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摘 要 我国自改革开放以来，社会经济得到了快速的发展。经济的快速发展必然带来用地需求的急剧增长，这与日益减少的国土资源是一对客观存在的矛盾主体。如何把节约集约用地作为转变经济增长方式的突破口，本文结合笔者工作实际，就益阳市赫山区城镇化发展过程中的资源节约集约利用与资源节约型城镇化发展道路，作出了较为深刻的探析。
关键词 资源节约 城镇化 发展探析
中图分类号：TV213.4 文献标识码：A
经济的快速发展必然带来用地需求的急剧增长，就国土资源管理而言，保发展和保资源在理论上可以“双赢”，但实际工作中供需之间却是一对客观存在且十分尖锐的矛盾。当前，我区中心城区、城乡结合部和一些集镇的交通日益拥堵、特色风貌丧失和违法建筑屡禁不止等，是典型的“中国式城市病”症状。如何把节约集约用地作为转变经济增长方式的突破口和重要抓手，本着对事业负责，对子孙后代负责的态度，让城镇分布更好地顺应自然资源的约束，实现发展中的资源集约节约利用，确保区域经济社会可持续发展，是当前各级各部门面临的重要课题。笔者长期从事基层资源管理，拟结合工作实际就益阳市赫山区城镇化发展过程中的资源节约集约利用谈点认识。
一、基本情况
赫山区东接宁乡县、望城区，南界桃江县，北望资阳区，西邻湘阴县，既是益阳市委、市政府所在地，是全市的政治、经济、文化中心，又是是环洞庭湖经济圈和长株潭国家“两型社会”建设实验区“3+5”城市群的核心增长极之一，是益阳市实施东进东接长沙发展战略的桥头堡。下辖16个乡、镇（街道）和1个工业园，265个行政村（合并前433个），总面积1279平方公里，耕地面积73万亩，总人口86万，其中农业人口59万，人均耕地仅0.81亩。作为湖南省重要的商品粮基地之一，人口密度大，垦殖率高，但土地资源缺乏。人多地少的区情，既给保障国家粮食安全带来了压力，也制约着我区经济社会的发展。在资源的利用上，当前该区存着以下突出问题：
一是资源产出效率偏低。城镇规模“摊大饼”式地外延扩张，在开发建设中盲目批地、上项目，导致结构失衡，投资强度和用地定额不能实现有效双向调控。而在我区的广大农村，空闲宅基地、闲散地大量存在，土地资源的浪费现象严重。
二是节约集约程度不高。城镇规划区和工业园区范围内存在大量批而未供、供而未用的闲置土地，中心城区的土地闲置约占5%，即使在使用的土地中，也有40%属于低效用地，城市容积率偏低，土地资源开发利用粗放浪费现象严重。
三是土地供需矛盾尖锐。近几年，我区建设用地需求每年都近5000亩，但计划指标仅能满足10.5%，“十二五”期间是我区经济社会发展的重要“战略机遇期”，也是资源供需矛盾凸显期，经济社会发展对土地资源依赖程度将更高。
四是违规用地屡禁不止。为单纯追求GDP和盲目招商引资，让项目尽快“落地”，违法违规闯红线屡屡发生，以租代征、擅自扩大开发区、以各种名义新设工业集中区等，既扰乱了正常土地管理秩序，又造成大量违法违规用地行为。
二、教训与危机
该区正步入高速城镇化中后期面临的危机，人口在继续增加，城市扩容提质和发展建设对耕地的占用也在增大，人地矛盾在今后一个时期会进一步加剧，许多方面都跟世界范围城市化发展的众多教训“似曾相识”。
（一）规划有欠帐，基础建设“先天不足”。
以城镇化途径走大规摸聚居生活模式，在意味着工业化程度的迅速提高和社会财富的迅速憎加的同时，也让人类自身脆弱性暴露无遗。无论是欧洲国家在城镇化早期因疾病流行导致大量人口死亡，还是我国前些年的“非典”大爆发以及因环境污染加剧而引发的各类疾病，都充分说明城镇的规划建设必须强制安排和合理布局城镇空间结构、人口密度和必要的基础设施，否则城镇的健康发展、科学发展、可持续发展目标是无法实现的。而我区城镇建设上必要的基础设施不配套与热衷于搞所谓“形象工程”，将极不利于城镇的防灾抗灾和污染防治。
（二）绩效有泡沫，地产开发“鱼龙混杂”。
