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摘要：经济社会的纵深发展加强了各区域、各地方政府间的联系，同时也催生了越来越多的跨区域公共问题，超出了单个地方政府的应对能力，迫使政府寻求合作治理之路，使得合作治理也因此成为了研究的热点。结合合作治理的相关理论，以广西北部湾经济区为例，对中国地方政府合作治理跨区域公共事务的必要性、存在问题及原因等进行了分析，并提出了相应对策。
关键词：公共事务 跨区域 治理 对策
中图分类号：F12 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）28-0003-04
改革开放以来，中国市场化、城市化、区域经济一体化的进程逐步加快，使得各地区诸多传统的“内部”社会公共问题与公共事务越来越“外部化”和“无界化”，各种跨行政区划的区域公共问题大量出现。而跨区域公共事务的特征决定了单个地方政府无法解决，必须寻求各地方政府合作治理的道路。但目前中国地方政府合作治理跨区域公共问题尚未有一套行之有效的方法，在治理过程中出现了这样或那样的问题，影响了合作的效果，阻碍了合作的进程。广西北部湾经济区作为一个跨多个地方政府的经济区域，在上升为国家战略后，其地方政府合作治理跨区域公共事务的有效性就显得尤为重要和迫在眉睫。
一、国内外研究现状
国外学者对府际关系的研究视角比较开阔，既有纵向也有横向的政府关系研究，对地方政府合作治理跨区域公共事务提出来了许多行之有效的方法。美国学者罗森布鲁姆指出，联邦政府与州政府之间以及各州之间的合作，是以法律制度作为保障，表明了美国地方政府合作治理的成熟。英国学者Helen Sullivan和Chris Skelcher指出，政治层面、操作层面及财政层面存在的问题是影响政府间合作治理跨区域公共事务的重要因素，提出可以利用契约、伙伴关系及网络等三种形式解决跨区域公共事务的治理问题。
国内学者对府际关系的研究主要集中在中央和地方政府间的纵向府际关系研究，对地方政府间的横向府际关系研究则比较少。学者周黎安从政府官员晋升激励的角度研究政治晋升竞争对地方政府间合作与竞争的影响，对中国地方政府合作治理跨区域公共事务提出了一个全新的研究视角；学者陈剩勇、马斌认为，制度化的议事、决策机制以及有效的组织机构是保证地方政府合作治理跨区域公共事务的重要保障；学者李文星等认为地方政府间合作治理跨区域公共事务的最大障碍是中央政府角色缺位，未能提供有效的政策和法律制度保障；学者陈瑞莲则把珠江三角洲作为一个案例来剖析地方政府对区域公共事务的治理，提出区域公共管理这一研究领域。从以上的研究我们看出，国内学者对府际关系研究的研究内容多数从经济层面进行分析，研究角度虽有一定的创新性，但理论分析深度和广度都不够，对影响地方政府间的跨区域公共治理的深层次原因发掘不够深入，也缺乏系统性，不能在理论层面上为中国地方政府合作跨区域公共事务提供有效指导。
二、合作治理跨区域公共事务的必要性
由于区域经济一体化的进程加快，各地区之间资源禀赋的差异和越来越多的跨区域公共问题的突显，通过互利合作来实现地区间利益最大化的需求也越来越迫切。
（一）市场化进程的不断推进催生了诸多跨区域公共问题
自20世纪90年代初中国提出建立社会主义市场经济体制以来，国内市场化进程不断推进，各级地方政府的自主意识不断增强，迫切需要形成一个全国性的统一市场环境。但是，由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后，行政性分权的配套改革的不完善，市场化改革催生了一些诸如地方保护主义、地方政府恶性竞争、地方发展马太效应等新型的社会公共问题，这些问题，不仅突破了传统行政区划的刚性束缚，蔓延到由多个地区组成的某一经济区域，而且还超越了单个政府治理能力域限，衍生为区域性公共问题，而传统的行政区行政已无法解决此类区域性的公共问题，迫切呼唤一种以互利双赢为特征的合作治理新机制的诞生。
（二）区域经济一体化需要地方政府间的合作
随着区域经济一体化浪潮的席卷，中国的区域一体化由封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变。这一转变一方面使区域分工不断深化，各个区域间相互依赖、相互渗透的程度不断加深，地区间由于资源共享所导致的相互依存关系加强；另一方面使各个区域之间的竞争更加激烈，而这种竞争已不再是传统意义上的资源禀赋等比较优势的竞争，更多的是表现为区域“综合竞争优势”层面上的竞争。广西北部湾经济区为了取得这种独特的区域竞争优势，打造区域的整体竞争力，区域内各地方政府应该在加强区域经济合作的基础上，优化资源配置，调整产业结构，使区域间各种资源形成一种合力，积极打造区域“综合竞争优势”。
