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发展农村资金互助社是解决“三农”问题的重要举措
长期以来，我国的农村金融市场非常薄弱，金融资源严重匮乏，农村金融机构网点萎缩，农村金融改革步伐徘徊不前，农村金融在资源总量、管理力度、改革步伐、网点布局、人才员工等方面已经严重落后于城市金融。农民以及农村小微企业的融资渠道、融资空间非常狭窄，“三农”经济的发展严重受限。农村金融服务机构的发展呈明显的弱化趋势，农村的金融服务供给严重不足，农民对于融资的需求长期以来难以得到满足。
实际上，中国农民劳动致富的主观能动性一直都是很强的，但即使农民找到了致富的门路，却难以得到必要的资金支持，“三农”问题的关键——农民的增收难问题因此一直难以得到有效解决。2006年诺贝尔和平奖得主、印度“穷人的银行家” 穆罕默德·尤努斯先生曾经指出：“穷人是可以通过自己的力量和智慧摆脱贫困的，我们所要做的，只是解开他们身上的枷锁。”而束缚在中国农民身上的“枷锁”，却一直没有被解开。
针对上述情况，国家于2006年出台了农村金融新政，推出农村资金互助社和村镇银行这两种新型农村合作金融组织，并于2007年1月22日由银监会颁布了《农村资金互助社管理暂定规定》和《村镇银行管理暂行规定》，正式确立了这两种新型农村合作金融组织的法律地位。从目前发展的情况来看，虽然农村资金互助社和村镇银行的发展程度不同，但都一定程度上为解决农民融资需求、提高农民的增收能力起到了重要的作用。农村资金互助社和村镇银行作为农村金融服务供给的重要补充，将来甚至有可能替代原有的农村信用合作社（以下简称信用社）。发展包括农村资金互助社在内的新型农村合作金融，是国家为了解决“三农”问题的一个重要举措，很有必要将农村资金互助社在内的新型农村合作金融继续发展下去，而且要发展得好。
信用社发展的异化——对加速发展农村资金互助社提出了要求
一直以来，国家对于信用社的发展寄予厚望，给予过许多的政策支持和财政扶持，然而事实却是在多年的实践发展中，以信用社为主体的农村合作金融体系制度发展日益异化、渐行渐远。
·经营目的追求盈利化
信用社的运营目的已经由原来的为社员提供低成本的、互惠互助的金融服务转向追求盈利。农村合作金融的出发点本来应该是通过各种灵活多变的服务措施，为经济力量薄弱的广大农民提供优惠互助的金融服务，以支持农业经济的发展。但受商业性金融竞争和“内部人控制”的影响，信用社开始逐渐将盈利作为经营目标，甚至有信用社完全以盈利最大化为其经营目标。
·政府干预过多
信用社的治理之所以不能体现明晰的产权关系，原因主要是我国农村信用社按照行政区划来设置，长期以来由国家银行管理和控制，形同行政机构，“官办”色彩浓厚。在行政管控主导下，产权主体在农村合作金融组织中的权利无法彰显，社员代表大会、理事会及监事会的功能根本无法发挥。政府从人、财、物权上都形成了对信用社自主经营权的严重干预。
·民主管理的缺失
信用社应该建立起社员代表大会、理事会、监事会，在经营决策上实行“一人一票”制。但由于信用社的长期“官办”背景和复杂的产权关系，再加上农民自身的民主管理意识不强、文化素质低、经营水平低等客观因素的限制，信用社发生了从传统的合作制向股份合作制、股份制和从“一人一票”制向“一股一票”制的转变。信用社的管理工作也随之集中到了专业管理人员和政府任命的官员手中，社员代表大会也长期以来流于形式，信用社的民主管理严重缺失。
·信用社发展异化的危害
一方面，信用社发展的异化导致了农业资金的外流，农业资金投入锐减，造成了农业发展后劲不足 （尤其是中西部地区）。另一方面，农村的民间金融组织和融资活动在非政府制度安排甚至压制下得以生存并迅速发展，但其利率普遍较高，存在较大的金融风险，严重干扰了金融秩序，甚至影响了金融稳定。
·小结
信用社发展到今天，已经严重地背离了农村合作金融的宗旨和设立初衷，可以说是非常失败的。在原有的以信用社为主体的农村合作金融制度下，农业发展和农民增收对于融资的需求仍然得不到有效满足。现实的需要，一方面要求对信用社加以改革和完善，另一方面呼唤新型农村合作金融的产生和发展。农村资金互助社正是在信用社的发展和改革陷于困顿之际，作为一种新型农村合作金融组织应运而生，开始接手本应由信用社承担的重任。
农村资金互助社具有不可比拟的优势
