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摘要:我国民办高校因存在产权不清等问题,已经严重影响到产权机制的建立和运行,进而影响民办高校的长远生存和发展。我们应在坚持公益性原则的前提下,完善立法,促进民办高校产权机制的建立和完善。
关键词:民办高校;产权机制;历史问题;公益性
作者简介:龚大春(1967-),男,江苏南京人,三江学院法律系,讲师,主要研究方向:经济法。(江苏 南京 210012)
机制是一个有机体独立生存、发展的基础,一个机体能否长期、健康地生存、发展,有一个科学合理的机制是关键。一个以其成员的劳动生产出的产品与社会交换,谋求自己的生存与发展的社会组织,以物质形式存在的产权机制是这个社会组织运行机制的基础,这一点,与宗教、政党组织不同。民办高校作为以其教职员工的智力劳动生产出的人才与社会交换的教育机构,科学合理的产权机制是民办高校长期、健康生存、发展的基础。
但是,我国民办高校在产权机制上因为多种原因存在多种问题,这些问题已经在根本上影响着民办高校的发展,而更为重要的是我们现在还没有明确的思路和健全的法律制度。
一、我国民办高校产权现状
我国民办高等教育自20世纪80年代初开始创办,至今已经历时20余年,它从无到有,从小到大,逐步形成了一定的规模。目前,民办大学已成为我国高等教育重要的组成部分。但是,从学校产权角度看,民办大学并不是我们认为的私人出资、私人办学一种模式,而是因为民办大学特定的产生发展历史条件,呈现多种模式。大体上来讲,民办大学有如下办学模式。
1.个人独资办学
这种模式在民办高校创始之初是普遍存在的。一般是一位或几位从高等教育战线上退下来的领导、教授, 自筹资金,租赁教室,面向社会,办起高等教育院校。虽然举步维艰,但学校生命力十分旺盛,且都有一定特色。现今有的已成为全国知名学校,甚至成为万人大学。这种模式在我国民办大学中十分普遍。
2.社会捐赠办学
在民办大学进入20世纪90年代后,个人所办学校需要扩大规模,于是社会企业与单位向学校赞助一定资金,改善了办学条件,从而使学校走上了稳步发展的道路。这类学校虽得到社会赞助,但没有改变民办大学的性质,学校的教学与管理仍是举办者独立经营,个人承担风险。
3.法人投资办学
这类学校主要是社会企业、事业单位、社会团体投资或者合伙投资举办的,实行董事会领导下的校长负责制,校长由举办者聘请,负责日常教学与管理。这类学校资金雄厚,硬件设施较好,是民办大学的后起之秀。
4.中外合作办学
这类学校一般由国内的民办学校与国外的企业、学校或个人进行合作而组建。外方可以采取资金投入,也可以采取教育资源投入,或者是双方通过某种条件的置换方式。这种类型的学校,在办学模式上比较灵活,学生有直接进入国外学习的条件。
5.独立学院
“是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作,利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。” 实际上是公办学校引进民办机制,有内部个人承包制,有外部个人靠挂式,也有学校内部分离式等等。
6.自我滚动办学
即学校初创成员实际上以借款形式向学校出资,待学校成立招生收取学费后就收回借款,学校再以学费滚动发展。学校除了在成立时借用个人资金外,在学校运营发展中并无个人资金。但是,学校以民办性质设立,按民办学校管理,学校最终责任归学校本身,与国家无关。
随着民办高校的发展和壮大,很多民办高校已取得了一定的成效,在硬、软件设施上具有了一定的规模,于是经教育主管部门进行审核后确认为“民办普通高校”,并给予部分专业计划内统一招生指标,以保证学校的稳步发展。
二、民办高校产权存在的问题
1.产权主体缺位