（三）突发性公共危机事件频繁发生需要地方政府间的合作
近年来，非典、禽流感、跨流域水污染等公共危机事件频繁发生，公共危机事件的特点决定了单一行政区划的地方政府在面对错综复杂、难以避免的突发性公共危机事件时难以有效防范，而需要各政府部门或者跨区域的地方政府之间在危机发生时能够进行充分的信息沟通与协调，能够群策群力，集中各地区的人力、物力、财力，在最短时间内达到社会资源的最大整合，以将这类危机事件的危害性降到最低程度。因此，突发性公共危机事件频繁发生，迫切需要地方政府间的合作治理。
（四）政治体制的分权改革使地方政府忽视了跨区域公共事务
在建国以后相当长的一段时间内中国实行高度集中的政治经济体制，各地方政府仅作为中央政府的一级派出机构来执行中央的各项政策，而没有本区域的地方利益。自政治经济体制改革实行分权制以来，尤其自实行分税制以来，地方政府的自主意识不断增强，地方利益日益突出，使中国各级地方政府在经济发展过程经常采用地方保护主义、恶性竞争等手段和方式谋得自身的发展，而不顾及其他地方政府的利益，从而导致中国各级地方政府过度关注本区域事务的同时，忽视了大量的跨区域公共事务治理，使跨区域公共事务成为阻碍区域经济协调健康发展的重要因素。
三、合作治理跨区域公共事务的现状
当前，中国地方政府合作治理跨区域公共事务的横向合作机制已经开始起步，跨区域公共事务开始通过地方政府间的合作加以解决，在中央政府的有效领导下，地方政府通过紧密合作有效地抑制了“非典”疫情、禽流感疫情的传播与扩散，有效地治理长江、黄河等流域的生态环境，有力地打击跨区域犯罪行为；通过建立高层联席会议、城市政府联合体、区域协调联合会、区域一体化促进会等组织，以协商形式促进了区域间的交流与合作，有效地促进了跨区域公共事务的解决，提升整个区域的综合竞争力。但是，整体而言，中国地方政府之间合作治理跨区域公共事务尚缺乏系统的理论思考和操作策略，公共管理的制度设计和制度还存在诸多的漏洞与缺失，难以满足跨区域公共事务合法、合理、高效治理的需要，主要表现在:
（一）区域内政府间的合作共识逐步形成，但缺乏统一的合作战略规划
近年来，各地方政府己经意识到合作的必要性，通过举行各种会议、签订各种协议、成立各种协调组织等形式加强区域间的合作，政府间合作共识已经逐步形成。但是，我们应该看到，这种合作的公共绩效一直较低，达不到共识设计时的预想目标。其中的症结在于中国迄今为止尚无统一的区域发展规划，是中国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源。各地在编制地区发展规划时受地方利益驱动，“各自为政”的现象仍比较严重，带有很多的地方主义色彩，区域整体发展规划还表现出极大的无序性和非理性，以广西北部湾经济区为例，自提出建立广西北部湾经济区起，南宁、北海、钦州、防城港等地方政府纷纷把共享区域经济合作收益作为自身的发展战略。我们从各地方的城市发展规划来看，将分散的城市聚合成为整体，不仅有共识，而且有行动，具备了一定的基础。但是，我们从中发现，这种共识是没有统一方案的共识。因而，在这种共识下，各地在很大程度上都是按照自身发展的内在逻辑和实际需要来展开的，而不是从整个区域发展形态的内在要求出发。在目前这种格局下，这种规划无可厚非，但是从整个广西北部湾经济区出发，这种规划对广西北部湾经济区的一体化发展缺乏整体性，而且在目前的地方管理体制下，这种新的城市聚合，将有可能形成新的“块块结构”以及由此必然导致新的“块块竞争”和“块块封锁”。
（二）跨区域合作的组织体系尚未完善
区域公共问题的治理，特别是国内区域问题的治理，需要设计一套精细的组织机构作为载体。而中国地方政府间对跨区域公共事务合作治理的组织体系较为松散，也没有建立一套功能性的组织机构。可以说中国地方政府间合作很多都是靠地方领导人来推动的，一旦地方领导调动便容易使合作的组织机构架空；而且当前中国地方政府间的合作，还停留在各种会议制度与单项合作机制和组织上，一般采取集体磋商的形式，缺乏一系列成熟的、制度化的机制与组织。组织体系的缺乏大大增加了区域政府合作治理跨区域公共事务的成本。因此，应将原来各种跨区域的会议制度与单项合作机制和组织，整合为整体规划性与具体工作性相结合的跨区域政府合作发展组织。
（三）合作治理的制度化程度较低
制度化的程度相对较低，没有一套制度化的议事和决策机制，准确地说应该是一种地方政府倡导的非制度性合作协调机制。政府间许多共识的达成是靠领导人做出的承诺来保障的，虽然在越来越多的领域，已经形成了制度性的协议，但缺乏法律效力，使得这种共识的达成缺少稳定性。而且各政府间合作一般采取集体磋商的形式，而没有形成像欧盟那样的谈判机制，这种形式容易在涉及到实质性利益的问题上由于分歧太大而无法达成共识。我们仍然很遗憾的看到实质性的合作不多，更多的是停留在口头或纸面上的承诺。跨区域政府合作议题制度化程度较低，“议而不决，决而不行”的状况依然存在。