城市土地的稀缺性、不可移动性与人们对居住空间需求的急迫性的尖锐矛盾，极易在城镇化高速期引发房地产投机而造成泡沫危机。无论日本房地产泡沫的大破灭所造成的巨大灾难，还是国内海南土地投机狂潮留给我们的惨痛教训，都应使我们对当前某些城镇房地产虚火上升的症状保持高度警惕并及时制订应对之策。基于城镇化的规律，可预计我区在这方面的更大挑战即将到来，这就要求我们要有针对性的基础性制度安排和法制建设必须从现在起争分夺秒地进行。
（三）发展有危机，资源消耗“杀鸡取卵”。
美国在上世纪由于土地制度、机动化和政府错误的公共政策等方面的原因，使该国的郊区化一发不可收拾，造成了城市人口密度大幅度下降，经济、环境、社会等成本居高不下以及土地资源和能源的严重浪费。值得警惕的是在全球化的冲击下，美国的这种过度郊区化和高消费的生活方式正在日益影響我们的年轻一代。伴随着城市扩张和工业园区的扩建，“中国式的郊区化”和低密度的城郊居住模式正呈蔓延之势。这种错误的倾向一旦在我区不能得到有效的制止，对地少人多、水资源和能源都相对稀缺的赫山将是灾难，极易步美国郊区化之后尘。
（四）认识有偏差，决策部署“似是而非”。
拉美、非洲、南亚等地“殖民式城镇化”所造成的恶果已日益彰显，宗主国无视这些国家的生产力发展水平、文化政治背景和资源条件，强制性照搬发达国家城镇化模式所犯的错误也使人们日益清醒，健康的城镇化道路应防止“城市首位度”和“土地私有化”的误导，解决好出现的交通拥堵、特色风貌丧失和城乡结合部混乱等实际问题。但在我区城镇化关键时期，仍有一些人热衷于“城市规模经济”、“首位度”、“土地私有化”和“城镇化决定论”等早已被国外经验教训所证明错误的论点。
三、对策思考 以资源节约和环境友好为特征的新型城镇化建设，是一项复杂的系统工程，离不开各级各部门的共同努力。立足区情和部门职能，我们不妨从以下几个方面着手：
（一）科学规划，严格计划控制。
目前的土地利用方式粗放、建设用地规模模糊、土地利用结构不合理等，是导致土地利用效率低下的主因。要强化土地利用总体规划对土地利用的整体控制和统筹协调作用，协调好城市、交通等基础设施、产业等各类相关规划与土地利用总体规划的衔接，各类建设用地规模的确定要符合土地利用总体规划的安排。充分发挥土地利用总体规划和土地利用年度计划的作用，严格控制建设用地总量，使每个建设项目都做到规模合理、布局合理、用途合理，在用地上能少则少，能劣则劣，节约每一寸土地尤其是耕地，大力提倡集约用地，使土地的利用强度和收益水平达到最佳状态，从源头上防止土地的浪费。
（二）合理利用，严格用途管制。
節约集约用地，就是要认真组织开展建设用地普查评价，对现有建设用地的开发利用和投入产出情况做出评估，把空闲、废弃、闲置和低效利用的土地作为今后土地开发利用的重点，努力提高建设用地利用率。要全面清查，摸清底数，然后在摸清底数的基础上，把工作重点转移到加快处置上来，本着严格执行法律法规考虑历史因素，重在解决问题，最大程度发挥土地效益的原则，提出对不同类型的闲置土地区别对待，分类处理。同时，要加大用地管理力度，加强批后监管措施，严防出现新的闲置土地。通过进一步规范用地审批，严把建设用地预审关、报批关、批后跟踪管理关，及时掌握土地供应和开发利用状况，定期进行评价分析，加强对建设用地的监管和对项目单位建设进度的跟踪监督。
（三）深化改革，推行市场配置。
要充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，完善建设用地储备制度。我区的土地市场正处在由政府行政配置向市场配置的转变中，为增强政府对土地市场的调控能力，解决土地市场早期出现的总量失控，资产流失，促进土地市场健康发展。要通过土地储备，使政府掌握了土地的“统一收购权”，逐步加强对土地一级市场的垄断供应，确保土地供应的合法性，减少违法用地、多头供地、越权批地等现象的发生，有效地调控土地供需市场，为逐步建立一个公开、公平、公正、高效的土地市场打下了基础。要从多个部门分散供应“生地”和以协议出让为主，逐步转变为集中统一供应“净地”和以招拍挂出让为主。这样，政府既垄断了土地一级市场，又直接掌握着一定量的土地储备，可根据城镇发展和市场需求，有计划地适时适量供应土地。