根据银监会2007年颁布的《农村资金互助社管理暂行规定》和《农村资金互助社示范章程》的规定，农村资金互助社是指经银行业监督管理机构批准，由乡（镇） 、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。农村资金互助社是独立的企业法人，对由社员股金、积累及合法取得的其他资产所形成的法人财产，享有占有、使用、收益和处分的权利，并以上述财产对债务承担责任。显而易见，农村资金互助社是按照自愿联合与民主管理的原则组建的资金互助性质组织，具有十分明显的合作金融的性质。农村资金互助社具有包括信用社在内的旧农村金融合作组织所不可比拟的优势。
·农村资金互助社具有明显的内生性优势
以信用社为主的农村合作金融一直是政府主导下的强制性的制度变迁产物，属于外生型金融，合作金融的存在并不依赖于社员的力量与智慧，而是主要依赖于政府的政策扶持与制度支撑；其存在目的并不是为全体社员提供互助性的金融服务，而是从开始主要为国家工业化募集资金到现在主要为社员提供商业化取向的金融服务。资金互助社却具有农村民间金融所特有的内生性，相比于外生型的信用社具有许多不可比拟的优势。
1、信息优势。由于同住一个村镇（乡），农村资金互助社的工作人员对借款人和担保人的信誉能力、偿还能力一清二楚，对于借款人在借款后的资金使用情况以及可能发生的风险情况都能迅速地了解，这可以有效地解决借款人与放贷之间的信息不对称问题，从而降低了对信贷资金管理和监督所需要付出的大量信息成本。比如，发起于2005年9月的安徽省明光市潘村镇兴旺村的兴旺农民资金互助合作社，其前身是明光市潘村镇兴旺村9户农民自发组织的“亲友资金互助会”，原本就属于典型的农村民间金融组织，充分利用了亲友相互之间知根知底的信息优势。 2、成本优势。农村资金互助社的设立程序简单、设立成本低，根据《农村资金互助社管理暂行规定》的要求，对于发起人只需要“有10名以上符合本规定社员条件要求的发起人”；对于注册资本的规定，“在乡（镇）设立的，注册资本不低于30万元人民币，在行政村设立的，注册资本不低于10万元人民币，注册资本应为实缴资本”。而信用社和村镇银行对于发起人和注册资本的要求都要严格的多，设立门槛高。其次，农村资金互助社的资金运转的附加成本较低，体现在利率水平上，即贷款利率比之信用社在内的大中型金融机构更低。正是由于资金互助社的运转成本低，即使是在互助社资金规模有限的情况下，农村资金互助社也能取得较好的经济效益，实现财务上的可持续发展。例如，全国首家资金互助社——吉林省梨树县闫家村百信农村资金互助社开业一年，在受融资政策约束条件下，以30万元的贷款规模就维持了互助社的收支平衡。
3、效率优势。农村资金互助社对于农户提供的抵押品认同程度高，不同于过去信用社等金融机构对抵押担保的高限制条件和复杂的贷款审批程序，信贷审核较为简单，具有“短、平、快”的特点，这就使得农村资金互助社有了包括信用社在内的正规金融机构无法企及的效率优势。
·社员的民主参与权利得以保障
以信用社为主体的旧农村合作金融制度，一直以来备受诟病的就是其民主管理的缺失，社员的民主参与权利得不到保障。而建立在村镇（乡）范围内的农村资金互助社，社员明确限定为“户口所在地或经常居住地（本地有固定住所且居住满3年）在入股农村资金互助社所在乡（镇）或行政村内”的农民和“注册地或主要营业场所在入股农村资金互助社所在乡（镇）或行政村内” 的农村小企业。最重要的是，社员对于互助社的管理、决策具有完全的自主权，选举出来的负责人仅对互助社负责、受内部社员的监督。在没有行政干预的前提下，同住在一个村镇（乡）的社员之间互相熟悉情况，易于施行民主管理，社员的民主参与权利可以有效得到保障。
·明确了资金优先支持农业发展
《农村资金互助社管理暂行规定》第四十二条规定了，农村资金互助社的资金应主要用于发放社员贷款，满足社员贷款需求后确有富余的可存放其他银行业金融机构，也可购买国债和金融债券。这样，就在法律依据上明确了资金优先贷给社员的原则，确保了农村资金互助社的资金用在支持农业发展上。同时，该条还规限定了互助社发放贷款的权限，“农村资金互助社发放大额贷款、购买国债或金融债券、向其他银行业金融机构融入资金，应事先征求理事会、监事会意见”。可以说，农村资金互助社在制度上为资金支持农业发展作出了充分的保障。
结语
通过以上论述，不难发现：发展农村资金互助社有着十分紧迫的必要性，具有重大的现实意义。虽然当下农村资金互助社的发展面临着一些落实的困难，但笔者相信：在不久的将来，在国家的高度重视下，目前的困难都会得到有效解决，农村资金互助社将会真正实现其服务于农民增收和农业发展的历史使命。
