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摘 要：目前的国有企业依然存在效率低下的问题，有些学者指出“相当一部分的国有企业处于亏损状态，即使有少数盈利的国有企业，也是由于其特殊的垄断地位。”国有企业却可以依赖另外两条途径摆脱困难：一是依靠政府补贴来救助亏损的国有企业。这也是科尔内提出的软预算约束现象。二是维护国有企业的垄断地位，限制市场竞争以牟取垄断利润。而这两条途径存在许多的弊端，尤其是软预算约束，它不仅会诱发国有企业的道德风险，而且还使国有企业在市场竞争受到保护，这就造成了低效率和不公平。而究其原因，笔者认为是国有企业中委托代理关系，这一特殊的契约关系所存在的弊端是造成国有企业效率亏损的内在原因。本文通过对改革中国有企业委托代理关系的论述，提出解决国有企业效率低下的途径。
关键词：预算约束；激励约束机制；低效率；不公平
中图分类号： F276.1 文献标识码：A
一、我国国有企业委托代理关系的特征
国有企业委托代理制度源于其独特的产权制度，国有企业作为公有制经济的实现形式是一种生产性资源归属全体人民的公共产权制度。国有企业的剩余索取权全部归全体人民所有，而现实经济中，我们所看到的公有制经济并不是“正宗”的公有制经济，而是“变形”的公有制经济。在全民所有制约束下形成的委托代理关系具有以下特征：
第一，委托代理关系链条冗长，存在着多层次的委托代理关系。对国有企业来说，国有企业中的国有资产是归国家或全民所有的，而国家代表全体人民，但是国家不能像企业法人那样去管理和经营国有资产。在这种情况下，国家只有代表全体人民委托各级人民政府管理国有资产，各级人民政府就只有通过招标的形式委托各级出资人或者相关机构。在这多层次的委托代理关系中，除了全体人民和企业员工以外都扮演着双重角色，他们既是委托人也是代理人。
第二，国有企业各层次的委托人不具备委托人的基本条件，即委托人并不是真正意义上的委托人。委托代理关系是一种契约关系，这种契约关系存在的前提是：1、委托人拥有剩余索取权且剩余索取权可以转让；2、委托人具有行为能力，可以和代理人平等、自由地签订契约。而实际情况却是全民并不实际用于所有权，同时全民也没有真正的行为能力。中央政府和地方政府以及国有资产监督委员会虽然拥有部分的剩余索取权，但实际的掌控权力掌握在政府官员和委员手中，所以各级政府官员和国有资产监督委员会委员是国有资产实际上的委托人，官员并不拥有法律上的剩余索取权，因此中间层次的委托人不具备委托人的基本条件。
第三，国有企业中的委托代理关系不是一种建立在平等基础上的契约关系，而是建立在行政权力基础上的强制性代理关系。在国有经济中国家对国家资产的管理不是通过初始委托人（全民）授权形成的，而是通过颁布法律的形式强制实现的。中央政府对地方政府的委托同样如此，因此国有企业中的委托代理关系也就呈现出强制性的色彩。
二、国有企业委托代理关系存在的问题
根据以上对国有企业委托代理关系的特征分析，我们将国有企业委托代理关系分为代理人问题和委托人问题两方面进行分析。
（一）国有企业委托人问题
在委托代理制度下，由于委托人与代理人之间存在着信息不对称、责任不对等以及不完全契约，因此他们之间就会产生“逆向选择”和“道德风险”。“逆向选择”主要表现为代理人风险，具体表现就是“劣质经理人”驱逐“优质经理人”从而取得国有企业的经营权。“道德风险”则表现为委托人风险和代理人风险，这里我们首先分析委托人道德风险。