四、中国地方政府合作治理跨区域公共事务不力的原因
影响区域地方政府合作的制约因素是多种多样的，在不同的时期呈现出不同的特点，当前制约广西北部湾经济区内地方政府合作的因素，归结起来有几个方面：
（一）区域政府合作的共识还没有真正形成
长期的计划经济体制使得一些地方政府形成了接受上级任务和命令的惯性，而缺乏自主决定和发展的主动性，这一点在北部湾经济区内某些级别较低的地方政府身上表现得更为明显。政府自身狭隘的执政思维，自利和短视的行为更使得他们缺乏合作的意识，加上各级地方政府自身的经济职能和干涉经济的愿望还很强烈，政府的政区竞争观念比区域合作观念要根深蒂固得多。特别是对于广西北部湾这样一个刚成立不久的区域经济合作组织，缺乏政府合作的历史和传统，虽然合作对双方或者多方来说都是有利的，但是合作仍然难以达成。
（二）当代中国政治晋升博弈和政府绩效评估中的负面影响
地方官员合作困难的根源并不主要在于地方官员的财税激励以及他们所处的经济竞争的性质，而是在于嵌入在经济竞争当中的政治晋升博弈的性质。在政治晋升博弈中，给定只有有限数目的人可以获得提升，一个人获得提升将直接降低另一人提升的机会，一个人所得构成另一人所失，因此参与人面临的是一个零和博弈。“官场”竞争的逻辑将深刻地改变由官员所主导的经济竞争的方式和内容。在经济增长为中心的压力型体制下，上级组织为了完成经济赶超任务和各项指标，利用行政权力通过层层分解和量化的方式，给下级组织下达任务和指标，并以完成任务和指标的实际状况作为政府绩效、官员政绩评价、奖惩、升迁的直接依据，这就使得大量官员心目中都将追求GDP高速增长作为自己工作的目标和动力，强化了地方干部谋求地方经济利益最大化的动机。
（三）组织权威性和相关法律与制度的缺失
一是组织权威性的缺失。当前区域政府合作组织主要采用跨区域联席会、沟通会或者区域领导人高层会议的形式，更多带有象征性的宣示意义。北部湾经济区虽然成立的自治区层面的管理协调机构，由自治区副主席兼任管委会主任，各市也相应成立了协调机构，但由于这些协调机构中的主要负责人都是兼任的，在进行实质性的工作的时候，这种较为松散的非功能性的组织机构，由于缺乏跨区域的行政权威，很难实现区域内跨越行政区界限或功能区界限的更大范围的公共服务合作，协调结果的实施效果也难以保证。
二是相关法律、法规和政策制度的缺位。北部湾经济区上升至国家发展战略层面，需要研究制定相配套的政策支撑体系，制定相关规划政策和地区开发政策、区域规划指导纲要，以统合北部湾各辖区相关政策，使区域经济开发建设有法可依，有章可循，减少各方的摩擦，降低政府间交易成本。然而，当前相关部门尚未制定出台上述综合性区域公共政策法规，致使该区域政府间关系治理缺乏制度保障，处于低治的状态。
（四）协商机制和沟通渠道的缺乏
当前北部湾区域内外政府间在政务服务上缺乏必要的公共管理联动，对外来投资重大项目或需要联合办理的事项，三港一市之间未建立相应的公共管理服务机制，各市公共管理服务中心也缺乏必要的沟通联系，未建立起必要的协商机制，从而无法实现公共管理服务的联网联营，为客商提供统一、便捷、高效的区域公共管理服务环境。此外，北部湾区域内外缺乏统一的区域公共信息共享平台的有力支撑，各市之间在公共信息服务方面未开展深入的交流合作，造成了政府间信息的不对称，这将可能产生相互间的不信任，助长了机会主义倾向，从而形成了合作的重大障碍。
（五）合作治理的利益协调机制缺失
地方政府间对跨区域公共事务的合作治理，虽然能实现互利双赢，取得合作的收益，但也需要承担合作的成本。而这些合作成本的分担，有些是可以毫无差别的分摊的，但有些是要依据收益程度的差别承担不同的合作成本。地方政府间合作方为了实现自身利益最大化，追求以最少的投入获取最大产出，总是尽量减少自己的成本，因此在处理府际合作治理跨区域事务上，自然会有经费分担的争议。这就需要设计一套完善的合作治理的利益协调仲裁机制。而中国目前的合作机制中对于这方面的考量还相对较少，这就很难避免合作中的机会主义，使承担较多成本的合作者难以获得与其所承担的成本相对应的收益，如在流域合作治理中，承担流域环境治理成本的上游地区难以获得同样收益的下游地区的利益补偿。这样觉得本地获得收益与承担成本不对等的一方就会选择不合作，最终，使双方利益都受损。
五、合作治理跨区域公共事务对策研究
（一）转变政府行政观念，重塑合作治理理念
