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摘要我国当前存在着一种超越法律规范的司法政策,而这种中国特有的司法政策的限制导致起诉难。这种司法限制主要是由于我国当前正处于转型期,加之我国司法追求实质正义、治理传统等因素,政策性调整普遍存在于社会各个领域。本文认为在我国传统法治转向现代法治的过程中,随着法律调整的范围的扩大和法律体系的完善,对这种政策性调整的适用应当逐步加以限制以至最终取消。
关键词民事诉讼 起诉 受理 司法政策
中图分类号:D926 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)05-110-02
一、起诉难的存在
按照约定俗成,“起诉难”多用于民事诉讼的语境之中。在民事司法领域历来有“三难”:起诉难、再审难、执行难。2007年的民事诉讼法的修改集中改进再审难与执行难的问题,对民事起诉的规定并没做修改。张卫平教授曾指出现行民事诉讼法关于起诉条件的设置存在“高阶化”的问题,从而导致起诉难。①既然民事诉讼法并没有对起诉的规定作出修改,说明当前规定有存在的必要性。笔者试从中国司法实践的实际做法及法律规定以外的角度分析起诉难问题。
就起诉难的字面含义而言,起诉难是指提起诉讼困难。起诉作为当事人向法院递交起诉状的单方面行为,随着推行简便的受理方式且许多法院都有起诉告知,加上法律服务的跟进,当事人的起诉行为越来越简便就不成立起诉难问题。起诉除了当事人递交起诉状还需要法院受理,若当事人的行为不存在难易,那起诉难的问题根源就是在法院是否受理当事人的起诉。因此,起诉难问题应当是受理难问题。②人们所抱怨的起诉难主要是指当事人的起诉符合既定的法律法规和司法解释,但法院依然不受理的情形。
即使起诉符合法律司法解释的规定,法院还是不予受理或暂不受理显然是法律以外的因素在起作用。典型案例有三鹿奶粉侵权纠纷。据报道,2009年3月25日,石家庄市新华区人民法院正式对一名三鹿奶粉受害患儿家长的民事索赔诉讼立案。这是自2008年9月11日三鹿等22家奶粉企业三聚氰胺奶粉事件爆发以来,全国人民法院正式受理的第一起民间索赔。其实早在2008年9月22日,河南省镇平县一位家长就向河南省镇平县人民法院提起民事赔偿诉讼,当地法院对这起诉讼至2009年3月25日尚未给予任何答复。此后有过不少被媒体披露的三聚氰胺受害者索赔案件,但法院也没有受理。这些案件无疑是符合起诉条件的,但司法实践的做法是既不明确告知不受理,也不明确告知受理,使案件一直处于起诉后的停滞状态。直到2009年3月初,最高人民法院常务副院长沈德咏同志表示,法院已做好准备,随时会受理依法索赔的民事案件。这一正式表态以后,才有了石家庄市新华区人民法院对毒奶粉侵权纠纷案件的第一次受理。③对于三聚氰胺案件的不受理或冷处理显然不是依照法律法规的既有规定,而是法院根据其内部规定、文件等等司法政策性规范对某种案件起诉予以限制。这种限制对现有的社会形势包括政治、经济等因素的考量所制定的政策。
二、起诉难的原因分析
关于起诉难的原因,有学者大体归纳为以下几点:1.在司法上没有确立“司法最终解决”的观念;2.在起诉条件方面规定过于严格,混淆了实体要件和起诉要件,法院在审查起诉阶段便开始了对实体要件的审查;3.法官对起诉条件的理解过于教条、僵化;4.对当事人的授权重视不够;5.片面强调结案率,以至于形成能否结案决定能否立案的所谓“不结不立”的情形。④如上所述,起诉难有多层含义,相应的其原因也有所不同。从上述提及具有代表意义的三聚氰胺侵权纠纷案件分析,起诉难的一个重要原因是司法政策的左右。当事人的起诉符合民事诉讼法的要求,但根据司法政策和法院对社会因素的考量却要予以限制。因此,对起诉难的原因分析更深层次就是为什么司法政策对某些案件的受理进行限制?照理说对于一个法律争议,法院依法受理然后审理裁判,为何要接受司法政策的调整?