在法人投资办学和国有民营办学中,存在国有法人投资者缺位现象,导致无人真正关心国有资产投资效果,这根源于国有企业、事业单位等国家所有者的缺位;社会捐赠赞助无投资者,捐赠者在捐赠后不能控制捐赠资产的运营,捐赠资产常常被个人资产或学校管理者蚕食;学费滚动积累资产无投资者,学校成了“大集体”,谁都是所有者,又都不是所有者
2.资产进退无序
主要表现在:举办者个人增加、减少投资甚至解散学校没有明确章法,主要是缺少监督;学校新增或减少举办者没有明确章法;捐赠资产直接进入校产,与举办者投资或校滚动资产混同。
3.产权归属不清
《民办教育促进法》第59条规定:民办学校终止并进行财产清算时,在清偿“应退受教育者学费、杂费和其他费用”、“应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用”、“偿还其他债务”后,“剩余财产,按有关法律、行政法规的规定处理”。在这里,没有明确规定民办学校返还出资人的相关投入,同时也没有明确规定清算后“剩余财产”的归属问题,即没有对出资人投入资产的最终归属进行明确的规定。于此同时,在《民办教育促进法实施条例》中又只是对民办学校资产中的国有资产和受赠资产的监督、使用和管理作了相关的规定,对于举办者的资金投入和办学积累增值部分校产的产权及民办学校终止时清偿债务后剩余财产的分配问题则进行了完全回避。
目前关于民办高校财产权的最终归属的问题,在法律上主要存在着内涵界定不明、制度规范缺失、可操作性差等问题,这些问题直接影响了对投资者的投资保障和相应激励约束机制。由于缺少对未来的合理预期,这就使得一些投资者为逃避投资风险,便想方设法在短期内收回成本,这样就容易造成投机教育的短期行为。如果民办高校产权归属问题得不到有效解决,长此以往必然造成办学的不稳定性,从而影响我国民办高教事业健康、持续、稳定的发展。
4.私人投资难有回报
我国民办高校中,真正依靠社会捐赠举办的并不多,大多数主要依靠个人及营利性团体投资举办,且由私人投资举办的民办高校同样被纳入公益事业的范畴。民间投资办学不仅符合我国经济和社会发展的客观需要,也是当今公益事业呈现多元化投资发展趋势的表现。但是,任何投资中的资本增值或寻利倾向都是客观存在的。《民办教育促进法》明确承认,在保证学校公益性的前提下,民办学校出资人可以取得合理回报,这意味着教育公益性与资本寻利性可以取得有效平衡。
但是,由于“合理回报”缺乏可操作性及相关配套政策的支持,很多民办高校为避免营利的嫌疑,都选择“不要求合理回报”。民办高校投资者投资办学要承担资产风险,却不能享有财产的收益权,显然是收益与投入成本不相符、权利与义务不对称。由此导致的后果是,一些民办高校的出资者为了自己的财产利益,就通过隐性的方式,在暗地里不同程度地变相营利。
《民办教育促进法》中明确提出民办学校享有法人财产权,这项法律规定对于明确民办高校的产权问题起着非常重要的作用。我国的民办高校依法具有法人财产权,即民办高校具有对其所拥有的财产进行实际的占有、使用、收益和处置,并排除他人非法干涉的权利,民办高校具体实施的对实物财产的实际支配权是核心。而投资者将原本拥有的所有权投入到法人之中,即放弃了对实物的支配权而突出了享受运用成果的权利。
但是民办高校享有法人财产权后,一方面投资者投入的相关资产被规定为不能回收、抵押、租赁和转让;而另一方面投资者本来应该享有的收益权往往得不到民办高校的保护甚至是对这一问题避而不谈。这种做法不仅严重地挫伤了教育投资者的积极性、堵塞了民办高校融资的渠道,而且也促使部分投资者为了维护他们自身的利益,便牢牢抓住学校的实际控制权和管理权不放,在这些投资者中有些人亲自担任学校的董事长、校长等高级职务,还有一些人委托自己的亲属担任民办高校的要职,由他们直接干预学校的运作及校产支配,这种做法严重地影响了学校法人财产权的独立行使。
三、民办高校产权问题的原因
1.法律性质定位矛盾