（作者单位：湖南师范大学法学院）
长期以来，我国的农村金融市场非常薄弱，金融资源严重匮乏，农村金融机构网点萎缩，农村金融改革步伐徘徊不前，农村金融在资源总量、管理力度、改革步伐、网点布局、人才员工等方面已经严重落后于城市金融。农民以及农村小微企业的融资渠道、融资空间非常狭窄，“三农”经济的发展严重受限。农村金融服务机构的发展呈明显的弱化趋势，农村的金融服务供给严重不足，农民对于融资的需求长期以来难以得到满足。
实际上，中国农民劳动致富的主观能动性一直都是很强的，但即使农民找到了致富的门路，却难以得到必要的资金支持，“三农”问题的关键——农民的增收难问题因此一直难以得到有效解决。2006年诺贝尔和平奖得主、印度“穷人的银行家” 穆罕默德·尤努斯先生曾经指出：“穷人是可以通过自己的力量和智慧摆脱贫困的，我们所要做的，只是解开他们身上的枷锁。”而束缚在中国农民身上的“枷锁”，却一直没有被解开。
针对上述情况，国家于2006年出台了农村金融新政，推出农村资金互助社和村镇银行这两种新型农村合作金融组织，并于2007年1月22日由银监会颁布了《农村资金互助社管理暂定规定》和《村镇银行管理暂行规定》，正式确立了这两种新型农村合作金融组织的法律地位。从目前发展的情况来看，虽然农村资金互助社和村镇银行的发展程度不同，但都一定程度上为解决农民融资需求、提高农民的增收能力起到了重要的作用。农村资金互助社和村镇银行作为农村金融服务供给的重要补充，将来甚至有可能替代原有的农村信用合作社（以下简称信用社）。发展包括农村资金互助社在内的新型农村合作金融，是国家为了解决“三农”问题的一个重要举措，很有必要将农村资金互助社在内的新型农村合作金融继续发展下去，而且要发展得好。
信用社发展的异化——对加速发展农村资金互助社提出了要求
一直以来，国家对于信用社的发展寄予厚望，给予过许多的政策支持和财政扶持，然而事实却是在多年的实践发展中，以信用社为主体的农村合作金融体系制度发展日益异化、渐行渐远。
·经营目的追求盈利化
信用社的运营目的已经由原来的为社员提供低成本的、互惠互助的金融服务转向追求盈利。农村合作金融的出发点本来应该是通过各种灵活多变的服务措施，为经济力量薄弱的广大农民提供优惠互助的金融服务，以支持农业经济的发展。但受商业性金融竞争和“内部人控制”的影响，信用社开始逐渐将盈利作为经营目标，甚至有信用社完全以盈利最大化为其经营目标。
·政府干预过多
信用社的治理之所以不能体现明晰的产权关系，原因主要是我国农村信用社按照行政区划来设置，长期以来由国家银行管理和控制，形同行政机构，“官办”色彩浓厚。在行政管控主导下，产权主体在农村合作金融组织中的权利无法彰显，社员代表大会、理事会及监事会的功能根本无法发挥。政府从人、财、物权上都形成了对信用社自主经营权的严重干预。
·民主管理的缺失
信用社应该建立起社员代表大会、理事会、监事会，在经营决策上实行“一人一票”制。但由于信用社的长期“官办”背景和复杂的产权关系，再加上农民自身的民主管理意识不强、文化素质低、经营水平低等客观因素的限制，信用社发生了从传统的合作制向股份合作制、股份制和从“一人一票”制向“一股一票”制的转变。信用社的管理工作也随之集中到了专业管理人员和政府任命的官员手中，社员代表大会也长期以来流于形式，信用社的民主管理严重缺失。
·信用社发展异化的危害
一方面，信用社发展的异化导致了农业资金的外流，农业资金投入锐减，造成了农业发展后劲不足 （尤其是中西部地区）。另一方面，农村的民间金融组织和融资活动在非政府制度安排甚至压制下得以生存并迅速发展，但其利率普遍较高，存在较大的金融风险，严重干扰了金融秩序，甚至影响了金融稳定。
·小结
信用社发展到今天，已经严重地背离了农村合作金融的宗旨和设立初衷，可以说是非常失败的。在原有的以信用社为主体的农村合作金融制度下，农业发展和农民增收对于融资的需求仍然得不到有效满足。现实的需要，一方面要求对信用社加以改革和完善，另一方面呼唤新型农村合作金融的产生和发展。农村资金互助社正是在信用社的发展和改革陷于困顿之际，作为一种新型农村合作金融组织应运而生，开始接手本应由信用社承担的重任。
农村资金互助社具有不可比拟的优势