随着区域经济一体化、工业化、城市化的发展，及大量跨区域公共事务的出现，传统的行政区行政的国家简单化的治理理念已经不能适应这种复杂生态环境的要求，要使得跨区域公共事务得到更好的解决，必须改变封闭的发展思维，树立区域公共管理的新思维。区域公共管理的治理理念在政府治理的价值导向上，以公共问题和公共事务为价值导向，而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”的弊病，奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观，把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围，由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。只有树立区域公共管理的治理理念才能适应日益复杂公共管理的需要，使层出不穷的跨区域公共事务得到更好的解决。
（二）构建合作治理的动力激励机制
由于跨区域公共事务在消费上所具有的非排他性特点以及各地方政府的理性经济人”角色决定了建立地方政府合作治理跨区域公共事务的动力激励机制并非易事。要建立这样的机制，需要各地方政府充分认识到区域经济一体化、市场化、工业化条件下各地区经济和社会发展的相互依存和相互制约的关系，认识到区域间不断增长的共同利益，认识到跨区域公共事务的解决对各地区发展的重要性。同时要建立一套科学的地方政府官员的绩效考核体系，通过其正确的方向引导、规范官员们的行为取向和行为模式，实现地方政府行为的正常化，从而为地方政府间合作治理跨区域公共事务提供足够的动力。
（三）构建区域内地方政府合作的协商机制和信息沟通机制
沟通是信息传递的载体，为了降低地方政府跨区域合作治理中的信息沟通不畅问题，应建立并完善相关的协商机制和沟通制度。首先，要建立跨区域合作治理组织，并确保跨区域合作治理组织的权威。地方政府不仅要建立专门的跨区域合作治理组织，而且要由地方领导担任领导，保证跨区域合作公共事务处理的话语权，定期就跨区域公共事务进行协商，而且要在人、财、物、制度等资源上给予支持，从而保证跨区域合作治理信息在地方政府间畅通交换。其次，制定完善法规政策，建立信息共享平台。政府要制定跨区域合作治理的规范性文件及政策，建立信息共享平台，促使地方政府突破行政区划界限，增进相互信息沟通，从而减少信息不对称状态。最后，为了降低地方政府在合作过程中出现的信息沟通不畅问题，应建立并完善相关的沟通制度，使各市在公共信息服务方面开展深入的交流合作，建立起区域信息共享平台，实现综合性的公共信息服务共享。尤其在实现在区域政务服务、城市规划、旅游、物流、工业园区、港口、公共产品等各领域尽快实现公共信息、区域共享，促进广西北部湾经济区的开放开发。
（四）制定区域内政府合作的政策法规，构建合作治理的监督约束机制
区域公共政策是政府干预区域经济发展与公共管理区域经济关系的主要功能，是政府公共政策的一个重要组成部分。区域性政策缺位意味着区域经济发展缺乏内在策动力。对于广西北部湾经济区而言，就是做好政策和法规的从无到有，从有到优的转变。通过构建这些综合性的政策支撑体系，以统合北部湾各辖区相关政策，使区域经济开发建设有法可依，有章可循，减少各方的摩擦，降低政府间交易成本，营造国家政策在此区域先行先试的最具活力的前期制度安排。此外，为了防止区域合作中的机会主义行为，保障合作关系的健康发展，需要立一种区域合作的约束机制对区域合作中的非规范行为做出惩罚性的制度安排，以对违反“游规则”的机会主义者予以充分的惩罚[4]。
（五）构建合作治理的利益协调机制
地方政府利益以及它所代表的地方利益的存在是不争的事实，也是地方政府合作治理跨区域公共事务的核心问题。公共选择理论创始人、美国经济学家布坎南认为，公共决策并不存在“根据公共利益进行选择”的过程，而是集团或组成集团的个体间相互讨价还价、妥协与调和的过程。公共利益的最优化应该是“契约”的结果，而不是“选择”的结果。针对中国地方政府在合作治理跨区域公共事务中出现的利益纷争，首先，应建立一种公共决策程序，使各地方利益偏好得以表达，没有一个公正的决策程序的介入，地区将没有足够的激励说出自己对跨区域公共事务的真实评价，将会隐瞒本地区的偏好从而尽量减少成本。其次，必须根据“收益原则”和“能力原则”，就跨区域合作治理的资源投入比例和成果分配比例进行磋商，公平合理的划分各地政府在跨区域公共事务合作治理中的义务与权利，设计经费分担和合作收益的相关规则，使各方在合作中的成本收益对等。最后，应该做出一定的制度安排，各方在平等、互利、协作的前提下，本着互惠互利的原则商议利益补偿问题，建立一种利益共享与利益补偿机制，通过规范的制度建设来实现地方与地方之间的利益转移，从而实现各种利益在地区之间的合理分配。
参考文献：
[1]林尚立.国内政府间关系[M].杭州:浙江人民出版社，1998.
[2]黄明宇.区域内地方政府间合作的困境与对策——以广西北部湾经济区为例[J].广西师范学院学报，2009，(3).