关于民办高校是否能够营利,其产权主体是否能够取得一定的回报,一直以来存在很大的争议。目前,教育营利的合法性还没有得到我国《教育法》的认可,但是“不以营利为目的”并非等于民办高校不赢利,学校如果没有相应的资金的持续投入,没有一定的资金积累毕竟难以为继。所谓“不以营利为目的”,从立法精神的角度,我们可以理解为不把积累的资金全部分配给个人或挪作他用,大部分资金仍用于教育事业的发展。更何况,产权的经济实现方式就是收益权,没有利益的产权在现实生活中是不存在的,产权的激励作用明显地表现在产权主体可以运用产权来谋求自身利益。目前,很多人在观念上仍存在误区:担心民办高校产权的界定和行使会使民办教育成为一项谋取私利的行业,从而影响了教育的公益性。而实际上,我国教育的公益性与民办高校的投资回报二者是不矛盾的,通过合理的产权制度安排,完全可以将民办高校的投资回报控制在公益性范畴之内。“教育的公益性是因教育的存在而存在,不因为学校的营利性而影响其公益性”。[1]
2.法律不健全,管理监督不到位
现行专门规范民办教育的法律规范是《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施条例》。《民办教育促进法》在产权规定方面,只体现了国家与学校之间的权责关系,私人所有者和学校之间的权责关系;在产权的权能方面考虑了办学期间学校的法人财产权,而没有考虑投资者或举办人的私人所有权;允许出资人取得合理回报的规定也只是作为扶持与奖励的手段,而不是正式承认出资人对财产的收益权。显然,《民办教育促进法》中对民办高校产权法律关系主体即投资人、办学者的产权主体地位与权能所包括的所有权、交易权、收益权等权利与义务的内容规定不明晰。而《民办教育促进法实施条例》对“合理回报”及“清偿后的资产处理”等重要问题,仍然缺乏明确的规定。
另外,法律规定民办高校由各级教育行政部门管理,但实践中因民办高校是“民办”,作为国家行政机关的教育部门很少过问民办高校的运行和管理问题,一般在学校出现问题以后才介入,而那时为时已晚。所以,行政监督管理实际上不到位,运行中问题难免增多。
3.历史原因
我国民办高校发展之初,为了鼓励社会资金进入教育领域,民办教育法律法规几乎是政策精神,并无也不可能有详细的规定,《社会力量办学条例》也是直到1997年才颁布施行。实践中又相对比较宽松,所以民办学校并不像私人企业那样一开始就产权清晰。加之,对民办学校到底作为企业还是事业,是公益还是营利,还存在争议和顾虑,从而使民办学校立法产生原则障碍。基本问题如果都没有清楚,是不可能有明确系统的法律法规的。“民办教育发展初期,当时整个社会的法制环境极不完善……从中央到地方几乎一片空白。在此背景下,进入民办教育的门槛较低,民办学校的操作也极不规范。”[2]
另外,在资产背景上,我国国有资产是主体,私人资产为次,且私人办学传统被长期中断,所以,在民办学校投资上就出现真假民办等产权问题。
四、民办高校产权机制的建构
1.坚持民办高校公益性原则,实行统一管理
民办高校是高等教育的重要组成部分,其公益性应当不可置疑,这就像私营企业是社会主义经济的组成部分,其营利性不可置疑一样。但公益性并不意味着不能有回报,这就像营利性并不意味着没有社会责任一样。所以,我们首先应在理念上和立法中明确民办高校公益性原则,并在此原则上处理公益与回报的关系。
同样,作为高等教育的重要组成部分,民办高校一定要纳入高等教育统一管理,当然包括给予同等待遇。
2.完善立法,清理历史问题
(1)明确界定民办高校财产权的归属。关于民办高校财产归属权问题的具体界定,应该以充分发挥产权的效率和约束功能为主要原则。其相关的财产归属如下:投资者投入民办高校的财产最终归举办者所有;国家直接、间接投入民办高校所形成的校产及增值部分归国家所有,在学校存续期间高校法人享有使用权为高校法人享有;受赠资产在学校存续期间归学校所有,高校法人依法行使管理和使用权。投资者将资金投入到学校后,投资者原本拥有的所有权即转化成股权,其收益权就是享有股息。在投资人原始投入所产生的增值部分,主要采取按股东持股的比例进行股权摊分。由于股权摊分可能带来股本基数扩大,这样投资人可以多获得股息还可以保障股权比例相对稳定,但投资人不享有增值股权的最终所有权。因为,只有在规定股权不可抽逃和增值股权不可转让及套现的情况下,才能在保证教育资金的稳定的同时最大限度地保护了投资者的合理收益。另外,对于那些没有投资主体直接投入,而是通过滚动发展的那部分民办高校,这时候财产权归属应该是学校集体所有制,可以通过学校教育工会制定章程,规定办学收益及学校产权的分配方案。