根据银监会2007年颁布的《农村资金互助社管理暂行规定》和《农村资金互助社示范章程》的规定，农村资金互助社是指经银行业监督管理机构批准，由乡（镇） 、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。农村资金互助社是独立的企业法人，对由社员股金、积累及合法取得的其他资产所形成的法人财产，享有占有、使用、收益和处分的权利，并以上述财产对债务承担责任。显而易见，农村资金互助社是按照自愿联合与民主管理的原则组建的资金互助性质组织，具有十分明显的合作金融的性质。农村资金互助社具有包括信用社在内的旧农村金融合作组织所不可比拟的优势。
·农村资金互助社具有明显的内生性优势
以信用社为主的农村合作金融一直是政府主导下的强制性的制度变迁产物，属于外生型金融，合作金融的存在并不依赖于社员的力量与智慧，而是主要依赖于政府的政策扶持与制度支撑；其存在目的并不是为全体社员提供互助性的金融服务，而是从开始主要为国家工业化募集资金到现在主要为社员提供商业化取向的金融服务。资金互助社却具有农村民间金融所特有的内生性，相比于外生型的信用社具有许多不可比拟的优势。
1、信息优势。由于同住一个村镇（乡），农村资金互助社的工作人员对借款人和担保人的信誉能力、偿还能力一清二楚，对于借款人在借款后的资金使用情况以及可能发生的风险情况都能迅速地了解，这可以有效地解决借款人与放贷之间的信息不对称问题，从而降低了对信贷资金管理和监督所需要付出的大量信息成本。比如，发起于2005年9月的安徽省明光市潘村镇兴旺村的兴旺农民资金互助合作社，其前身是明光市潘村镇兴旺村9户农民自发组织的“亲友资金互助会”，原本就属于典型的农村民间金融组织，充分利用了亲友相互之间知根知底的信息优势。 2、成本优势。农村资金互助社的设立程序简单、设立成本低，根据《农村资金互助社管理暂行规定》的要求，对于发起人只需要“有10名以上符合本规定社员条件要求的发起人”；对于注册资本的规定，“在乡（镇）设立的，注册资本不低于30万元人民币，在行政村设立的，注册资本不低于10万元人民币，注册资本应为实缴资本”。而信用社和村镇银行对于发起人和注册资本的要求都要严格的多，设立门槛高。其次，农村资金互助社的资金运转的附加成本较低，体现在利率水平上，即贷款利率比之信用社在内的大中型金融机构更低。正是由于资金互助社的运转成本低，即使是在互助社资金规模有限的情况下，农村资金互助社也能取得较好的经济效益，实现财务上的可持续发展。例如，全国首家资金互助社——吉林省梨树县闫家村百信农村资金互助社开业一年，在受融资政策约束条件下，以30万元的贷款规模就维持了互助社的收支平衡。
3、效率优势。农村资金互助社对于农户提供的抵押品认同程度高，不同于过去信用社等金融机构对抵押担保的高限制条件和复杂的贷款审批程序，信贷审核较为简单，具有“短、平、快”的特点，这就使得农村资金互助社有了包括信用社在内的正规金融机构无法企及的效率优势。
·社员的民主参与权利得以保障
以信用社为主体的旧农村合作金融制度，一直以来备受诟病的就是其民主管理的缺失，社员的民主参与权利得不到保障。而建立在村镇（乡）范围内的农村资金互助社，社员明确限定为“户口所在地或经常居住地（本地有固定住所且居住满3年）在入股农村资金互助社所在乡（镇）或行政村内”的农民和“注册地或主要营业场所在入股农村资金互助社所在乡（镇）或行政村内” 的农村小企业。最重要的是，社员对于互助社的管理、决策具有完全的自主权，选举出来的负责人仅对互助社负责、受内部社员的监督。在没有行政干预的前提下，同住在一个村镇（乡）的社员之间互相熟悉情况，易于施行民主管理，社员的民主参与权利可以有效得到保障。
·明确了资金优先支持农业发展
《农村资金互助社管理暂行规定》第四十二条规定了，农村资金互助社的资金应主要用于发放社员贷款，满足社员贷款需求后确有富余的可存放其他银行业金融机构，也可购买国债和金融债券。这样，就在法律依据上明确了资金优先贷给社员的原则，确保了农村资金互助社的资金用在支持农业发展上。同时，该条还规限定了互助社发放贷款的权限，“农村资金互助社发放大额贷款、购买国债或金融债券、向其他银行业金融机构融入资金，应事先征求理事会、监事会意见”。可以说，农村资金互助社在制度上为资金支持农业发展作出了充分的保障。
结语
通过以上论述，不难发现：发展农村资金互助社有着十分紧迫的必要性，具有重大的现实意义。虽然当下农村资金互助社的发展面临着一些落实的困难，但笔者相信：在不久的将来，在国家的高度重视下，目前的困难都会得到有效解决，农村资金互助社将会真正实现其服务于农民增收和农业发展的历史使命。
（作者单位：湖南师范大学法学院）