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摘要：我国目前开展的土地整理活动，带来的不仅仅是耕地的增加，它对区域范围内的国土资源开发利用的影响是全方位的，产生了经济、社会、生态三方面的效益，因此，需要对土地开发整理的实质、影响、规划控制等进行多维思考，从而使土地整理活动在资源开发利用和社会系统的发展中发挥更好的作用。
关键词：土地开发；整理工作
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）04-00-02
近年来，为了促进土地资源的合理利用、提高土地利用率和实现耕地总量动态平衡，以土地平整、田块合并、村庄更新、沟渠道路改建、宜农荒地开发、土地复垦等为主要内容的土地开发整理活动在我国全面展开，取得了显著成效，但我国目前开展的土地整理活动，带来的不仅仅是耕地的增加，它对区域范围内的国土资源开发利用的影响是全方位的，产生了经济、社会、生态三方面的效益；其工作内容和运营方式也涉及社会各方面，包括政府、社会组织、企业、个人等参与，采取经济、工程技术、法律、行政等手段对农用地、市地、未利用土地等进行调整、安排、整治的一系列生产实践活动，因此，需要对土地开发整理的实质、影响、规划控制等进行多维思考，从而使土地整理活动在资源开发利用和社会系统的发展中发挥更好的作用。
一、土地开发整理的意义
（一）改善农业生产条件，实现农业生产增产增效
土地整理主要针对改变沟浜交错、地类交叉、渠系老化不配套的土地现状，进行水利设施配置、道路和林网建设，从而可以极大的改变农业生产基础条件，降低农业生产成本，实现农业增产增效。地类一致、高低一致的田块有助于实现农业机械化生产，扩大农业生产规模面积；合理配套的田间排灌渠系可提高输水和排水能力，降低输水过程中损失，提高农田防洪抗涝能力；贯通田间的机耕路为农业机械化生产提供了基础条件，并延伸了农民到田頭工作的出行距离。
（二）有效耕地面积，缓解耕地面积减少趋势
土地整理净增耕地的来源主要有：（1）农田整理通过归并畸零不整的农田、田坎、沟渠和田间道路，使其成为单块较大的农田，即可新增不少有效耕地面积。根据土地详查资料，中国田坎面积高达1246.7万公顷、沟渠486.7万公顷、田间道路计约666.7万公顷。据调查，农田通过整理一般都能新增5-10%的耕地面积，仅此一项整理最终完成后，就可新增耕地面积近666.7万公顷。（2）村庄土地整理。若按国家《村镇规划标准》的上限指示人均建设用地150平方米计算，即使到达人口高峰年时，农村建设用地还可以腾出近680万公顷土地，若50%能恢复为农田，可增加耕地340万公顷。（3）工矿废弃地及灾毁地复垦整理。中国目前因开采矿产资源造成塌陷、挖损、压占、破坏废弃的土地约280公顷，按33%复垦率计算，通过复垦整理土地可增加耕地93.3万公顷。通过三项土地整理可增加耕地1100万公顷，从耕地数量上一定程序上保证了中国人口高峰年时粮食安全的物质基础。
（三）改善农村生活和居住环境，提高农民生活质量
农业和农村现代化现阶段的最终落脚点在于提高广大农民的生活质量和生活水平，体现在土地整理中，也从单纯的增加耕地面积转为改善农村的整体风貌。如：重视农田防护林的建设，树种选择考虑防风美观兼顾；实行殡葬改革，进行坟墓迁移，进行集中统一安置；对农民新村进行统一规划，将改善农民居住水平与提高建设用地率相结合；保护水体不受影响，并在外河两侧进行圩堤建设，保证农业生产和居住安全。
（四）增强村级经济和农民个人经济实力，改善基层干群关系
由于进行泵站建设、渠道合理布局和硬化，整理后的农田灌水排水能耗降低，农业生产规模扩大，实现农业机械化生产，可以降低农业生产成本。整理后土地质量提高，单位面积产量增加。整理后土地经营范围扩大，宜种性广，尤其是进行产业结构调整后可大大增加农民收入。整理后增加的耕地，通过实现新增耕地折抵建设用地指标，实现指标有偿使用，增强村级经济实力。这些都可以有力地改善干群关系，真正体现了代表最广大人民群众的根本利益。
二、土地开发整理的步骤与方法