(2)明确民办高校各产权主体的权能。民办高校的产权主体主要指学校法人、举办者、管理者和教职工。民办高校产权的核心是所有权,所以各产权主体所有权是首先需要明确的部分。学校法人所有权包括投资者的初始投入、学校在办学过程中所获得的增值部分,具体的权能有:与教育教学直接相关的部分财产的占有权能;对属于学校法人的物的使用权能;对办学所得的一部分享有的收益权能;在不影响学校正常教学秩序的前提下,可以对学校财产进行事实和法律上的处分权能。举办者的权能包括:参与学校董事会的权利;在董事会中享有表达权和投票权,召集董事会的提议权以及对学校事务的监督权等;以及从办学结余中取得合理回报的收益权。另外民办学校办学者则主要拥有《民办教育促进法》规定的管理权。民办学校教职工拥有的对学校事务的监督权以及其相关法律中规定的与财产相关的报酬权等。
(3)明确高校终止后剩余财产的最终归属。在剩余财产的最终归属这一问题上,投资者的原始投入及校产增值的最终归属问题一直是人们关注的焦点。笔者认为,为了鼓励教育投资和保护私有财产,应该允许民办高校在终止清算并出现剩余财产的时候返还投资者的原始投资。由于股东不享有增值股权的最终所有权,所以在国家优惠政策形成的增值校产的最终归属问题上,按照相关政策,在学校终止清算后也不能转让和套现增值股权,所以,该增值校产部分不能归属于投资者,剩余财产应该为社会所有或将其设立为公益信托财产继续用于发展教育。
参考文献:
[1]明航.民办学校办学模式——产权配置与治理机制研究[M].北京:科学教育出版社,2008.
[2]王康,柴纯青.民办教育司法案例[M].上海:上海人民出版社,2004.
(责任编辑:郝魁府)
关键词:民办高校;产权机制;历史问题;公益性
作者简介:龚大春(1967-),男,江苏南京人,三江学院法律系,讲师,主要研究方向:经济法。(江苏 南京 210012)
机制是一个有机体独立生存、发展的基础,一个机体能否长期、健康地生存、发展,有一个科学合理的机制是关键。一个以其成员的劳动生产出的产品与社会交换,谋求自己的生存与发展的社会组织,以物质形式存在的产权机制是这个社会组织运行机制的基础,这一点,与宗教、政党组织不同。民办高校作为以其教职员工的智力劳动生产出的人才与社会交换的教育机构,科学合理的产权机制是民办高校长期、健康生存、发展的基础。
但是,我国民办高校在产权机制上因为多种原因存在多种问题,这些问题已经在根本上影响着民办高校的发展,而更为重要的是我们现在还没有明确的思路和健全的法律制度。
一、我国民办高校产权现状
我国民办高等教育自20世纪80年代初开始创办,至今已经历时20余年,它从无到有,从小到大,逐步形成了一定的规模。目前,民办大学已成为我国高等教育重要的组成部分。但是,从学校产权角度看,民办大学并不是我们认为的私人出资、私人办学一种模式,而是因为民办大学特定的产生发展历史条件,呈现多种模式。大体上来讲,民办大学有如下办学模式。
1.个人独资办学
这种模式在民办高校创始之初是普遍存在的。一般是一位或几位从高等教育战线上退下来的领导、教授, 自筹资金,租赁教室,面向社会,办起高等教育院校。虽然举步维艰,但学校生命力十分旺盛,且都有一定特色。现今有的已成为全国知名学校,甚至成为万人大学。这种模式在我国民办大学中十分普遍。
2.社会捐赠办学
在民办大学进入20世纪90年代后,个人所办学校需要扩大规模,于是社会企业与单位向学校赞助一定资金,改善了办学条件,从而使学校走上了稳步发展的道路。这类学校虽得到社会赞助,但没有改变民办大学的性质,学校的教学与管理仍是举办者独立经营,个人承担风险。