第一，委托人在监督代理人的过程中“偷懒”。国有企业是公有制经济的一种表现形式，所有权名义上归全民所有，但实际上共有人既没有剩余索取权也没有行为能力。而委托人具有监督代理人的积极性是委托代理制有效性的一个重要前提，委托人监督代理人的动力来自于监督的结果和自身的利益紧密相关，也就是说委托人须拥有剩余索取权，全民并没有剩余索取权，再加上公有制经济所特有的“搭便车”问题，全民就缺乏监督代理人的积极性，各级政府官员及委员尽管拥有控制权，并没有拥有法律上的剩余索取权，监督成本过高而收益不大的情况也导致他们缺乏监督的积极性，委托人监督代理人的动力不足，必然导致委托人在监督过程中“偷懒”。
第二，所有者缺位。在实际运行中，各级国有资产管理部门充当的是出资人的角色。但是他同时要接受同级人民政府的监督。表面看来，国有企业的所有者似乎已经明确。但实际并非如此，履行出资人职责机构并非真正的所有者，也不会将国有企业视如己出，甚至会不惜以损害国有资产为代价来实现自己的利益。因此，在这种体制下，所有制缺位问题依然存在。
第三，合谋问题严重。现代企业理论认为，对企业的剩余索取权与最终控制权应统一（Harris和Kariv.1989），也就是说，剩余索取权与投票权应该对应。这里，最终控制权是指选择经营者的权利，如果剩余索取权与最终控制权不对应，控制权就成为一种“廉价”投票权，因为享有控制权的人并不承担企业风险，“廉价”投票权的后果是一些劣质经理人且偏好于“控制”的人可以通过贿赂拥有最终控制权的人来取得经营者位置，这也就滋生了权钱交易和腐败行为，中层合谋问题非常严重。
（二）国有企业代理人问题
国有企业代理人道德风险在上个世纪90年代，许多经济学家已经给予了比较细致的分析，但是在国有企业改革30年的今天，这个问题依然存在，研究它具有深刻意义。
国有企业的代理人是“公务员”而不是“职业经理人”。从前文中可以很清晰的发现，国有企业的代理人是通过出资人或政府任免，大部分的经理人员是按“公务员”或党性标准选拔出来的行业干部，而不是具有企业经营管理才能的职业经理人。这肯定会导致以下情况的发生，国有企业的经理人不能胜任自己的职位，具体表现就是国有企业经理人只顾眼前利益，甚至会损害长期利益，影响国有企业的长远发展，这些行为导致的结果就留给当地政府来处理。此外，国有企业从计划经济开始，一直都是软预算，亏损越多，国家补助越多，这也是国有企业效率低下的一个重要原因。在社会主义市场经济的今天，国有企业在国民经济中的作用是不容小觑的，它不仅承担着社会负担，而且还担负着政策性负担。而国有企业可以理所应当的把亏损归咎于政策性负担，同时要求国家给予补贴，这也就实现了国有企业的继续软预算。在软预算存在的情况下，公平的市场竞争环境就无法形成，更别提公平的市场经济了。
三、国有企业委托代理问题的解决之道
在国有企业改革30年的今天，如果想根治国有企业存在的委托代理问题，那么就必须采取一系列相互制衡的措施，要不然肯定会顾此失彼。
（一）进一步深化国有企业产权制度改革，明晰国有企业产权
从前文可知，国有企业资产管理机构对国有企业进行出资，履行出资人的职责，同时享有收益分享、人事决定、政策执行、监督等权利。但是国有企业也要接受同级人民政府的监督和考核，进而实现国有资产的保值甚至增值。从表面上看，国有企业资产管理机构对国有企业的管理好像是实现了责、权、利的统一，实际情况却并非如此。产权改革并不等于私有化，产权改革的目标在于多元化，形成几个或多个所有者，使国有企业的所有人都以自己的资产进行出资或运作。这些都有利于实现所有人的积极性，进而塑造真正意义上的剩余索取者和委托者。我们不能单单从产权制度上找原因，这对于真正解决问题的效果是微乎甚微的。其实这个对策已经提出很多年了，但是一直都是束之高阁，我们一定要付诸实施。只有这样才能从根本上解决国有企业存在的委托代理问题。
（二）要致力于建立在一个硬预算约束的公平竞争环境下的国有企业
