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摘要：市政工程EPC总承包项目多由政府投资，政府投资的项目通常面临预算财政评审和结算审计等工作，因此在上述过程中会发生较多问题。基于此，本文分析了现行市政工程总承包项目采用下浮率招标时在预算和结算两个环节中的问题，并提出解决问题的路径，以供参考。
关键词：市政工程;财政评审;结算审计
中图分类号：TU723.3 文献标识码：A 文章编号：2096-6903（2021）04-0000-00
EPC工程总承包模式是指受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。通常企业在总价合同条件下，对其所承包工程的质量、安全、费用和进度进行负责。该模式具有降低项目成本，节约工期，降低风险，提高收益等优势。国家从1984年开始推行工程总承包，近年来关于加大工程总承包发展力度的文件频出，在国家政策的指挥棒下，各级地方政府也相继推出地方工程总承包管理办法。基于EPC模式的优势考虑，政策文件中强调政府投资项目，优先采用EPC模式。现行市场环境中，市政工程大多采用EPC的模式。
自市政工程推行EPC工程总承包以来，总承包单位在合同价格的确定上困难重重，尤其囿于项目所在地政策文件规定，在总承包项目的预算和结算审核中问题突出，导致总承包人的利益难以得到保护。
1市政工程总承包项目在预算审核阶段存在的问题
政府投资的EPC总承包工程，在推广实施过程中，多采用费率招标，给项目定价、进度款支付、结算带来不确定性，项目在实施过程中承发包双方经常扯皮，影响工程进度，也无法体现EPC模式的优势。
按照2019年工程总承包管理办法规定，“采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包”。市政工程大多由政府投资，项目实施需完成可行性研究立项和初步设计批复手续，同时基于财审、结算审计等政策限制，发包人不愿意担责，较少采用投标报价包干的总价合同形式，项目往往采用下浮率报价的形式。
根据财政部《财政投资评审管理》规定，财政部门需对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查。因此，市政EPC工程总承包项目的招标文件中一般约定，承包人在施工图审查合格后，依据审查合格的施工图和施工组织设计编制施工图预算，报送发包人，由发包人报送财政评审中心进行评审，以财政评审的价格下浮中标下浮率后，作为合同付款和结算依据。实操中，财政评审给项目实施带来很多不确定性。
1.1财政评审时间不可控
总承包项目中标后，承包人可能要完成勘察、初步设计及报批、施工图设计及图审工作后，再根据图审合格的施工图编制预算报送发包人。预算编制过程中市政工程如水厂、污水厂涉及非标设备，需要询价编制预算。另外如项目涉及管网工程，则可能涉及地下给水、排水管线，或穿高速、穿铁路、涉及西气东输、南水北调工程等，由此涉及不同的行政管理部门或权属部门，需与各部门沟通协调确定路由;设计方案不定，影响设计进度，进而影响施工进度。因此，承包人可能编制预算的时间本身就过长，预算报送发包人后，发包人再报送财政评审部门，而财政评审作为政府部门负责当地所有项目的预算财评，发包人报送的预算文件要排队等审查，因此时间不可控。
1.2预算定价困难
1.2.1施工措施费确定难
施工图预算编制依据之一为施工组织设计。EPC总承包项目施工图预算编制时应当以EPC总承包合同、设计图纸、施工组织设计、现场施工条件、工程特点以及工期要求等为依据。但在实际的评审过程中，评审单位并未考虑EPC总承包合同、现场条件、工期以及施工方案等，导致双方对同一个项目，承包人确定的施工方案和财政评审认为应采用的施工方案不同。如土方工程，承包人基于工期考虑，可能采用大型机械进场开挖，而财政评审可能仅站在节省投资的角度上，认为用小型机械即可完成。不同的机械产生的费用不同，双方的施工方案都没错，对此双方各执一词，难以达成一致。
1.2.2新工艺、新材料定价困难
合同中往往约定，本项目施工图预算依据现行取费文件、定额和信息价进行编制，且财政评审按照合同约定的计价原则进行评审。但随着科技的进步，设计施工过程中可能采用新技术、新方法，而取费文件、定额和信息价有一定的滞后性，不可能完全涵盖施工中采用的材料、技术方案的定价。在此情况下，预算难以确定价格。如建设单位要求进行BIM设计，并要求后期进行数字化运营，建设过程中承包人需进行软件开发，并购买相应设备，BIM设计费目前尚无明确的计价文件，数字化管理的软件开发也无可参考的取费标准，预算时难以认定上述费用。又比如，施工中采用管道无损修复技术，采用该技术进行施工，所采用的材料价格以及采用该技术所需的人工、工期等难以确定。在预算评审时，财政部门要先确定一个暂估价，要么推给审计局，要求审计局进行确定。确定为暂估价，根据法律规定需要在施工过程中进行招标定价，影响工期，且以实际招标的中标价作为该部分的预算费用，承包人将无利润;因政府投资项目最终需由审计部门审计，财政推给审计部门定价，审计认为按照规定预算由财政部门评审，限入死循环。
1.2.3信息价缺项的材料定价困难