[3]陈剩勇，马斌.区域间政府合作:区域经济一体化的路径选择[J].政治学研究，2004，(1).
[4]周黎安.晋升博弈中政府官员的激励与合作[J].经济研究，2004，(6).
[5]蔡岚.区域政府合作中的难题及其求解[J].前沿，2006，(10).
[6]陈瑞莲.论区域公共管理的制度创新[J].中山大学学报:社科版，2005，(5).
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[9]汪伟全.论中国地方政府间合作存在问题及解决途径[J].公共管理学报，2005，(8).
[10]马治海.中国地方政府合作治理跨区域令共事务研究[D].西安：西北大学硕士学位论文，2007:6.
[责任编辑 吴高君]
关键词：公共事务 跨区域 治理 对策
中图分类号：F12 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）28-0003-04
改革开放以来，中国市场化、城市化、区域经济一体化的进程逐步加快，使得各地区诸多传统的“内部”社会公共问题与公共事务越来越“外部化”和“无界化”，各种跨行政区划的区域公共问题大量出现。而跨区域公共事务的特征决定了单个地方政府无法解决，必须寻求各地方政府合作治理的道路。但目前中国地方政府合作治理跨区域公共问题尚未有一套行之有效的方法，在治理过程中出现了这样或那样的问题，影响了合作的效果，阻碍了合作的进程。广西北部湾经济区作为一个跨多个地方政府的经济区域，在上升为国家战略后，其地方政府合作治理跨区域公共事务的有效性就显得尤为重要和迫在眉睫。
一、国内外研究现状
国外学者对府际关系的研究视角比较开阔，既有纵向也有横向的政府关系研究，对地方政府合作治理跨区域公共事务提出来了许多行之有效的方法。美国学者罗森布鲁姆指出，联邦政府与州政府之间以及各州之间的合作，是以法律制度作为保障，表明了美国地方政府合作治理的成熟。英国学者Helen Sullivan和Chris Skelcher指出，政治层面、操作层面及财政层面存在的问题是影响政府间合作治理跨区域公共事务的重要因素，提出可以利用契约、伙伴关系及网络等三种形式解决跨区域公共事务的治理问题。
国内学者对府际关系的研究主要集中在中央和地方政府间的纵向府际关系研究，对地方政府间的横向府际关系研究则比较少。学者周黎安从政府官员晋升激励的角度研究政治晋升竞争对地方政府间合作与竞争的影响，对中国地方政府合作治理跨区域公共事务提出了一个全新的研究视角；学者陈剩勇、马斌认为，制度化的议事、决策机制以及有效的组织机构是保证地方政府合作治理跨区域公共事务的重要保障；学者李文星等认为地方政府间合作治理跨区域公共事务的最大障碍是中央政府角色缺位，未能提供有效的政策和法律制度保障；学者陈瑞莲则把珠江三角洲作为一个案例来剖析地方政府对区域公共事务的治理，提出区域公共管理这一研究领域。从以上的研究我们看出，国内学者对府际关系研究的研究内容多数从经济层面进行分析，研究角度虽有一定的创新性，但理论分析深度和广度都不够，对影响地方政府间的跨区域公共治理的深层次原因发掘不够深入，也缺乏系统性，不能在理论层面上为中国地方政府合作跨区域公共事务提供有效指导。
二、合作治理跨区域公共事务的必要性
由于区域经济一体化的进程加快，各地区之间资源禀赋的差异和越来越多的跨区域公共问题的突显，通过互利合作来实现地区间利益最大化的需求也越来越迫切。
（一）市场化进程的不断推进催生了诸多跨区域公共问题
自20世纪90年代初中国提出建立社会主义市场经济体制以来，国内市场化进程不断推进，各级地方政府的自主意识不断增强，迫切需要形成一个全国性的统一市场环境。但是，由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后，行政性分权的配套改革的不完善，市场化改革催生了一些诸如地方保护主义、地方政府恶性竞争、地方发展马太效应等新型的社会公共问题，这些问题，不仅突破了传统行政区划的刚性束缚，蔓延到由多个地区组成的某一经济区域，而且还超越了单个政府治理能力域限，衍生为区域性公共问题，而传统的行政区行政已无法解决此类区域性的公共问题，迫切呼唤一种以互利双赢为特征的合作治理新机制的诞生。
（二）区域经济一体化需要地方政府间的合作
随着区域经济一体化浪潮的席卷，中国的区域一体化由封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变。这一转变一方面使区域分工不断深化，各个区域间相互依赖、相互渗透的程度不断加深，地区间由于资源共享所导致的相互依存关系加强；另一方面使各个区域之间的竞争更加激烈，而这种竞争已不再是传统意义上的资源禀赋等比较优势的竞争，更多的是表现为区域“综合竞争优势”层面上的竞争。广西北部湾经济区为了取得这种独特的区域竞争优势，打造区域的整体竞争力，区域内各地方政府应该在加强区域经济合作的基础上，优化资源配置，调整产业结构，使区域间各种资源形成一种合力，积极打造区域“综合竞争优势”。