硬预算和公平竞争环境都是不可或缺的。预算约束不是硬的，那么带来的必然是低效率和高浪费。尽管实现了预算约束硬化，但是却缺乏一个公平竞争的环境，在这种情况下，国有企业实现的利润就不能充分地反映经营的好坏，这就导致所有者监督经营者的成本提高，经营权就会去侵犯所有权。必然会造成国有资产的损失。一旦形成了公平竞争的市场环境，同时国家不再给国有企业一些特殊的保护，这就重新得到了一个衡量经理人员能力的一些有力标准。如果国有企业实现的利润水平持续低于同行业的其他企业甚至亏损，那么就表明经理人经营管理不善，能力有限，就应该给予适当的惩罚甚至重新洗牌。此时所有人就能从市场得到更多的信息，从而使监督成本大大降低，而经理人员为了要保住自己的饭碗，肯定会采取一系列措施提高国有企业的效益，同时必然会兼顾到所有者的利益。国有企业改革的核心就应该是创造出这样的公平竞争的环境，使市场上的每一个企业都能够在同等的条件下参与竞争从而实现优胜劣汰。
（三）建立良好的经营者选拔、任用和解聘的机制
加强代理人的危机感和责任感。不仅要对国有企业委托人进行监管，而且对国有企业代理人也要进行监管。但要提防两者的合谋行为。对代理人的监管可以通过经理职业化来实现。怎样实现经理职业化呢？一是废除行政任命制，全面推行聘任制；二是通过改革企业的用人机制，要切断国有企业经理人退回公务员的道路，将其彻底推向市场；三是科学设立经营业绩的评价指标体系，完善经理市场的竞争机制。总之，解决国有企业委托代理问题，不能只从改革产权关系入手，还需要培养充分竞争的市场环境，剥离企业政策性负担，同时加强代理人和委托人行为监管，形成有中国特色的现代企业制度，使我国国有企业继续为国民经济做贡献，实现国有企业在世界企业之林中立于不败地位的目标。
参考文献：
[1] 徐传谌、严俊武.国有企业委托代理问题研究[J].经济纵横，2011，（01）.
[2] 张维迎.公有制经济中的委托人----代理人关系：理论分析与政策含义[J].经济研究，1995，（05）.
[3] 林毅夫、 李周.现代企业制度的内涵与国有企业改革方向[J].经济研究，1997，（03）.
[4] 张屹山、王广亮.论国有企业改革的根本问题是解决委托代理问题关系[J].中国工业经济，2001，（11）.
关键词：预算约束；激励约束机制；低效率；不公平
中图分类号： F276.1 文献标识码：A
一、我国国有企业委托代理关系的特征
国有企业委托代理制度源于其独特的产权制度，国有企业作为公有制经济的实现形式是一种生产性资源归属全体人民的公共产权制度。国有企业的剩余索取权全部归全体人民所有，而现实经济中，我们所看到的公有制经济并不是“正宗”的公有制经济，而是“变形”的公有制经济。在全民所有制约束下形成的委托代理关系具有以下特征：
第一，委托代理关系链条冗长，存在着多层次的委托代理关系。对国有企业来说，国有企业中的国有资产是归国家或全民所有的，而国家代表全体人民，但是国家不能像企业法人那样去管理和经营国有资产。在这种情况下，国家只有代表全体人民委托各级人民政府管理国有资产，各级人民政府就只有通过招标的形式委托各级出资人或者相关机构。在这多层次的委托代理关系中，除了全体人民和企业员工以外都扮演着双重角色，他们既是委托人也是代理人。
第二，国有企业各层次的委托人不具备委托人的基本条件，即委托人并不是真正意义上的委托人。委托代理关系是一种契约关系，这种契约关系存在的前提是：1、委托人拥有剩余索取权且剩余索取权可以转让；2、委托人具有行为能力，可以和代理人平等、自由地签订契约。而实际情况却是全民并不实际用于所有权，同时全民也没有真正的行为能力。中央政府和地方政府以及国有资产监督委员会虽然拥有部分的剩余索取权，但实际的掌控权力掌握在政府官员和委员手中，所以各级政府官员和国有资产监督委员会委员是国有资产实际上的委托人，官员并不拥有法律上的剩余索取权，因此中间层次的委托人不具备委托人的基本条件。