关于这问题的原因,笔者认为有以下几点:
第一,我国社会对实体正义的追求。我国司法实践中“以法律为准绳,以事实为依据”,“有错必纠”等准则无不体现司法是以实现实体正义为价值追求。按照美国学者昂格尔的观点,法律规范中所指示的正义属于法律正义,与实体正义相对。法律正义属于一种规定性的规则,而实体正义属于工具性规则。目前法院在司法实践中的做法就是这种实体观念和价值追求的反映。如三聚氰胺的奶粉所引发的纠纷中,法院需要等待政府的解决方案。没有政府的表态与没有政府的解决方案,法院就不受理这些案件,事实上法院的工作就是配合政府处理好纠纷,维持社会的和谐稳定。即使是民事诉讼法有明确规定有受理时限,法院也可以不适用使起诉处于停滞状态。对于实体正义的追求使法律并不作为目的而成为手段的一种。因此司法政策对于法律的调控是服从于特定的政治、经济以及长期的社会发展需要。
第二,中国司法机关的从属性。相對于西方国家的三权分立,司法权独立于行政权,法院的主要职责只是解决法律争议,我国法院从属于最高权力机关的特殊权力架构决定了我国司法机关的特性。目前我国司法并不独立,法官也不可能独立办案。在一般情况下,法院按照法律、法规对案件审理裁决,但并不能对所有法律上的争议进行裁判。对于涉及某些政治、经济、社会等有影响力的案件,司法权必须要服从于其他权力,即司法不能成为解决纠纷的最终途径。这种体制决定了我国司法处于从属地位,也决定了法院并不能单靠法律解决纠纷,还要依靠司法政策。中国目前处于社会转型期,法院的部分角色其实为配合政府处理社会矛盾的行政化机关。⑤法院在处理社会敏感问题是必须请示当地政府的意见,配合政府的工作。
第三,法律的调整范围与作用的有限性。近年来,我国的法律体系有了很大的完善和发展,尤其是在司法方面。不过一方面是我国法律调整范围还存在缺失,另一方面在有些地方特别是欠发达的农村存在法律,但法律去没有得到真正实施。不过法律没能得到彻底实施需要依靠政策的原因有很多。首先我国社会在快速发展变化,已有的部分法律不能适用于新情况的出现,或者如果完全按照法律实施会导致实质上的不公平,因此只能用更加灵活的政策加以调控。另外部分已经制定的法律法规之间互相矛盾与冲突,也使法律法规适用的困难。
上述几点原因表明,司法处理纠纷的功能在现实中受到限制,因此法院会根据司法政策在审理起诉阶段将不能裁决或者暂时不方便作出裁决的案件拒与门外,以免造成以后裁判的不能。
三、如何看待司法政策的调整限制
人们对于现实中因为司法政策设定限制从而感觉起诉难,主要源于人们一般不能认知或充分认知具体诉讼案件中的司法政策的存在。根据社会的法律宣传,法律应该是必须遵守的,司法政策应该服从于法律。且相对于颁布的法律,司法政策较为隐蔽,人们难以知悉。
关于如何看待现实中的司法政策调整,首先,司法政策调整时有其内在根据的,是体现了对实体正义的追求,当前由于中国的现实需求决定了并不能完全否定司法政策存在的合理性。在中国现实情况下,许多法律纠纷往往会涉及政治或其他社会因素,司法机关确实不能独立独立解决。我们应当意识到,中国社会正处于转型时期,在转型初期法律纠纷中也包含着其他非法律的因素,人治社会中的其他因素不仅在纠纷的形成中会很容易渗入其中,形成包含政治、道德、意识形态的非单一法律关系的纠纷形态,即使在法律纠纷解决过程中,原本单纯的法律纠纷也会随着纠纷解决的过程渗入其他因素,演变为包含其他因素的非单纯的法律纠纷。⑥许多社会关系还必须依靠行政性、政策性的规范加以调整。司法政策成为法律调整外的补强措施。虽然政策调整对于实现实体正义有一定的帮助,但是必然会伤及法律的权威性,甚至是牺牲人们对法治的信仰与依赖为代价的。