市政工程的给水厂和污水厂中多涉及非标设备，如工艺设备自动化、MBBR成套设备、一体化除臭设备等，需要根据项目工艺方案和建设单位要求，为项目量身定做，因此信息价中往往没有该类设备的定价。对于上述设备价格的确定，合同中往往约定由双方共同询价，但这为预算定价带来了很多问题。財政评审单位在材料设备询价时，并未考虑材料、设备的规格型号、参数要求、品牌，以及付款条件、供货时间等影响价格的因素;可能打一个电话给厂商，问某某设备多少钱你们能做，厂商报个价，财评单位就按照厂商报价确定该设备预算金额，由此导致承包人难以接受该价格。或者财评单位要求承包人提供设备采购发票，按照承包人实际采购金额确定预算费用，如此，承包人将无法获得设备采购部分的利润。 1.3预算难以确定带来的问题
施工图预算久拖不审和难以定价带来的问题能够影响现场进度，不利于工程推进。施工图预算未审定，现场承包人可能迫于建设单位和工期压力，完成了较多工程量，而向建设单位请款时，预算未审完，单价无法确定，无法支付进度款。变相逼迫施工单位垫资，施工单位资金周转能力强的能垫则垫，不能垫则停工，严重影响工程进展。
对于新材料、新工艺不予定价，影响项目设备采购。设备在预算时未能定价，如承包人基于推进项目考虑采购了设备，顺利通过竣工验收，到竣工结算时，审计认为承包人设备采购费用高了，要审减该费用，承包人就限入被动局面，自身利益将难以保障。尤其对于环保督查项目，工期紧迫，土建完成后，亟待设备进场安装，但因设备费用在预算中未确定，迟迟不能采购，阻碍项目顺利实施。
2市政工程项目在结算阶段遇到的问题
2.1工程结算以审计结论为准的问题
2017年2月22日，全国人大常委会法工委印发《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》，“法工委经过充分调研和征求意见，认为地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正”。但该条文对于工程实际形同虚设，政府投资项目，建设单位依然在合同中要求以政府审计作为结算工程款支付的前提及依据。
事实上，审计行为属于行政行为，适用《审计法》及《审计法实施条例》等相关行政法律法规。审计目的是对国家资金的使用情况以及项目建设全过程的合规性进行查明，发挥监督职能。工程结算属于民事主体之间的法律关系，有关工程款的结算问题应当以当事人意愿自治原则为主，适用的是作为调整平等主体之间人身或财产关系的民法典。再者，审计的对象是建设单位，结算的客体是工程项目。审计机关作为行政部门与工程合同主体承包人的身份地位悬殊，导致审计部门对工程项目享有定价权，承包人难以对抗[1]。另外审计部门久拖不审，部分项目竣工验收合格后数年不进行审计，政府领导换届后更难以推进，导致承包人工程款难以，制造社会矛盾，不利于社会稳定。
2.2工程结算和工程决算合一的问题
部分项目以决算代替结算，导致结算审计时间过长。事实上两者有本质不同，决算与预算对应，是最终的预算执行情况或阶段性经营成果。两者目的不同，工程结算反映工程的实际造价;工程决算的目的是核算新增固定资产价值，分析考核投资效果，核定交付的固定资产。工程结算书由承包人编制，报送发包人审核;工程决算文件由建设单位编制，上报审计或财政部门审查。另外结算是针对合同范围内的内容，确定项目实施全过程所发生的工程造价，进行工程款支付和保证金的扣留;决算是对项目从筹建到竣工投产所花费的全部费用，所做的财务汇总，除了工程费用之外，还包括监理费用、征地拆迁费用等其他费用，全面、完整、客观的反映项目建设投资效果[2]。
3对上述问题的建议
3.1建议政府部门转变观念
市政工程大多数是政府投资项目，政府部门应坚守党中央改革创新的理念，秉持维护市场经济良性发展的原则，对不符合上位法的地方性政策文件进行清理，科学合理制定政策性文件。另外根据当地的财政收入情况和预算情况，合理确定项目的实施，保证项目资金来源。项目实施后，遵守国家政策文件规定，避免突出当地特色，构建标准化的工程建设秩序和环境。转变理念，理解工程总承包模式的精髓，在工程合同中将身份转变为和承包人平等的民事主体，为项目顺利实施创造条件。
3.2建议市政工程尽量采用固定总价合同形式
从政策文件上看，2019年住建部发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第十六条规定“工程总承包项目可以采用总价合同或者成本加酬金合同，合同价格应当在充分竞争的基础上合理确定”。《建设项目工程总承包合同示范文本》（GF-2020-0216）合同协议书第四条约定“合同价格形式为总价合同，除根据合同约定的在工程实施过程中需进行增减的款项外，合同价格不予调整，但合同當事人另有约定的除外”[3]。示范文本中关于总承包合同的价格形式是采用投标报价固定的总价合同。
因此，建议市政工程尽量在初步设计批复后进行发包，根据概算合理确定限价，采用固定总价合同模式，投标采用工程量清单报价方式，付款按照形象进度进行支付，项目实施过程中如发生变更或者工程内容增减等合同约定的调整价格的事项外，不予调整合同价格;建设过程中对承包人的设计、费用等进行控制。以充分发挥EPC总承包的优势，创造良性发展的建设工程建设市场环境。
参考文献
[1] 何红锋.“以审计为结算依据”的规定应何去何从？[N].建筑时报，2019-11-18（003）.