3.法人投资办学
这类学校主要是社会企业、事业单位、社会团体投资或者合伙投资举办的,实行董事会领导下的校长负责制,校长由举办者聘请,负责日常教学与管理。这类学校资金雄厚,硬件设施较好,是民办大学的后起之秀。
4.中外合作办学
这类学校一般由国内的民办学校与国外的企业、学校或个人进行合作而组建。外方可以采取资金投入,也可以采取教育资源投入,或者是双方通过某种条件的置换方式。这种类型的学校,在办学模式上比较灵活,学生有直接进入国外学习的条件。
5.独立学院
“是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作,利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。” 实际上是公办学校引进民办机制,有内部个人承包制,有外部个人靠挂式,也有学校内部分离式等等。
6.自我滚动办学
即学校初创成员实际上以借款形式向学校出资,待学校成立招生收取学费后就收回借款,学校再以学费滚动发展。学校除了在成立时借用个人资金外,在学校运营发展中并无个人资金。但是,学校以民办性质设立,按民办学校管理,学校最终责任归学校本身,与国家无关。
随着民办高校的发展和壮大,很多民办高校已取得了一定的成效,在硬、软件设施上具有了一定的规模,于是经教育主管部门进行审核后确认为“民办普通高校”,并给予部分专业计划内统一招生指标,以保证学校的稳步发展。
二、民办高校产权存在的问题
1.产权主体缺位
在法人投资办学和国有民营办学中,存在国有法人投资者缺位现象,导致无人真正关心国有资产投资效果,这根源于国有企业、事业单位等国家所有者的缺位;社会捐赠赞助无投资者,捐赠者在捐赠后不能控制捐赠资产的运营,捐赠资产常常被个人资产或学校管理者蚕食;学费滚动积累资产无投资者,学校成了“大集体”,谁都是所有者,又都不是所有者
2.资产进退无序
主要表现在:举办者个人增加、减少投资甚至解散学校没有明确章法,主要是缺少监督;学校新增或减少举办者没有明确章法;捐赠资产直接进入校产,与举办者投资或校滚动资产混同。
3.产权归属不清
《民办教育促进法》第59条规定:民办学校终止并进行财产清算时,在清偿“应退受教育者学费、杂费和其他费用”、“应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用”、“偿还其他债务”后,“剩余财产,按有关法律、行政法规的规定处理”。在这里,没有明确规定民办学校返还出资人的相关投入,同时也没有明确规定清算后“剩余财产”的归属问题,即没有对出资人投入资产的最终归属进行明确的规定。于此同时,在《民办教育促进法实施条例》中又只是对民办学校资产中的国有资产和受赠资产的监督、使用和管理作了相关的规定,对于举办者的资金投入和办学积累增值部分校产的产权及民办学校终止时清偿债务后剩余财产的分配问题则进行了完全回避。
目前关于民办高校财产权的最终归属的问题,在法律上主要存在着内涵界定不明、制度规范缺失、可操作性差等问题,这些问题直接影响了对投资者的投资保障和相应激励约束机制。由于缺少对未来的合理预期,这就使得一些投资者为逃避投资风险,便想方设法在短期内收回成本,这样就容易造成投机教育的短期行为。如果民办高校产权归属问题得不到有效解决,长此以往必然造成办学的不稳定性,从而影响我国民办高教事业健康、持续、稳定的发展。
4.私人投资难有回报
我国民办高校中,真正依靠社会捐赠举办的并不多,大多数主要依靠个人及营利性团体投资举办,且由私人投资举办的民办高校同样被纳入公益事业的范畴。民间投资办学不仅符合我国经济和社会发展的客观需要,也是当今公益事业呈现多元化投资发展趋势的表现。但是,任何投资中的资本增值或寻利倾向都是客观存在的。《民办教育促进法》明确承认,在保证学校公益性的前提下,民办学校出资人可以取得合理回报,这意味着教育公益性与资本寻利性可以取得有效平衡。