我国要建设法治国家,承认法律的权威性和强制性,司法政策就必须服从于法律的规定。司法政策制定是考虑各种利益的平衡,但是司法政策的调整必须在法律法规的框架内进行。那些由于法律法规之间的冲突或者法律不能满足当前社会需求的情况可以通过其他方法,比如立法机关对法律法规作出解释或对其及时修正等。即时不能用其他方法来弥补,也不适宜用超越法律规范的司法政策来调整。以政策调整凌驾甚至取代法律规范调整,不仅不能实现从传统人治向现代法治的转变,反而会进一步强化人治的方式。
其次,虽然现实中对起诉受理的司法政策性限制是以追求实体正义为目标并作为合理存在的依据,但实体正义必须要通过法律加以确定,通过法律程序加以体现,而不是通过超越法律及法律程序的方式加以实现。否则实现实体正义这一目标很容易为权力者滥用权力,谋取个别利益提供便利。从法治理念的权力制约原理出发,通过司法实践实现法律,不仅仅是实现权利义务,而且也是对权力的制约,防止权力的滥用。法治社会的基本理念就是防止权力滥用,防止以个人意志取代法律。通过超越法律的司法政策来限制正当诉权的行使,将削弱司法限制权力滥用的功能。依法治国、建设法治国家是中国共产党作为执政党提出的基本国策,我们的目标是实现向现代法治国家的转型,我国向法治型国家迈进是不容逆转的。在法治社会中法律不是作为一种工具而是法律得以充分实现就是法治社会的目的。司法政策的调整应该是被严格限制于法律框架内,司法政策不能作为法律外的权力工具相反其应该作为体现法律的工具。
最后,通过司法政策对起诉进行限制会弱化法律在社会中解决纠纷的作用。对于涉及法律的争议就应该尽量用法律途径来解决,这样才能保证法律规范应有的效用。人们选择起诉运用法律的方法来解决遇到的纠纷是因为人们能认识到既定的法律设计从而对纠纷的处理结果有一定的预期。但由于司法政策作为处理纠纷的临时性措施,更多以法院内部文件规定出现难以为大众知悉,这样就增加人们对处理结果的不确定性。这种不确定性会使大众放弃通过法律途径解决纠纷。长其以往,必定会损害社会大众对司法的依赖,从而使司法判决边缘化。
司法政策对起诉设定了限制,应该说不是普遍性存在,只易见于如“毒奶粉”这种涉及多方利益的案件。但是如前文所述司法政策是导致起诉难的重要原因,因此要使所有起诉不难就必须使政策调整从司法领域中消失。但是在传统观念上我们习惯于政府干预到社会的一切领域包括司法裁判,习惯于行政调整解决社会问题。这种习惯性的观念的改变应该是需要一个过程。所以超越法律的政策性调整还会存在,不過我国已明确必须建设现代法治型国家,就要逐渐努力使这种超于法律的政策调整淡出司法领域。我国社会处于转型时期,社会发展的大趋势是法治,逐步将社会的各个方面纳入法治的轨道,传统规制手段逐渐淡化和淡出,所以,人们会更加关注法律解决的规范性、程序的公正性、公开性和法律解决的引导性问题。首先在民事私法领域,起诉权限的设置应该让法律发挥实际作用。譬如,含三聚氰胺的奶粉的侵权纠纷就应该及时受理当事人的起诉。即使在某些案件的处理中存在行政解决的必要,为了维护法律的权威性也应该尽量避免与法律规范产生冲突,避免政策超越法律的情形。也只有这样才能真正发挥司法机关的作用,促进我国法治建设的进程。
注释:
①张卫平.起诉条件与实体判决要件.法学研究.2004(1).
②张卫平.起诉难:一个中国问题的探索.法学研究.2009(6).
③王毕强.法院首次受理三鹿奶粉民间索赔诉讼.http://www.eeo.com.cn/Politics/by_region/2009/03/26/133464.shtml.