（三）突发性公共危机事件频繁发生需要地方政府间的合作
近年来，非典、禽流感、跨流域水污染等公共危机事件频繁发生，公共危机事件的特点决定了单一行政区划的地方政府在面对错综复杂、难以避免的突发性公共危机事件时难以有效防范，而需要各政府部门或者跨区域的地方政府之间在危机发生时能够进行充分的信息沟通与协调，能够群策群力，集中各地区的人力、物力、财力，在最短时间内达到社会资源的最大整合，以将这类危机事件的危害性降到最低程度。因此，突发性公共危机事件频繁发生，迫切需要地方政府间的合作治理。
（四）政治体制的分权改革使地方政府忽视了跨区域公共事务
在建国以后相当长的一段时间内中国实行高度集中的政治经济体制，各地方政府仅作为中央政府的一级派出机构来执行中央的各项政策，而没有本区域的地方利益。自政治经济体制改革实行分权制以来，尤其自实行分税制以来，地方政府的自主意识不断增强，地方利益日益突出，使中国各级地方政府在经济发展过程经常采用地方保护主义、恶性竞争等手段和方式谋得自身的发展，而不顾及其他地方政府的利益，从而导致中国各级地方政府过度关注本区域事务的同时，忽视了大量的跨区域公共事务治理，使跨区域公共事务成为阻碍区域经济协调健康发展的重要因素。
三、合作治理跨区域公共事务的现状
当前，中国地方政府合作治理跨区域公共事务的横向合作机制已经开始起步，跨区域公共事务开始通过地方政府间的合作加以解决，在中央政府的有效领导下，地方政府通过紧密合作有效地抑制了“非典”疫情、禽流感疫情的传播与扩散，有效地治理长江、黄河等流域的生态环境，有力地打击跨区域犯罪行为；通过建立高层联席会议、城市政府联合体、区域协调联合会、区域一体化促进会等组织，以协商形式促进了区域间的交流与合作，有效地促进了跨区域公共事务的解决，提升整个区域的综合竞争力。但是，整体而言，中国地方政府之间合作治理跨区域公共事务尚缺乏系统的理论思考和操作策略，公共管理的制度设计和制度还存在诸多的漏洞与缺失，难以满足跨区域公共事务合法、合理、高效治理的需要，主要表现在:
（一）区域内政府间的合作共识逐步形成，但缺乏统一的合作战略规划
近年来，各地方政府己经意识到合作的必要性，通过举行各种会议、签订各种协议、成立各种协调组织等形式加强区域间的合作，政府间合作共识已经逐步形成。但是，我们应该看到，这种合作的公共绩效一直较低，达不到共识设计时的预想目标。其中的症结在于中国迄今为止尚无统一的区域发展规划，是中国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源。各地在编制地区发展规划时受地方利益驱动，“各自为政”的现象仍比较严重，带有很多的地方主义色彩，区域整体发展规划还表现出极大的无序性和非理性，以广西北部湾经济区为例，自提出建立广西北部湾经济区起，南宁、北海、钦州、防城港等地方政府纷纷把共享区域经济合作收益作为自身的发展战略。我们从各地方的城市发展规划来看，将分散的城市聚合成为整体，不仅有共识，而且有行动，具备了一定的基础。但是，我们从中发现，这种共识是没有统一方案的共识。因而，在这种共识下，各地在很大程度上都是按照自身发展的内在逻辑和实际需要来展开的，而不是从整个区域发展形态的内在要求出发。在目前这种格局下，这种规划无可厚非，但是从整个广西北部湾经济区出发，这种规划对广西北部湾经济区的一体化发展缺乏整体性，而且在目前的地方管理体制下，这种新的城市聚合，将有可能形成新的“块块结构”以及由此必然导致新的“块块竞争”和“块块封锁”。
（二）跨区域合作的组织体系尚未完善
区域公共问题的治理，特别是国内区域问题的治理，需要设计一套精细的组织机构作为载体。而中国地方政府间对跨区域公共事务合作治理的组织体系较为松散，也没有建立一套功能性的组织机构。可以说中国地方政府间合作很多都是靠地方领导人来推动的，一旦地方领导调动便容易使合作的组织机构架空；而且当前中国地方政府间的合作，还停留在各种会议制度与单项合作机制和组织上，一般采取集体磋商的形式，缺乏一系列成熟的、制度化的机制与组织。组织体系的缺乏大大增加了区域政府合作治理跨区域公共事务的成本。因此，应将原来各种跨区域的会议制度与单项合作机制和组织，整合为整体规划性与具体工作性相结合的跨区域政府合作发展组织。
（三）合作治理的制度化程度较低