（一）建立健全土地开发整理规划体系。按照土地开发整理的指导思想、基本原则、目的和任务要求，依据土地利用总体规划，科学编制土地开发整理规划，逐步建立国家、省、市、区四级目标明确、布局合理、重点突出、措施得力、相互衔接的土地开发整理规划体系，指导土地开发整理活动。土地开发整理活动必须符合规划。土地开发整理项目的审查、规划设计、项目实施和检查验收，都必须依据土地利用总体规划和土地开发整理规划。土地开发整理活动要纳入计划管理。年度土地开发整理计划要与可用资金相匹配，合理确定年度任务；要制定有效措施，强化计划的指导性和权威性，保证计划任务的完成。加强土地资源调查与评价。在切实查清土地后备资源的类型、数量、质量、分布和权属的基础上，分析研究土地开发、整理和复垦的可行性及其对生态环境产生的影响，提出合理开发利用措施，为编制土地开发整理规划打下坚实基础。
（二）土地开发整理要与保护和改善生态环境协调统一。严格控制未利用土地开发，规划编制和项目确定都要经过科学论证，凡开发荒山、荒地、荒滩，都应依法办理审批手续；生态退耕地区，要加大平坝区、川地等的基本农田土地整理力度，对具备修建设梯田条件的缓坡耕地进行“坡改梯”改造；水资源不足、土地风蚀沙化严重的地区，要坚持“以水定地”，以农田整理为重点，努力完善防护林网，增加节水设施，提高土地产出效益，保护生态环境。
土地开发整理要与农业生产结构调整有机结合。开发整理土地的用途应根据土地适应性和农业生产需要合理确定，最大限度发挥土地效益。凡闲置的土地、未利用地或被破坏的土地，按项目规划设计，开发整理复垦成园地，开经项目验收，认定具备耕作条件的，视作补充耕地，在土地变更调查时按可调整园地统计。在非农建设必须占用时，除按照法律规定办理农用地转用审批外，仍须按照耕地占补平衡要求实行“占一补一”。 （三）加强土地开发整理项目管理
土地开发整理实行项目管理制度。政府投资、用地单位和个人履行耕地占补平衡或土地复垦义务，以及社会投资从事土地开发整理活动，都应按项目进行管理，逐步建立多元投资、分类管理、市场运作、社会监督的土地开发整理项目管理机制。
搞好项目储备库建设。各省、市、区、县都应依据土地开发整理规划、计划和项目管理有关要求，进行项目可行性研究和论证，有组织、有计划地建立流动、分级、分类的项目储备库，以满足实施土地开发整理的需要，进一步规范政府投资项目管理。政府投资项目由国土资源部门负责组织可行性研究与规划设计审查、项目实施和验收；实行专家论证、项目法人、招投标、监理、公告和合同等制度；对承担项目可行性研究、规划设计、工程施工、工程监理的单位，按有关规定逐步推行从业条件和资质管理。
加强单位和个人投资项目管理。建设用地单位和个人履行耕地占补平衡或土地复垦义务自行实施的项目，由国土资源部门负责组织可行性研究与规划设计审查和项目验收。国土资源部门用耕地开垦费、土地复垦费组织实施的项目，按政府投资项目管理。加强社会投资项目管理。社会投资项目由国土资源部门负责组織可行性研究与规划设计审查和项目验收。
（四）加强土地开发整理投入与支出管理
加大政府投入力度。按照国家加大对农业投入的总体要求，积极争取各级政府增加对土地开发整理的投入。要切实加强新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费和土地复垦费的收缴使用管理，做到依法足额收取，专款专用；要切实加强监督管理，保证资金发挥应有的效益。
积极建立多元投融资渠道。运用各种优惠政策，吸引单位和个人资金；开展国际合作，引进和利用外资；鼓励通过合资、合作，吸引企业、其他经济组织和个人投入，广泛吸纳资金，逐步形成土地开发整理多元投融资渠道。
加强政府投资项目资金管理。政府投资项目资金实行专款专用、专项管理、单独核算，任何单位和个人不得超支出范围和标准开支，更不得截留和挪用项目资金。实行项目资金国库集中支付制度，按批复的项目预算、施工合同和工程进度拨付项目资金；建立健全项目会计核算制度和内部稽核制度，对项目资金实行全过程的财会管理与监督；严格项目资金竣工决算，规范项目的业绩考评和追踪问效。
（五）加强土地开发整理权属管理