④王福华.民事起诉制度改革研究.法制与社会.2001(1).
⑥张卫平.司法公正的法律技术与政策——对“彭宇案”的程序法思考.法学.2008(8).
关键词民事诉讼 起诉 受理 司法政策
中图分类号:D926 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)05-110-02
一、起诉难的存在
按照约定俗成,“起诉难”多用于民事诉讼的语境之中。在民事司法领域历来有“三难”:起诉难、再审难、执行难。2007年的民事诉讼法的修改集中改进再审难与执行难的问题,对民事起诉的规定并没做修改。张卫平教授曾指出现行民事诉讼法关于起诉条件的设置存在“高阶化”的问题,从而导致起诉难。①既然民事诉讼法并没有对起诉的规定作出修改,说明当前规定有存在的必要性。笔者试从中国司法实践的实际做法及法律规定以外的角度分析起诉难问题。
就起诉难的字面含义而言,起诉难是指提起诉讼困难。起诉作为当事人向法院递交起诉状的单方面行为,随着推行简便的受理方式且许多法院都有起诉告知,加上法律服务的跟进,当事人的起诉行为越来越简便就不成立起诉难问题。起诉除了当事人递交起诉状还需要法院受理,若当事人的行为不存在难易,那起诉难的问题根源就是在法院是否受理当事人的起诉。因此,起诉难问题应当是受理难问题。②人们所抱怨的起诉难主要是指当事人的起诉符合既定的法律法规和司法解释,但法院依然不受理的情形。
即使起诉符合法律司法解释的规定,法院还是不予受理或暂不受理显然是法律以外的因素在起作用。典型案例有三鹿奶粉侵权纠纷。据报道,2009年3月25日,石家庄市新华区人民法院正式对一名三鹿奶粉受害患儿家长的民事索赔诉讼立案。这是自2008年9月11日三鹿等22家奶粉企业三聚氰胺奶粉事件爆发以来,全国人民法院正式受理的第一起民间索赔。其实早在2008年9月22日,河南省镇平县一位家长就向河南省镇平县人民法院提起民事赔偿诉讼,当地法院对这起诉讼至2009年3月25日尚未给予任何答复。此后有过不少被媒体披露的三聚氰胺受害者索赔案件,但法院也没有受理。这些案件无疑是符合起诉条件的,但司法实践的做法是既不明确告知不受理,也不明确告知受理,使案件一直处于起诉后的停滞状态。直到2009年3月初,最高人民法院常务副院长沈德咏同志表示,法院已做好准备,随时会受理依法索赔的民事案件。这一正式表态以后,才有了石家庄市新华区人民法院对毒奶粉侵权纠纷案件的第一次受理。③对于三聚氰胺案件的不受理或冷处理显然不是依照法律法规的既有规定,而是法院根据其内部规定、文件等等司法政策性规范对某种案件起诉予以限制。这种限制对现有的社会形势包括政治、经济等因素的考量所制定的政策。
二、起诉难的原因分析
关于起诉难的原因,有学者大体归纳为以下几点:1.在司法上没有确立“司法最终解决”的观念;2.在起诉条件方面规定过于严格,混淆了实体要件和起诉要件,法院在审查起诉阶段便开始了对实体要件的审查;3.法官对起诉条件的理解过于教条、僵化;4.对当事人的授权重视不够;5.片面强调结案率,以至于形成能否结案决定能否立案的所谓“不结不立”的情形。④如上所述,起诉难有多层含义,相应的其原因也有所不同。从上述提及具有代表意义的三聚氰胺侵权纠纷案件分析,起诉难的一个重要原因是司法政策的左右。当事人的起诉符合民事诉讼法的要求,但根据司法政策和法院对社会因素的考量却要予以限制。因此,对起诉难的原因分析更深层次就是为什么司法政策对某些案件的受理进行限制?照理说对于一个法律争议,法院依法受理然后审理裁判,为何要接受司法政策的调整?
