详尽的调查研究与分析论证，是整个项目实施管理过程的第一个环节，也是项目实施的前提条件。加强这一阶段的设计监督可以掌握第一手资料，为下一步审计监督奠定良好的基础。
（2）加强对项目资金来源的审计监督
以项目资金到位为前提，资金管理为核心，审查资金来源的合理合法完整性。土地整理是一项投资量很大的基础工程，如何运筹资金是土地整理项目能否顺利实施完成、质量能否保证的基础。
（3）加强对项目预算编制与招投标阶段的审计监督
项目预算编制与招投标阶段是确保工程质量的关键环节，影响着项目实施的全局。预算编制是确定项目资金的依据，应对照有关预算定额，审查是否选聘具有资质的咨询机构进行预算编制：定额选套是否科学合理，预算是否缺、漏、重项：主要材料单价来源的依据是否真实合理。
（4）加强项目施工阶段的审计监督
项目施工阶段是审计监督的重点，首先应审查是否按照项目实施与监理相分离的原则，实现项目监理制。虽然目前尚未出台土地开发整理项目工程建设监理规定和监理技术规范，但按有关规定土地开发整理项目必须参照有关行业的监理规定和规范实行监理制。
（5）加强竣工验收阶段的审计监督
竣工验收是对整个土地开发整理项目实施情况及效果的全面验收。要按照相关规定依法对建设项目竣工决算的真实、准确、合法进行审计监督。
结束语：目前，在我国耕地面积有限，人口不断增长，粮食需求不断增加的情况下，土地开发整理仍然是增加耕地面积，提高耕地质量的有效措施。但是，只有解决了土地开发整理的资金使用以及管理的问题，才能使财政资金用到刀刃上，才能发挥土地开发整理更大的效力，更好的为我国的保耕地，保红线发挥其应由的作用。
作者简介：杜传亮，男，29岁，中共党员，硕士研究生。2010年7月毕业于华南农业大学，硕士专业为地图学与地理信息系统，本科专业为土地资源管理。毕业后担任广州开发区规划与国土资源管理局政府雇员一职，主要负责土地出让，土地管理等相关专业工作。