制度化的程度相对较低，没有一套制度化的议事和决策机制，准确地说应该是一种地方政府倡导的非制度性合作协调机制。政府间许多共识的达成是靠领导人做出的承诺来保障的，虽然在越来越多的领域，已经形成了制度性的协议，但缺乏法律效力，使得这种共识的达成缺少稳定性。而且各政府间合作一般采取集体磋商的形式，而没有形成像欧盟那样的谈判机制，这种形式容易在涉及到实质性利益的问题上由于分歧太大而无法达成共识。我们仍然很遗憾的看到实质性的合作不多，更多的是停留在口头或纸面上的承诺。跨区域政府合作议题制度化程度较低，“议而不决，决而不行”的状况依然存在。
四、中国地方政府合作治理跨区域公共事务不力的原因
影响区域地方政府合作的制约因素是多种多样的，在不同的时期呈现出不同的特点，当前制约广西北部湾经济区内地方政府合作的因素，归结起来有几个方面：
（一）区域政府合作的共识还没有真正形成
长期的计划经济体制使得一些地方政府形成了接受上级任务和命令的惯性，而缺乏自主决定和发展的主动性，这一点在北部湾经济区内某些级别较低的地方政府身上表现得更为明显。政府自身狭隘的执政思维，自利和短视的行为更使得他们缺乏合作的意识，加上各级地方政府自身的经济职能和干涉经济的愿望还很强烈，政府的政区竞争观念比区域合作观念要根深蒂固得多。特别是对于广西北部湾这样一个刚成立不久的区域经济合作组织，缺乏政府合作的历史和传统，虽然合作对双方或者多方来说都是有利的，但是合作仍然难以达成。
（二）当代中国政治晋升博弈和政府绩效评估中的负面影响
地方官员合作困难的根源并不主要在于地方官员的财税激励以及他们所处的经济竞争的性质，而是在于嵌入在经济竞争当中的政治晋升博弈的性质。在政治晋升博弈中，给定只有有限数目的人可以获得提升，一个人获得提升将直接降低另一人提升的机会，一个人所得构成另一人所失，因此参与人面临的是一个零和博弈。“官场”竞争的逻辑将深刻地改变由官员所主导的经济竞争的方式和内容。在经济增长为中心的压力型体制下，上级组织为了完成经济赶超任务和各项指标，利用行政权力通过层层分解和量化的方式，给下级组织下达任务和指标，并以完成任务和指标的实际状况作为政府绩效、官员政绩评价、奖惩、升迁的直接依据，这就使得大量官员心目中都将追求GDP高速增长作为自己工作的目标和动力，强化了地方干部谋求地方经济利益最大化的动机。
（三）组织权威性和相关法律与制度的缺失
一是组织权威性的缺失。当前区域政府合作组织主要采用跨区域联席会、沟通会或者区域领导人高层会议的形式，更多带有象征性的宣示意义。北部湾经济区虽然成立的自治区层面的管理协调机构，由自治区副主席兼任管委会主任，各市也相应成立了协调机构，但由于这些协调机构中的主要负责人都是兼任的，在进行实质性的工作的时候，这种较为松散的非功能性的组织机构，由于缺乏跨区域的行政权威，很难实现区域内跨越行政区界限或功能区界限的更大范围的公共服务合作，协调结果的实施效果也难以保证。
二是相关法律、法规和政策制度的缺位。北部湾经济区上升至国家发展战略层面，需要研究制定相配套的政策支撑体系，制定相关规划政策和地区开发政策、区域规划指导纲要，以统合北部湾各辖区相关政策，使区域经济开发建设有法可依，有章可循，减少各方的摩擦，降低政府间交易成本。然而，当前相关部门尚未制定出台上述综合性区域公共政策法规，致使该区域政府间关系治理缺乏制度保障，处于低治的状态。
（四）协商机制和沟通渠道的缺乏
当前北部湾区域内外政府间在政务服务上缺乏必要的公共管理联动，对外来投资重大项目或需要联合办理的事项，三港一市之间未建立相应的公共管理服务机制，各市公共管理服务中心也缺乏必要的沟通联系，未建立起必要的协商机制，从而无法实现公共管理服务的联网联营，为客商提供统一、便捷、高效的区域公共管理服务环境。此外，北部湾区域内外缺乏统一的区域公共信息共享平台的有力支撑，各市之间在公共信息服务方面未开展深入的交流合作，造成了政府间信息的不对称，这将可能产生相互间的不信任，助长了机会主义倾向，从而形成了合作的重大障碍。
（五）合作治理的利益协调机制缺失
地方政府间对跨区域公共事务的合作治理，虽然能实现互利双赢，取得合作的收益，但也需要承担合作的成本。而这些合作成本的分担，有些是可以毫无差别的分摊的，但有些是要依据收益程度的差别承担不同的合作成本。地方政府间合作方为了实现自身利益最大化，追求以最少的投入获取最大产出，总是尽量减少自己的成本，因此在处理府际合作治理跨区域事务上，自然会有经费分担的争议。这就需要设计一套完善的合作治理的利益协调仲裁机制。而中国目前的合作机制中对于这方面的考量还相对较少，这就很难避免合作中的机会主义，使承担较多成本的合作者难以获得与其所承担的成本相对应的收益，如在流域合作治理中，承担流域环境治理成本的上游地区难以获得同样收益的下游地区的利益补偿。这样觉得本地获得收益与承担成本不对等的一方就会选择不合作，最终，使双方利益都受损。
五、合作治理跨区域公共事务对策研究
（一）转变政府行政观念，重塑合作治理理念