土地开发整理前，搞好权属核实工作。要依据土地变更调查和登记有关资料，对所涉及土地的权属、界限、地类、面积进行核实，并落实到土地利用现状图上。尊重土地权利人意愿，编制和落实土地权属调整方案。土地开发整理前，土地权属调整必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，签订协议。项目建设完成后，应按照调整方案和协议，及时做好土地变更调查和登记工作。
土地权属调整应有利于维护农民权益。土地权属调整，不应影响农民土地承包经营权，要保证农民承包土地面积不减少，质量不降低，有利于农业生产经营，维护农村集体和农民的切身利益。政府投资的土地开发整理项目，其新增加的集体所有未确定土地使用权的耕地，应优先安排本集体农民使用，确定土地承包经营权。
（六）土地开发整理科技、标准化与信息化建设
努力实现土地开发整理科学化。积极开展土地开发整理有关基础研究、应用研究和工程技术研究；强化科技创新成果在土地开发整理实际工作中的推广应用，逐步形成土地开发整理科技支撑体系。
加强土地开发整理标准化建设。从土地开发整理实际出发，按照自上而下、上下结合、有计划、分步骤的要求，大力推进土地资源调查评价、项目规划设计、工程建设、预算定额、效益评价等标准的制定工作，逐步形成技术、经济和管理的标准化体系。
积极开展土地开发整理信息化建设。按照国土资源调查评价、开发整理规划、项目管理的数字化、信息化。当前，重点建立土地开发整理项目数据库，尽快实现项目申报、审查的数字化、信息化。
总之，面对新的形势，国土资源管理部门和基层管理工作者要立足在现有耕地外寻找出路，加快土地整理、土地复垦步伐，进一步增加补充耕地的数量，为经济快速发展的用地需求创造一个较为宽松的环境，从而更好地为经济建设这个中心服务。
关键词：土地开发；整理工作
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）04-00-02
近年来，为了促进土地资源的合理利用、提高土地利用率和实现耕地总量动态平衡，以土地平整、田块合并、村庄更新、沟渠道路改建、宜农荒地开发、土地复垦等为主要内容的土地开发整理活动在我国全面展开，取得了显著成效，但我国目前开展的土地整理活动，带来的不仅仅是耕地的增加，它对区域范围内的国土资源开发利用的影响是全方位的，产生了经济、社会、生态三方面的效益；其工作内容和运营方式也涉及社会各方面，包括政府、社会组织、企业、个人等参与，采取经济、工程技术、法律、行政等手段对农用地、市地、未利用土地等进行调整、安排、整治的一系列生产实践活动，因此，需要对土地开发整理的实质、影响、规划控制等进行多维思考，从而使土地整理活动在资源开发利用和社会系统的发展中发挥更好的作用。
一、土地开发整理的意义
（一）改善农业生产条件，实现农业生产增产增效
土地整理主要针对改变沟浜交错、地类交叉、渠系老化不配套的土地现状，进行水利设施配置、道路和林网建设，从而可以极大的改变农业生产基础条件，降低农业生产成本，实现农业增产增效。地类一致、高低一致的田块有助于实现农业机械化生产，扩大农业生产规模面积；合理配套的田间排灌渠系可提高输水和排水能力，降低输水过程中损失，提高农田防洪抗涝能力；贯通田间的机耕路为农业机械化生产提供了基础条件，并延伸了农民到田頭工作的出行距离。
（二）有效耕地面积，缓解耕地面积减少趋势
土地整理净增耕地的来源主要有：（1）农田整理通过归并畸零不整的农田、田坎、沟渠和田间道路，使其成为单块较大的农田，即可新增不少有效耕地面积。根据土地详查资料，中国田坎面积高达1246.7万公顷、沟渠486.7万公顷、田间道路计约666.7万公顷。据调查，农田通过整理一般都能新增5-10%的耕地面积，仅此一项整理最终完成后，就可新增耕地面积近666.7万公顷。（2）村庄土地整理。若按国家《村镇规划标准》的上限指示人均建设用地150平方米计算，即使到达人口高峰年时，农村建设用地还可以腾出近680万公顷土地，若50%能恢复为农田，可增加耕地340万公顷。（3）工矿废弃地及灾毁地复垦整理。中国目前因开采矿产资源造成塌陷、挖损、压占、破坏废弃的土地约280公顷，按33%复垦率计算，通过复垦整理土地可增加耕地93.3万公顷。通过三项土地整理可增加耕地1100万公顷，从耕地数量上一定程序上保证了中国人口高峰年时粮食安全的物质基础。