第三，国有企业中的委托代理关系不是一种建立在平等基础上的契约关系，而是建立在行政权力基础上的强制性代理关系。在国有经济中国家对国家资产的管理不是通过初始委托人（全民）授权形成的，而是通过颁布法律的形式强制实现的。中央政府对地方政府的委托同样如此，因此国有企业中的委托代理关系也就呈现出强制性的色彩。
二、国有企业委托代理关系存在的问题
根据以上对国有企业委托代理关系的特征分析，我们将国有企业委托代理关系分为代理人问题和委托人问题两方面进行分析。
（一）国有企业委托人问题
在委托代理制度下，由于委托人与代理人之间存在着信息不对称、责任不对等以及不完全契约，因此他们之间就会产生“逆向选择”和“道德风险”。“逆向选择”主要表现为代理人风险，具体表现就是“劣质经理人”驱逐“优质经理人”从而取得国有企业的经营权。“道德风险”则表现为委托人风险和代理人风险，这里我们首先分析委托人道德风险。
第一，委托人在监督代理人的过程中“偷懒”。国有企业是公有制经济的一种表现形式，所有权名义上归全民所有，但实际上共有人既没有剩余索取权也没有行为能力。而委托人具有监督代理人的积极性是委托代理制有效性的一个重要前提，委托人监督代理人的动力来自于监督的结果和自身的利益紧密相关，也就是说委托人须拥有剩余索取权，全民并没有剩余索取权，再加上公有制经济所特有的“搭便车”问题，全民就缺乏监督代理人的积极性，各级政府官员及委员尽管拥有控制权，并没有拥有法律上的剩余索取权，监督成本过高而收益不大的情况也导致他们缺乏监督的积极性，委托人监督代理人的动力不足，必然导致委托人在监督过程中“偷懒”。
第二，所有者缺位。在实际运行中，各级国有资产管理部门充当的是出资人的角色。但是他同时要接受同级人民政府的监督。表面看来，国有企业的所有者似乎已经明确。但实际并非如此，履行出资人职责机构并非真正的所有者，也不会将国有企业视如己出，甚至会不惜以损害国有资产为代价来实现自己的利益。因此，在这种体制下，所有制缺位问题依然存在。
第三，合谋问题严重。现代企业理论认为，对企业的剩余索取权与最终控制权应统一（Harris和Kariv.1989），也就是说，剩余索取权与投票权应该对应。这里，最终控制权是指选择经营者的权利，如果剩余索取权与最终控制权不对应，控制权就成为一种“廉价”投票权，因为享有控制权的人并不承担企业风险，“廉价”投票权的后果是一些劣质经理人且偏好于“控制”的人可以通过贿赂拥有最终控制权的人来取得经营者位置，这也就滋生了权钱交易和腐败行为，中层合谋问题非常严重。
（二）国有企业代理人问题
国有企业代理人道德风险在上个世纪90年代，许多经济学家已经给予了比较细致的分析，但是在国有企业改革30年的今天，这个问题依然存在，研究它具有深刻意义。
国有企业的代理人是“公务员”而不是“职业经理人”。从前文中可以很清晰的发现，国有企业的代理人是通过出资人或政府任免，大部分的经理人员是按“公务员”或党性标准选拔出来的行业干部，而不是具有企业经营管理才能的职业经理人。这肯定会导致以下情况的发生，国有企业的经理人不能胜任自己的职位，具体表现就是国有企业经理人只顾眼前利益，甚至会损害长期利益，影响国有企业的长远发展，这些行为导致的结果就留给当地政府来处理。此外，国有企业从计划经济开始，一直都是软预算，亏损越多，国家补助越多，这也是国有企业效率低下的一个重要原因。在社会主义市场经济的今天，国有企业在国民经济中的作用是不容小觑的，它不仅承担着社会负担，而且还担负着政策性负担。而国有企业可以理所应当的把亏损归咎于政策性负担，同时要求国家给予补贴，这也就实现了国有企业的继续软预算。在软预算存在的情况下，公平的市场竞争环境就无法形成，更别提公平的市场经济了。