随着区域经济一体化、工业化、城市化的发展，及大量跨区域公共事务的出现，传统的行政区行政的国家简单化的治理理念已经不能适应这种复杂生态环境的要求，要使得跨区域公共事务得到更好的解决，必须改变封闭的发展思维，树立区域公共管理的新思维。区域公共管理的治理理念在政府治理的价值导向上，以公共问题和公共事务为价值导向，而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”的弊病，奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观，把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围，由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。只有树立区域公共管理的治理理念才能适应日益复杂公共管理的需要，使层出不穷的跨区域公共事务得到更好的解决。
（二）构建合作治理的动力激励机制
由于跨区域公共事务在消费上所具有的非排他性特点以及各地方政府的理性经济人”角色决定了建立地方政府合作治理跨区域公共事务的动力激励机制并非易事。要建立这样的机制，需要各地方政府充分认识到区域经济一体化、市场化、工业化条件下各地区经济和社会发展的相互依存和相互制约的关系，认识到区域间不断增长的共同利益，认识到跨区域公共事务的解决对各地区发展的重要性。同时要建立一套科学的地方政府官员的绩效考核体系，通过其正确的方向引导、规范官员们的行为取向和行为模式，实现地方政府行为的正常化，从而为地方政府间合作治理跨区域公共事务提供足够的动力。
（三）构建区域内地方政府合作的协商机制和信息沟通机制
沟通是信息传递的载体，为了降低地方政府跨区域合作治理中的信息沟通不畅问题，应建立并完善相关的协商机制和沟通制度。首先，要建立跨区域合作治理组织，并确保跨区域合作治理组织的权威。地方政府不仅要建立专门的跨区域合作治理组织，而且要由地方领导担任领导，保证跨区域合作公共事务处理的话语权，定期就跨区域公共事务进行协商，而且要在人、财、物、制度等资源上给予支持，从而保证跨区域合作治理信息在地方政府间畅通交换。其次，制定完善法规政策，建立信息共享平台。政府要制定跨区域合作治理的规范性文件及政策，建立信息共享平台，促使地方政府突破行政区划界限，增进相互信息沟通，从而减少信息不对称状态。最后，为了降低地方政府在合作过程中出现的信息沟通不畅问题，应建立并完善相关的沟通制度，使各市在公共信息服务方面开展深入的交流合作，建立起区域信息共享平台，实现综合性的公共信息服务共享。尤其在实现在区域政务服务、城市规划、旅游、物流、工业园区、港口、公共产品等各领域尽快实现公共信息、区域共享，促进广西北部湾经济区的开放开发。
（四）制定区域内政府合作的政策法规，构建合作治理的监督约束机制
区域公共政策是政府干预区域经济发展与公共管理区域经济关系的主要功能，是政府公共政策的一个重要组成部分。区域性政策缺位意味着区域经济发展缺乏内在策动力。对于广西北部湾经济区而言，就是做好政策和法规的从无到有，从有到优的转变。通过构建这些综合性的政策支撑体系，以统合北部湾各辖区相关政策，使区域经济开发建设有法可依，有章可循，减少各方的摩擦，降低政府间交易成本，营造国家政策在此区域先行先试的最具活力的前期制度安排。此外，为了防止区域合作中的机会主义行为，保障合作关系的健康发展，需要立一种区域合作的约束机制对区域合作中的非规范行为做出惩罚性的制度安排，以对违反“游规则”的机会主义者予以充分的惩罚[4]。
（五）构建合作治理的利益协调机制
地方政府利益以及它所代表的地方利益的存在是不争的事实，也是地方政府合作治理跨区域公共事务的核心问题。公共选择理论创始人、美国经济学家布坎南认为，公共决策并不存在“根据公共利益进行选择”的过程，而是集团或组成集团的个体间相互讨价还价、妥协与调和的过程。公共利益的最优化应该是“契约”的结果，而不是“选择”的结果。针对中国地方政府在合作治理跨区域公共事务中出现的利益纷争，首先，应建立一种公共决策程序，使各地方利益偏好得以表达，没有一个公正的决策程序的介入，地区将没有足够的激励说出自己对跨区域公共事务的真实评价，将会隐瞒本地区的偏好从而尽量减少成本。其次，必须根据“收益原则”和“能力原则”，就跨区域合作治理的资源投入比例和成果分配比例进行磋商，公平合理的划分各地政府在跨区域公共事务合作治理中的义务与权利，设计经费分担和合作收益的相关规则，使各方在合作中的成本收益对等。最后，应该做出一定的制度安排，各方在平等、互利、协作的前提下，本着互惠互利的原则商议利益补偿问题，建立一种利益共享与利益补偿机制，通过规范的制度建设来实现地方与地方之间的利益转移，从而实现各种利益在地区之间的合理分配。
参考文献：
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[责任编辑 吴高君]