（四）夯实基础，加强综合整治。
赫山区作为湖南省重要的商品粮基地，非农建设尽量不占或少占耕地，对于确需占用耕地的，要把占用耕地“占一补一”，实现耕地的占补平衡落实到位，不仅要实现耕地的总量平衡，还要保证耕地质量上的占补平衡，做好土地开发整理工作是有效途径和根本保障。切实加强土地开发整理质量管理，把补充耕地的质量作为耕地占补平衡考核内容，强化验收工作，确保补充耕地质量与建设占用耕地质量相当。通过整理和复垦，改善农村和矿区的生态环境。坚决杜绝毁林开荒、乱垦草场和破坏湿地等现象。要根据区域经济结构调整方向和土地资源适宜性，因地制宜确定开发整理后土地的用途，使土地开发整理成为推动结构调整的重要手段。
（五）完善体系，严格问责机制。
通过建立节约集约用地考核制度，把节约集约用地考核纳入经济社会发展综合评价体系，使各级政府及相关部门领导切实承担起推进节约集约用地责任。建立节约集约用地的监测，主要是做好土地市场动态监测和土地变化状况监测。及时向社会公开供地计划、结果及实际开发利用情况等动态信息。对批多用少、占而不用的土地，坚决依法收回，重新配置。做好年度土地变更调查，建立土地利用现状数据库，全面掌握各类土地变化状况。重点监测各地新增建设用地、耕地减少和违法用地等情况，监测结果要向社会公开。做好土地资源的节约集约利用的宣传，使每个人都意识到节约集约用地需要全社会的努力，使节约集约用地逐步成为全社会特别是政府的自觉行动，走出一条建设占地少，利用效率高，符合赫山区区情的土地利用新路子。□
（作者单位：湖南省益阳市国土局赫山分局）
参考文献：
[1]高敏.浅析循环经济下的资源节约.中国新技术新产品.2009年14期.
[2]仇保兴.为什么要走资源节约型的城镇化发展道路.中国有色建设.2005年01期.
[3]谢扬.城镇化与新农村建设.红旗文稿，2008年10期.
[4]李士.中国只能走资源节约型发展道路——中国科学院院长周光召答本报记者问.科技文萃，1995年05期.
关键词 资源节约 城镇化 发展探析
中图分类号：TV213.4 文献标识码：A
经济的快速发展必然带来用地需求的急剧增长，就国土资源管理而言，保发展和保资源在理论上可以“双赢”，但实际工作中供需之间却是一对客观存在且十分尖锐的矛盾。当前，我区中心城区、城乡结合部和一些集镇的交通日益拥堵、特色风貌丧失和违法建筑屡禁不止等，是典型的“中国式城市病”症状。如何把节约集约用地作为转变经济增长方式的突破口和重要抓手，本着对事业负责，对子孙后代负责的态度，让城镇分布更好地顺应自然资源的约束，实现发展中的资源集约节约利用，确保区域经济社会可持续发展，是当前各级各部门面临的重要课题。笔者长期从事基层资源管理，拟结合工作实际就益阳市赫山区城镇化发展过程中的资源节约集约利用谈点认识。
一、基本情况
赫山区东接宁乡县、望城区，南界桃江县，北望资阳区，西邻湘阴县，既是益阳市委、市政府所在地，是全市的政治、经济、文化中心，又是是环洞庭湖经济圈和长株潭国家“两型社会”建设实验区“3+5”城市群的核心增长极之一，是益阳市实施东进东接长沙发展战略的桥头堡。下辖16个乡、镇（街道）和1个工业园，265个行政村（合并前433个），总面积1279平方公里，耕地面积73万亩，总人口86万，其中农业人口59万，人均耕地仅0.81亩。作为湖南省重要的商品粮基地之一，人口密度大，垦殖率高，但土地资源缺乏。人多地少的区情，既给保障国家粮食安全带来了压力，也制约着我区经济社会的发展。在资源的利用上，当前该区存着以下突出问题：
一是资源产出效率偏低。城镇规模“摊大饼”式地外延扩张，在开发建设中盲目批地、上项目，导致结构失衡，投资强度和用地定额不能实现有效双向调控。而在我区的广大农村，空闲宅基地、闲散地大量存在，土地资源的浪费现象严重。