[2] 吴洁，张梓园.结算与决算、审价与审计的区别浅析[J].纳税，2018，12（31）：220.
[3] 中华人民共和国住房和城乡建设部，国家市场监督管理总局.建设项目工程总承包合同（示范文本）（GF-2020-0216）[M].北京：中国建筑工业出版社，2021.
收稿日期：2021-02-18
作者简介：庞向锦（1987—），女，河南平顶山人，研究生，经济师，研究方向：项目合约管理。
Analysis on the Problems of Budget and Settlement of Municipal Engineering EPC Project
PANGXiangjin，MAOWanquan
（Central & Southern China Municipal Engineering Design and Research Institute Co.， Ltd. WuhanHubei430014）
Abstract： Municipal Engineering EPC projects are mostly invested by the government， and the projects invested by the government are usually faced with the budget and financial review and settlement audit， so many problems will occur in the above process. Based on this， this paper intends to explore and analyze the problems in the two links of budget and settlement in the current municipal engineering EPC projects， and try to find out the path to solve the problems.
Keywords： Municipal Engineering; Financial Review; Settlement Audit
关键词：市政工程;财政评审;结算审计
中图分类号：TU723.3 文献标识码：A 文章编号：2096-6903（2021）04-0000-00
EPC工程总承包模式是指受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。通常企业在总价合同条件下，对其所承包工程的质量、安全、费用和进度进行负责。该模式具有降低项目成本，节约工期，降低风险，提高收益等优势。国家从1984年开始推行工程总承包，近年来关于加大工程总承包发展力度的文件频出，在国家政策的指挥棒下，各级地方政府也相继推出地方工程总承包管理办法。基于EPC模式的优势考虑，政策文件中强调政府投资项目，优先采用EPC模式。现行市场环境中，市政工程大多采用EPC的模式。
自市政工程推行EPC工程总承包以来，总承包单位在合同价格的确定上困难重重，尤其囿于项目所在地政策文件规定，在总承包项目的预算和结算审核中问题突出，导致总承包人的利益难以得到保护。
1市政工程总承包项目在预算审核阶段存在的问题
政府投资的EPC总承包工程，在推广实施过程中，多采用费率招标，给项目定价、进度款支付、结算带来不确定性，项目在实施过程中承发包双方经常扯皮，影响工程进度，也无法体现EPC模式的优势。
按照2019年工程总承包管理办法规定，“采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包”。市政工程大多由政府投资，项目实施需完成可行性研究立项和初步设计批复手续，同时基于财审、结算审计等政策限制，发包人不愿意担责，较少采用投标报价包干的总价合同形式，项目往往采用下浮率报价的形式。
根据财政部《财政投资评审管理》规定，财政部门需对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查。因此，市政EPC工程总承包项目的招标文件中一般约定，承包人在施工图审查合格后，依据审查合格的施工图和施工组织设计编制施工图预算，报送发包人，由发包人报送财政评审中心进行评审，以财政评审的价格下浮中标下浮率后，作为合同付款和结算依据。实操中，财政评审给项目实施带来很多不确定性。
1.1财政评审时间不可控
总承包项目中标后，承包人可能要完成勘察、初步设计及报批、施工图设计及图审工作后，再根据图审合格的施工图编制预算报送发包人。预算编制过程中市政工程如水厂、污水厂涉及非标设备，需要询价编制预算。另外如项目涉及管网工程，则可能涉及地下给水、排水管线，或穿高速、穿铁路、涉及西气东输、南水北调工程等，由此涉及不同的行政管理部门或权属部门，需与各部门沟通协调确定路由;设计方案不定，影响设计进度，进而影响施工进度。因此，承包人可能编制预算的时间本身就过长，预算报送发包人后，发包人再报送财政评审部门，而财政评审作为政府部门负责当地所有项目的预算财评，发包人报送的预算文件要排队等审查，因此时间不可控。