但是,由于“合理回报”缺乏可操作性及相关配套政策的支持,很多民办高校为避免营利的嫌疑,都选择“不要求合理回报”。民办高校投资者投资办学要承担资产风险,却不能享有财产的收益权,显然是收益与投入成本不相符、权利与义务不对称。由此导致的后果是,一些民办高校的出资者为了自己的财产利益,就通过隐性的方式,在暗地里不同程度地变相营利。
《民办教育促进法》中明确提出民办学校享有法人财产权,这项法律规定对于明确民办高校的产权问题起着非常重要的作用。我国的民办高校依法具有法人财产权,即民办高校具有对其所拥有的财产进行实际的占有、使用、收益和处置,并排除他人非法干涉的权利,民办高校具体实施的对实物财产的实际支配权是核心。而投资者将原本拥有的所有权投入到法人之中,即放弃了对实物的支配权而突出了享受运用成果的权利。
但是民办高校享有法人财产权后,一方面投资者投入的相关资产被规定为不能回收、抵押、租赁和转让;而另一方面投资者本来应该享有的收益权往往得不到民办高校的保护甚至是对这一问题避而不谈。这种做法不仅严重地挫伤了教育投资者的积极性、堵塞了民办高校融资的渠道,而且也促使部分投资者为了维护他们自身的利益,便牢牢抓住学校的实际控制权和管理权不放,在这些投资者中有些人亲自担任学校的董事长、校长等高级职务,还有一些人委托自己的亲属担任民办高校的要职,由他们直接干预学校的运作及校产支配,这种做法严重地影响了学校法人财产权的独立行使。
三、民办高校产权问题的原因
1.法律性质定位矛盾
关于民办高校是否能够营利,其产权主体是否能够取得一定的回报,一直以来存在很大的争议。目前,教育营利的合法性还没有得到我国《教育法》的认可,但是“不以营利为目的”并非等于民办高校不赢利,学校如果没有相应的资金的持续投入,没有一定的资金积累毕竟难以为继。所谓“不以营利为目的”,从立法精神的角度,我们可以理解为不把积累的资金全部分配给个人或挪作他用,大部分资金仍用于教育事业的发展。更何况,产权的经济实现方式就是收益权,没有利益的产权在现实生活中是不存在的,产权的激励作用明显地表现在产权主体可以运用产权来谋求自身利益。目前,很多人在观念上仍存在误区:担心民办高校产权的界定和行使会使民办教育成为一项谋取私利的行业,从而影响了教育的公益性。而实际上,我国教育的公益性与民办高校的投资回报二者是不矛盾的,通过合理的产权制度安排,完全可以将民办高校的投资回报控制在公益性范畴之内。“教育的公益性是因教育的存在而存在,不因为学校的营利性而影响其公益性”。[1]
2.法律不健全,管理监督不到位
现行专门规范民办教育的法律规范是《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施条例》。《民办教育促进法》在产权规定方面,只体现了国家与学校之间的权责关系,私人所有者和学校之间的权责关系;在产权的权能方面考虑了办学期间学校的法人财产权,而没有考虑投资者或举办人的私人所有权;允许出资人取得合理回报的规定也只是作为扶持与奖励的手段,而不是正式承认出资人对财产的收益权。显然,《民办教育促进法》中对民办高校产权法律关系主体即投资人、办学者的产权主体地位与权能所包括的所有权、交易权、收益权等权利与义务的内容规定不明晰。而《民办教育促进法实施条例》对“合理回报”及“清偿后的资产处理”等重要问题,仍然缺乏明确的规定。
另外,法律规定民办高校由各级教育行政部门管理,但实践中因民办高校是“民办”,作为国家行政机关的教育部门很少过问民办高校的运行和管理问题,一般在学校出现问题以后才介入,而那时为时已晚。所以,行政监督管理实际上不到位,运行中问题难免增多。
3.历史原因