关于这问题的原因,笔者认为有以下几点:
第一,我国社会对实体正义的追求。我国司法实践中“以法律为准绳,以事实为依据”,“有错必纠”等准则无不体现司法是以实现实体正义为价值追求。按照美国学者昂格尔的观点,法律规范中所指示的正义属于法律正义,与实体正义相对。法律正义属于一种规定性的规则,而实体正义属于工具性规则。目前法院在司法实践中的做法就是这种实体观念和价值追求的反映。如三聚氰胺的奶粉所引发的纠纷中,法院需要等待政府的解决方案。没有政府的表态与没有政府的解决方案,法院就不受理这些案件,事实上法院的工作就是配合政府处理好纠纷,维持社会的和谐稳定。即使是民事诉讼法有明确规定有受理时限,法院也可以不适用使起诉处于停滞状态。对于实体正义的追求使法律并不作为目的而成为手段的一种。因此司法政策对于法律的调控是服从于特定的政治、经济以及长期的社会发展需要。
第二,中国司法机关的从属性。相對于西方国家的三权分立,司法权独立于行政权,法院的主要职责只是解决法律争议,我国法院从属于最高权力机关的特殊权力架构决定了我国司法机关的特性。目前我国司法并不独立,法官也不可能独立办案。在一般情况下,法院按照法律、法规对案件审理裁决,但并不能对所有法律上的争议进行裁判。对于涉及某些政治、经济、社会等有影响力的案件,司法权必须要服从于其他权力,即司法不能成为解决纠纷的最终途径。这种体制决定了我国司法处于从属地位,也决定了法院并不能单靠法律解决纠纷,还要依靠司法政策。中国目前处于社会转型期,法院的部分角色其实为配合政府处理社会矛盾的行政化机关。⑤法院在处理社会敏感问题是必须请示当地政府的意见,配合政府的工作。
第三,法律的调整范围与作用的有限性。近年来,我国的法律体系有了很大的完善和发展,尤其是在司法方面。不过一方面是我国法律调整范围还存在缺失,另一方面在有些地方特别是欠发达的农村存在法律,但法律去没有得到真正实施。不过法律没能得到彻底实施需要依靠政策的原因有很多。首先我国社会在快速发展变化,已有的部分法律不能适用于新情况的出现,或者如果完全按照法律实施会导致实质上的不公平,因此只能用更加灵活的政策加以调控。另外部分已经制定的法律法规之间互相矛盾与冲突,也使法律法规适用的困难。
上述几点原因表明,司法处理纠纷的功能在现实中受到限制,因此法院会根据司法政策在审理起诉阶段将不能裁决或者暂时不方便作出裁决的案件拒与门外,以免造成以后裁判的不能。
三、如何看待司法政策的调整限制
人们对于现实中因为司法政策设定限制从而感觉起诉难,主要源于人们一般不能认知或充分认知具体诉讼案件中的司法政策的存在。根据社会的法律宣传,法律应该是必须遵守的,司法政策应该服从于法律。且相对于颁布的法律,司法政策较为隐蔽,人们难以知悉。
关于如何看待现实中的司法政策调整,首先,司法政策调整时有其内在根据的,是体现了对实体正义的追求,当前由于中国的现实需求决定了并不能完全否定司法政策存在的合理性。在中国现实情况下,许多法律纠纷往往会涉及政治或其他社会因素,司法机关确实不能独立独立解决。我们应当意识到,中国社会正处于转型时期,在转型初期法律纠纷中也包含着其他非法律的因素,人治社会中的其他因素不仅在纠纷的形成中会很容易渗入其中,形成包含政治、道德、意识形态的非单一法律关系的纠纷形态,即使在法律纠纷解决过程中,原本单纯的法律纠纷也会随着纠纷解决的过程渗入其他因素,演变为包含其他因素的非单纯的法律纠纷。⑥许多社会关系还必须依靠行政性、政策性的规范加以调整。司法政策成为法律调整外的补强措施。虽然政策调整对于实现实体正义有一定的帮助,但是必然会伤及法律的权威性,甚至是牺牲人们对法治的信仰与依赖为代价的。我国要建设法治国家,承认法律的权威性和强制性,司法政策就必须服从于法律的规定。司法政策制定是考虑各种利益的平衡,但是司法政策的调整必须在法律法规的框架内进行。那些由于法律法规之间的冲突或者法律不能满足当前社会需求的情况可以通过其他方法,比如立法机关对法律法规作出解释或对其及时修正等。即时不能用其他方法来弥补,也不适宜用超越法律规范的司法政策来调整。以政策调整凌驾甚至取代法律规范调整,不仅不能实现从传统人治向现代法治的转变,反而会进一步强化人治的方式。