1.2预算定价困难
1.2.1施工措施费确定难
施工图预算编制依据之一为施工组织设计。EPC总承包项目施工图预算编制时应当以EPC总承包合同、设计图纸、施工组织设计、现场施工条件、工程特点以及工期要求等为依据。但在实际的评审过程中，评审单位并未考虑EPC总承包合同、现场条件、工期以及施工方案等，导致双方对同一个项目，承包人确定的施工方案和财政评审认为应采用的施工方案不同。如土方工程，承包人基于工期考虑，可能采用大型机械进场开挖，而财政评审可能仅站在节省投资的角度上，认为用小型机械即可完成。不同的机械产生的费用不同，双方的施工方案都没错，对此双方各执一词，难以达成一致。
1.2.2新工艺、新材料定价困难
合同中往往约定，本项目施工图预算依据现行取费文件、定额和信息价进行编制，且财政评审按照合同约定的计价原则进行评审。但随着科技的进步，设计施工过程中可能采用新技术、新方法，而取费文件、定额和信息价有一定的滞后性，不可能完全涵盖施工中采用的材料、技术方案的定价。在此情况下，预算难以确定价格。如建设单位要求进行BIM设计，并要求后期进行数字化运营，建设过程中承包人需进行软件开发，并购买相应设备，BIM设计费目前尚无明确的计价文件，数字化管理的软件开发也无可参考的取费标准，预算时难以认定上述费用。又比如，施工中采用管道无损修复技术，采用该技术进行施工，所采用的材料价格以及采用该技术所需的人工、工期等难以确定。在预算评审时，财政部门要先确定一个暂估价，要么推给审计局，要求审计局进行确定。确定为暂估价，根据法律规定需要在施工过程中进行招标定价，影响工期，且以实际招标的中标价作为该部分的预算费用，承包人将无利润;因政府投资项目最终需由审计部门审计，财政推给审计部门定价，审计认为按照规定预算由财政部门评审，限入死循环。
1.2.3信息价缺项的材料定价困难
市政工程的给水厂和污水厂中多涉及非标设备，如工艺设备自动化、MBBR成套设备、一体化除臭设备等，需要根据项目工艺方案和建设单位要求，为项目量身定做，因此信息价中往往没有该类设备的定价。对于上述设备价格的确定，合同中往往约定由双方共同询价，但这为预算定价带来了很多问题。財政评审单位在材料设备询价时，并未考虑材料、设备的规格型号、参数要求、品牌，以及付款条件、供货时间等影响价格的因素;可能打一个电话给厂商，问某某设备多少钱你们能做，厂商报个价，财评单位就按照厂商报价确定该设备预算金额，由此导致承包人难以接受该价格。或者财评单位要求承包人提供设备采购发票，按照承包人实际采购金额确定预算费用，如此，承包人将无法获得设备采购部分的利润。 1.3预算难以确定带来的问题
施工图预算久拖不审和难以定价带来的问题能够影响现场进度，不利于工程推进。施工图预算未审定，现场承包人可能迫于建设单位和工期压力，完成了较多工程量，而向建设单位请款时，预算未审完，单价无法确定，无法支付进度款。变相逼迫施工单位垫资，施工单位资金周转能力强的能垫则垫，不能垫则停工，严重影响工程进展。
对于新材料、新工艺不予定价，影响项目设备采购。设备在预算时未能定价，如承包人基于推进项目考虑采购了设备，顺利通过竣工验收，到竣工结算时，审计认为承包人设备采购费用高了，要审减该费用，承包人就限入被动局面，自身利益将难以保障。尤其对于环保督查项目，工期紧迫，土建完成后，亟待设备进场安装，但因设备费用在预算中未确定，迟迟不能采购，阻碍项目顺利实施。
2市政工程项目在结算阶段遇到的问题
2.1工程结算以审计结论为准的问题
2017年2月22日，全国人大常委会法工委印发《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》，“法工委经过充分调研和征求意见，认为地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正”。但该条文对于工程实际形同虚设，政府投资项目，建设单位依然在合同中要求以政府审计作为结算工程款支付的前提及依据。
事实上，审计行为属于行政行为，适用《审计法》及《审计法实施条例》等相关行政法律法规。审计目的是对国家资金的使用情况以及项目建设全过程的合规性进行查明，发挥监督职能。工程结算属于民事主体之间的法律关系，有关工程款的结算问题应当以当事人意愿自治原则为主，适用的是作为调整平等主体之间人身或财产关系的民法典。再者，审计的对象是建设单位，结算的客体是工程项目。审计机关作为行政部门与工程合同主体承包人的身份地位悬殊，导致审计部门对工程项目享有定价权，承包人难以对抗[1]。另外审计部门久拖不审，部分项目竣工验收合格后数年不进行审计，政府领导换届后更难以推进，导致承包人工程款难以，制造社会矛盾，不利于社会稳定。