二是节约集约程度不高。城镇规划区和工业园区范围内存在大量批而未供、供而未用的闲置土地，中心城区的土地闲置约占5%，即使在使用的土地中，也有40%属于低效用地，城市容积率偏低，土地资源开发利用粗放浪费现象严重。
三是土地供需矛盾尖锐。近几年，我区建设用地需求每年都近5000亩，但计划指标仅能满足10.5%，“十二五”期间是我区经济社会发展的重要“战略机遇期”，也是资源供需矛盾凸显期，经济社会发展对土地资源依赖程度将更高。
四是违规用地屡禁不止。为单纯追求GDP和盲目招商引资，让项目尽快“落地”，违法违规闯红线屡屡发生，以租代征、擅自扩大开发区、以各种名义新设工业集中区等，既扰乱了正常土地管理秩序，又造成大量违法违规用地行为。
二、教训与危机
该区正步入高速城镇化中后期面临的危机，人口在继续增加，城市扩容提质和发展建设对耕地的占用也在增大，人地矛盾在今后一个时期会进一步加剧，许多方面都跟世界范围城市化发展的众多教训“似曾相识”。
（一）规划有欠帐，基础建设“先天不足”。
以城镇化途径走大规摸聚居生活模式，在意味着工业化程度的迅速提高和社会财富的迅速憎加的同时，也让人类自身脆弱性暴露无遗。无论是欧洲国家在城镇化早期因疾病流行导致大量人口死亡，还是我国前些年的“非典”大爆发以及因环境污染加剧而引发的各类疾病，都充分说明城镇的规划建设必须强制安排和合理布局城镇空间结构、人口密度和必要的基础设施，否则城镇的健康发展、科学发展、可持续发展目标是无法实现的。而我区城镇建设上必要的基础设施不配套与热衷于搞所谓“形象工程”，将极不利于城镇的防灾抗灾和污染防治。
（二）绩效有泡沫，地产开发“鱼龙混杂”。
城市土地的稀缺性、不可移动性与人们对居住空间需求的急迫性的尖锐矛盾，极易在城镇化高速期引发房地产投机而造成泡沫危机。无论日本房地产泡沫的大破灭所造成的巨大灾难，还是国内海南土地投机狂潮留给我们的惨痛教训，都应使我们对当前某些城镇房地产虚火上升的症状保持高度警惕并及时制订应对之策。基于城镇化的规律，可预计我区在这方面的更大挑战即将到来，这就要求我们要有针对性的基础性制度安排和法制建设必须从现在起争分夺秒地进行。
（三）发展有危机，资源消耗“杀鸡取卵”。
美国在上世纪由于土地制度、机动化和政府错误的公共政策等方面的原因，使该国的郊区化一发不可收拾，造成了城市人口密度大幅度下降，经济、环境、社会等成本居高不下以及土地资源和能源的严重浪费。值得警惕的是在全球化的冲击下，美国的这种过度郊区化和高消费的生活方式正在日益影響我们的年轻一代。伴随着城市扩张和工业园区的扩建，“中国式的郊区化”和低密度的城郊居住模式正呈蔓延之势。这种错误的倾向一旦在我区不能得到有效的制止，对地少人多、水资源和能源都相对稀缺的赫山将是灾难，极易步美国郊区化之后尘。
（四）认识有偏差，决策部署“似是而非”。
拉美、非洲、南亚等地“殖民式城镇化”所造成的恶果已日益彰显，宗主国无视这些国家的生产力发展水平、文化政治背景和资源条件，强制性照搬发达国家城镇化模式所犯的错误也使人们日益清醒，健康的城镇化道路应防止“城市首位度”和“土地私有化”的误导，解决好出现的交通拥堵、特色风貌丧失和城乡结合部混乱等实际问题。但在我区城镇化关键时期，仍有一些人热衷于“城市规模经济”、“首位度”、“土地私有化”和“城镇化决定论”等早已被国外经验教训所证明错误的论点。
三、对策思考 以资源节约和环境友好为特征的新型城镇化建设，是一项复杂的系统工程，离不开各级各部门的共同努力。立足区情和部门职能，我们不妨从以下几个方面着手：
（一）科学规划，严格计划控制。
目前的土地利用方式粗放、建设用地规模模糊、土地利用结构不合理等，是导致土地利用效率低下的主因。要强化土地利用总体规划对土地利用的整体控制和统筹协调作用，协调好城市、交通等基础设施、产业等各类相关规划与土地利用总体规划的衔接，各类建设用地规模的确定要符合土地利用总体规划的安排。充分发挥土地利用总体规划和土地利用年度计划的作用，严格控制建设用地总量，使每个建设项目都做到规模合理、布局合理、用途合理，在用地上能少则少，能劣则劣，节约每一寸土地尤其是耕地，大力提倡集约用地，使土地的利用强度和收益水平达到最佳状态，从源头上防止土地的浪费。