三、国有企业委托代理问题的解决之道
在国有企业改革30年的今天，如果想根治国有企业存在的委托代理问题，那么就必须采取一系列相互制衡的措施，要不然肯定会顾此失彼。
（一）进一步深化国有企业产权制度改革，明晰国有企业产权
从前文可知，国有企业资产管理机构对国有企业进行出资，履行出资人的职责，同时享有收益分享、人事决定、政策执行、监督等权利。但是国有企业也要接受同级人民政府的监督和考核，进而实现国有资产的保值甚至增值。从表面上看，国有企业资产管理机构对国有企业的管理好像是实现了责、权、利的统一，实际情况却并非如此。产权改革并不等于私有化，产权改革的目标在于多元化，形成几个或多个所有者，使国有企业的所有人都以自己的资产进行出资或运作。这些都有利于实现所有人的积极性，进而塑造真正意义上的剩余索取者和委托者。我们不能单单从产权制度上找原因，这对于真正解决问题的效果是微乎甚微的。其实这个对策已经提出很多年了，但是一直都是束之高阁，我们一定要付诸实施。只有这样才能从根本上解决国有企业存在的委托代理问题。
（二）要致力于建立在一个硬预算约束的公平竞争环境下的国有企业
硬预算和公平竞争环境都是不可或缺的。预算约束不是硬的，那么带来的必然是低效率和高浪费。尽管实现了预算约束硬化，但是却缺乏一个公平竞争的环境，在这种情况下，国有企业实现的利润就不能充分地反映经营的好坏，这就导致所有者监督经营者的成本提高，经营权就会去侵犯所有权。必然会造成国有资产的损失。一旦形成了公平竞争的市场环境，同时国家不再给国有企业一些特殊的保护，这就重新得到了一个衡量经理人员能力的一些有力标准。如果国有企业实现的利润水平持续低于同行业的其他企业甚至亏损，那么就表明经理人经营管理不善，能力有限，就应该给予适当的惩罚甚至重新洗牌。此时所有人就能从市场得到更多的信息，从而使监督成本大大降低，而经理人员为了要保住自己的饭碗，肯定会采取一系列措施提高国有企业的效益，同时必然会兼顾到所有者的利益。国有企业改革的核心就应该是创造出这样的公平竞争的环境，使市场上的每一个企业都能够在同等的条件下参与竞争从而实现优胜劣汰。
（三）建立良好的经营者选拔、任用和解聘的机制
加强代理人的危机感和责任感。不仅要对国有企业委托人进行监管，而且对国有企业代理人也要进行监管。但要提防两者的合谋行为。对代理人的监管可以通过经理职业化来实现。怎样实现经理职业化呢？一是废除行政任命制，全面推行聘任制；二是通过改革企业的用人机制，要切断国有企业经理人退回公务员的道路，将其彻底推向市场；三是科学设立经营业绩的评价指标体系，完善经理市场的竞争机制。总之，解决国有企业委托代理问题，不能只从改革产权关系入手，还需要培养充分竞争的市场环境，剥离企业政策性负担，同时加强代理人和委托人行为监管，形成有中国特色的现代企业制度，使我国国有企业继续为国民经济做贡献，实现国有企业在世界企业之林中立于不败地位的目标。
参考文献：
[1] 徐传谌、严俊武.国有企业委托代理问题研究[J].经济纵横，2011，（01）.
[2] 张维迎.公有制经济中的委托人----代理人关系：理论分析与政策含义[J].经济研究，1995，（05）.
[3] 林毅夫、 李周.现代企业制度的内涵与国有企业改革方向[J].经济研究，1997，（03）.
[4] 张屹山、王广亮.论国有企业改革的根本问题是解决委托代理问题关系[J].中国工业经济，2001，（11）.