2.2工程结算和工程决算合一的问题
部分项目以决算代替结算，导致结算审计时间过长。事实上两者有本质不同，决算与预算对应，是最终的预算执行情况或阶段性经营成果。两者目的不同，工程结算反映工程的实际造价;工程决算的目的是核算新增固定资产价值，分析考核投资效果，核定交付的固定资产。工程结算书由承包人编制，报送发包人审核;工程决算文件由建设单位编制，上报审计或财政部门审查。另外结算是针对合同范围内的内容，确定项目实施全过程所发生的工程造价，进行工程款支付和保证金的扣留;决算是对项目从筹建到竣工投产所花费的全部费用，所做的财务汇总，除了工程费用之外，还包括监理费用、征地拆迁费用等其他费用，全面、完整、客观的反映项目建设投资效果[2]。
3对上述问题的建议
3.1建议政府部门转变观念
市政工程大多数是政府投资项目，政府部门应坚守党中央改革创新的理念，秉持维护市场经济良性发展的原则，对不符合上位法的地方性政策文件进行清理，科学合理制定政策性文件。另外根据当地的财政收入情况和预算情况，合理确定项目的实施，保证项目资金来源。项目实施后，遵守国家政策文件规定，避免突出当地特色，构建标准化的工程建设秩序和环境。转变理念，理解工程总承包模式的精髓，在工程合同中将身份转变为和承包人平等的民事主体，为项目顺利实施创造条件。
3.2建议市政工程尽量采用固定总价合同形式
从政策文件上看，2019年住建部发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第十六条规定“工程总承包项目可以采用总价合同或者成本加酬金合同，合同价格应当在充分竞争的基础上合理确定”。《建设项目工程总承包合同示范文本》（GF-2020-0216）合同协议书第四条约定“合同价格形式为总价合同，除根据合同约定的在工程实施过程中需进行增减的款项外，合同价格不予调整，但合同當事人另有约定的除外”[3]。示范文本中关于总承包合同的价格形式是采用投标报价固定的总价合同。
因此，建议市政工程尽量在初步设计批复后进行发包，根据概算合理确定限价，采用固定总价合同模式，投标采用工程量清单报价方式，付款按照形象进度进行支付，项目实施过程中如发生变更或者工程内容增减等合同约定的调整价格的事项外，不予调整合同价格;建设过程中对承包人的设计、费用等进行控制。以充分发挥EPC总承包的优势，创造良性发展的建设工程建设市场环境。
参考文献
[1] 何红锋.“以审计为结算依据”的规定应何去何从？[N].建筑时报，2019-11-18（003）.
[2] 吴洁，张梓园.结算与决算、审价与审计的区别浅析[J].纳税，2018，12（31）：220.
[3] 中华人民共和国住房和城乡建设部，国家市场监督管理总局.建设项目工程总承包合同（示范文本）（GF-2020-0216）[M].北京：中国建筑工业出版社，2021.
收稿日期：2021-02-18
作者简介：庞向锦（1987—），女，河南平顶山人，研究生，经济师，研究方向：项目合约管理。
Analysis on the Problems of Budget and Settlement of Municipal Engineering EPC Project
PANGXiangjin，MAOWanquan
（Central & Southern China Municipal Engineering Design and Research Institute Co.， Ltd. WuhanHubei430014）
Abstract： Municipal Engineering EPC projects are mostly invested by the government， and the projects invested by the government are usually faced with the budget and financial review and settlement audit， so many problems will occur in the above process. Based on this， this paper intends to explore and analyze the problems in the two links of budget and settlement in the current municipal engineering EPC projects， and try to find out the path to solve the problems.
Keywords： Municipal Engineering; Financial Review; Settlement Audit