（二）合理利用，严格用途管制。
節约集约用地，就是要认真组织开展建设用地普查评价，对现有建设用地的开发利用和投入产出情况做出评估，把空闲、废弃、闲置和低效利用的土地作为今后土地开发利用的重点，努力提高建设用地利用率。要全面清查，摸清底数，然后在摸清底数的基础上，把工作重点转移到加快处置上来，本着严格执行法律法规考虑历史因素，重在解决问题，最大程度发挥土地效益的原则，提出对不同类型的闲置土地区别对待，分类处理。同时，要加大用地管理力度，加强批后监管措施，严防出现新的闲置土地。通过进一步规范用地审批，严把建设用地预审关、报批关、批后跟踪管理关，及时掌握土地供应和开发利用状况，定期进行评价分析，加强对建设用地的监管和对项目单位建设进度的跟踪监督。
（三）深化改革，推行市场配置。
要充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，完善建设用地储备制度。我区的土地市场正处在由政府行政配置向市场配置的转变中，为增强政府对土地市场的调控能力，解决土地市场早期出现的总量失控，资产流失，促进土地市场健康发展。要通过土地储备，使政府掌握了土地的“统一收购权”，逐步加强对土地一级市场的垄断供应，确保土地供应的合法性，减少违法用地、多头供地、越权批地等现象的发生，有效地调控土地供需市场，为逐步建立一个公开、公平、公正、高效的土地市场打下了基础。要从多个部门分散供应“生地”和以协议出让为主，逐步转变为集中统一供应“净地”和以招拍挂出让为主。这样，政府既垄断了土地一级市场，又直接掌握着一定量的土地储备，可根据城镇发展和市场需求，有计划地适时适量供应土地。
（四）夯实基础，加强综合整治。
赫山区作为湖南省重要的商品粮基地，非农建设尽量不占或少占耕地，对于确需占用耕地的，要把占用耕地“占一补一”，实现耕地的占补平衡落实到位，不仅要实现耕地的总量平衡，还要保证耕地质量上的占补平衡，做好土地开发整理工作是有效途径和根本保障。切实加强土地开发整理质量管理，把补充耕地的质量作为耕地占补平衡考核内容，强化验收工作，确保补充耕地质量与建设占用耕地质量相当。通过整理和复垦，改善农村和矿区的生态环境。坚决杜绝毁林开荒、乱垦草场和破坏湿地等现象。要根据区域经济结构调整方向和土地资源适宜性，因地制宜确定开发整理后土地的用途，使土地开发整理成为推动结构调整的重要手段。
（五）完善体系，严格问责机制。
通过建立节约集约用地考核制度，把节约集约用地考核纳入经济社会发展综合评价体系，使各级政府及相关部门领导切实承担起推进节约集约用地责任。建立节约集约用地的监测，主要是做好土地市场动态监测和土地变化状况监测。及时向社会公开供地计划、结果及实际开发利用情况等动态信息。对批多用少、占而不用的土地，坚决依法收回，重新配置。做好年度土地变更调查，建立土地利用现状数据库，全面掌握各类土地变化状况。重点监测各地新增建设用地、耕地减少和违法用地等情况，监测结果要向社会公开。做好土地资源的节约集约利用的宣传，使每个人都意识到节约集约用地需要全社会的努力，使节约集约用地逐步成为全社会特别是政府的自觉行动，走出一条建设占地少，利用效率高，符合赫山区区情的土地利用新路子。□
（作者单位：湖南省益阳市国土局赫山分局）
参考文献：
[1]高敏.浅析循环经济下的资源节约.中国新技术新产品.2009年14期.
[2]仇保兴.为什么要走资源节约型的城镇化发展道路.中国有色建设.2005年01期.
[3]谢扬.城镇化与新农村建设.红旗文稿，2008年10期.
[4]李士.中国只能走资源节约型发展道路——中国科学院院长周光召答本报记者问.科技文萃，1995年05期.