我国民办高校发展之初,为了鼓励社会资金进入教育领域,民办教育法律法规几乎是政策精神,并无也不可能有详细的规定,《社会力量办学条例》也是直到1997年才颁布施行。实践中又相对比较宽松,所以民办学校并不像私人企业那样一开始就产权清晰。加之,对民办学校到底作为企业还是事业,是公益还是营利,还存在争议和顾虑,从而使民办学校立法产生原则障碍。基本问题如果都没有清楚,是不可能有明确系统的法律法规的。“民办教育发展初期,当时整个社会的法制环境极不完善……从中央到地方几乎一片空白。在此背景下,进入民办教育的门槛较低,民办学校的操作也极不规范。”[2]
另外,在资产背景上,我国国有资产是主体,私人资产为次,且私人办学传统被长期中断,所以,在民办学校投资上就出现真假民办等产权问题。
四、民办高校产权机制的建构
1.坚持民办高校公益性原则,实行统一管理
民办高校是高等教育的重要组成部分,其公益性应当不可置疑,这就像私营企业是社会主义经济的组成部分,其营利性不可置疑一样。但公益性并不意味着不能有回报,这就像营利性并不意味着没有社会责任一样。所以,我们首先应在理念上和立法中明确民办高校公益性原则,并在此原则上处理公益与回报的关系。
同样,作为高等教育的重要组成部分,民办高校一定要纳入高等教育统一管理,当然包括给予同等待遇。
2.完善立法,清理历史问题
(1)明确界定民办高校财产权的归属。关于民办高校财产归属权问题的具体界定,应该以充分发挥产权的效率和约束功能为主要原则。其相关的财产归属如下:投资者投入民办高校的财产最终归举办者所有;国家直接、间接投入民办高校所形成的校产及增值部分归国家所有,在学校存续期间高校法人享有使用权为高校法人享有;受赠资产在学校存续期间归学校所有,高校法人依法行使管理和使用权。投资者将资金投入到学校后,投资者原本拥有的所有权即转化成股权,其收益权就是享有股息。在投资人原始投入所产生的增值部分,主要采取按股东持股的比例进行股权摊分。由于股权摊分可能带来股本基数扩大,这样投资人可以多获得股息还可以保障股权比例相对稳定,但投资人不享有增值股权的最终所有权。因为,只有在规定股权不可抽逃和增值股权不可转让及套现的情况下,才能在保证教育资金的稳定的同时最大限度地保护了投资者的合理收益。另外,对于那些没有投资主体直接投入,而是通过滚动发展的那部分民办高校,这时候财产权归属应该是学校集体所有制,可以通过学校教育工会制定章程,规定办学收益及学校产权的分配方案。
(2)明确民办高校各产权主体的权能。民办高校的产权主体主要指学校法人、举办者、管理者和教职工。民办高校产权的核心是所有权,所以各产权主体所有权是首先需要明确的部分。学校法人所有权包括投资者的初始投入、学校在办学过程中所获得的增值部分,具体的权能有:与教育教学直接相关的部分财产的占有权能;对属于学校法人的物的使用权能;对办学所得的一部分享有的收益权能;在不影响学校正常教学秩序的前提下,可以对学校财产进行事实和法律上的处分权能。举办者的权能包括:参与学校董事会的权利;在董事会中享有表达权和投票权,召集董事会的提议权以及对学校事务的监督权等;以及从办学结余中取得合理回报的收益权。另外民办学校办学者则主要拥有《民办教育促进法》规定的管理权。民办学校教职工拥有的对学校事务的监督权以及其相关法律中规定的与财产相关的报酬权等。
(3)明确高校终止后剩余财产的最终归属。在剩余财产的最终归属这一问题上,投资者的原始投入及校产增值的最终归属问题一直是人们关注的焦点。笔者认为,为了鼓励教育投资和保护私有财产,应该允许民办高校在终止清算并出现剩余财产的时候返还投资者的原始投资。由于股东不享有增值股权的最终所有权,所以在国家优惠政策形成的增值校产的最终归属问题上,按照相关政策,在学校终止清算后也不能转让和套现增值股权,所以,该增值校产部分不能归属于投资者,剩余财产应该为社会所有或将其设立为公益信托财产继续用于发展教育。
参考文献:
[1]明航.民办学校办学模式——产权配置与治理机制研究[M].北京:科学教育出版社,2008.
[2]王康,柴纯青.民办教育司法案例[M].上海:上海人民出版社,2004.
(责任编辑:郝魁府)