其次,虽然现实中对起诉受理的司法政策性限制是以追求实体正义为目标并作为合理存在的依据,但实体正义必须要通过法律加以确定,通过法律程序加以体现,而不是通过超越法律及法律程序的方式加以实现。否则实现实体正义这一目标很容易为权力者滥用权力,谋取个别利益提供便利。从法治理念的权力制约原理出发,通过司法实践实现法律,不仅仅是实现权利义务,而且也是对权力的制约,防止权力的滥用。法治社会的基本理念就是防止权力滥用,防止以个人意志取代法律。通过超越法律的司法政策来限制正当诉权的行使,将削弱司法限制权力滥用的功能。依法治国、建设法治国家是中国共产党作为执政党提出的基本国策,我们的目标是实现向现代法治国家的转型,我国向法治型国家迈进是不容逆转的。在法治社会中法律不是作为一种工具而是法律得以充分实现就是法治社会的目的。司法政策的调整应该是被严格限制于法律框架内,司法政策不能作为法律外的权力工具相反其应该作为体现法律的工具。
最后,通过司法政策对起诉进行限制会弱化法律在社会中解决纠纷的作用。对于涉及法律的争议就应该尽量用法律途径来解决,这样才能保证法律规范应有的效用。人们选择起诉运用法律的方法来解决遇到的纠纷是因为人们能认识到既定的法律设计从而对纠纷的处理结果有一定的预期。但由于司法政策作为处理纠纷的临时性措施,更多以法院内部文件规定出现难以为大众知悉,这样就增加人们对处理结果的不确定性。这种不确定性会使大众放弃通过法律途径解决纠纷。长其以往,必定会损害社会大众对司法的依赖,从而使司法判决边缘化。
司法政策对起诉设定了限制,应该说不是普遍性存在,只易见于如“毒奶粉”这种涉及多方利益的案件。但是如前文所述司法政策是导致起诉难的重要原因,因此要使所有起诉不难就必须使政策调整从司法领域中消失。但是在传统观念上我们习惯于政府干预到社会的一切领域包括司法裁判,习惯于行政调整解决社会问题。这种习惯性的观念的改变应该是需要一个过程。所以超越法律的政策性调整还会存在,不過我国已明确必须建设现代法治型国家,就要逐渐努力使这种超于法律的政策调整淡出司法领域。我国社会处于转型时期,社会发展的大趋势是法治,逐步将社会的各个方面纳入法治的轨道,传统规制手段逐渐淡化和淡出,所以,人们会更加关注法律解决的规范性、程序的公正性、公开性和法律解决的引导性问题。首先在民事私法领域,起诉权限的设置应该让法律发挥实际作用。譬如,含三聚氰胺的奶粉的侵权纠纷就应该及时受理当事人的起诉。即使在某些案件的处理中存在行政解决的必要,为了维护法律的权威性也应该尽量避免与法律规范产生冲突,避免政策超越法律的情形。也只有这样才能真正发挥司法机关的作用,促进我国法治建设的进程。
注释:
①张卫平.起诉条件与实体判决要件.法学研究.2004(1).
②张卫平.起诉难:一个中国问题的探索.法学研究.2009(6).
③王毕强.法院首次受理三鹿奶粉民间索赔诉讼.http://www.eeo.com.cn/Politics/by_region/2009/03/26/133464.shtml.
④王福华.民事起诉制度改革研究.法制与社会.2001(1).
⑥张卫平.司法公正的法律技术与政策——对“彭宇案”的程序法思考.法学.2008(8).