（三）改善农村生活和居住环境，提高农民生活质量
农业和农村现代化现阶段的最终落脚点在于提高广大农民的生活质量和生活水平，体现在土地整理中，也从单纯的增加耕地面积转为改善农村的整体风貌。如：重视农田防护林的建设，树种选择考虑防风美观兼顾；实行殡葬改革，进行坟墓迁移，进行集中统一安置；对农民新村进行统一规划，将改善农民居住水平与提高建设用地率相结合；保护水体不受影响，并在外河两侧进行圩堤建设，保证农业生产和居住安全。
（四）增强村级经济和农民个人经济实力，改善基层干群关系
由于进行泵站建设、渠道合理布局和硬化，整理后的农田灌水排水能耗降低，农业生产规模扩大，实现农业机械化生产，可以降低农业生产成本。整理后土地质量提高，单位面积产量增加。整理后土地经营范围扩大，宜种性广，尤其是进行产业结构调整后可大大增加农民收入。整理后增加的耕地，通过实现新增耕地折抵建设用地指标，实现指标有偿使用，增强村级经济实力。这些都可以有力地改善干群关系，真正体现了代表最广大人民群众的根本利益。
二、土地开发整理的步骤与方法
（一）建立健全土地开发整理规划体系。按照土地开发整理的指导思想、基本原则、目的和任务要求，依据土地利用总体规划，科学编制土地开发整理规划，逐步建立国家、省、市、区四级目标明确、布局合理、重点突出、措施得力、相互衔接的土地开发整理规划体系，指导土地开发整理活动。土地开发整理活动必须符合规划。土地开发整理项目的审查、规划设计、项目实施和检查验收，都必须依据土地利用总体规划和土地开发整理规划。土地开发整理活动要纳入计划管理。年度土地开发整理计划要与可用资金相匹配，合理确定年度任务；要制定有效措施，强化计划的指导性和权威性，保证计划任务的完成。加强土地资源调查与评价。在切实查清土地后备资源的类型、数量、质量、分布和权属的基础上，分析研究土地开发、整理和复垦的可行性及其对生态环境产生的影响，提出合理开发利用措施，为编制土地开发整理规划打下坚实基础。
（二）土地开发整理要与保护和改善生态环境协调统一。严格控制未利用土地开发，规划编制和项目确定都要经过科学论证，凡开发荒山、荒地、荒滩，都应依法办理审批手续；生态退耕地区，要加大平坝区、川地等的基本农田土地整理力度，对具备修建设梯田条件的缓坡耕地进行“坡改梯”改造；水资源不足、土地风蚀沙化严重的地区，要坚持“以水定地”，以农田整理为重点，努力完善防护林网，增加节水设施，提高土地产出效益，保护生态环境。
土地开发整理要与农业生产结构调整有机结合。开发整理土地的用途应根据土地适应性和农业生产需要合理确定，最大限度发挥土地效益。凡闲置的土地、未利用地或被破坏的土地，按项目规划设计，开发整理复垦成园地，开经项目验收，认定具备耕作条件的，视作补充耕地，在土地变更调查时按可调整园地统计。在非农建设必须占用时，除按照法律规定办理农用地转用审批外，仍须按照耕地占补平衡要求实行“占一补一”。 （三）加强土地开发整理项目管理
土地开发整理实行项目管理制度。政府投资、用地单位和个人履行耕地占补平衡或土地复垦义务，以及社会投资从事土地开发整理活动，都应按项目进行管理，逐步建立多元投资、分类管理、市场运作、社会监督的土地开发整理项目管理机制。
搞好项目储备库建设。各省、市、区、县都应依据土地开发整理规划、计划和项目管理有关要求，进行项目可行性研究和论证，有组织、有计划地建立流动、分级、分类的项目储备库，以满足实施土地开发整理的需要，进一步规范政府投资项目管理。政府投资项目由国土资源部门负责组织可行性研究与规划设计审查、项目实施和验收；实行专家论证、项目法人、招投标、监理、公告和合同等制度；对承担项目可行性研究、规划设计、工程施工、工程监理的单位，按有关规定逐步推行从业条件和资质管理。
加强单位和个人投资项目管理。建设用地单位和个人履行耕地占补平衡或土地复垦义务自行实施的项目，由国土资源部门负责组织可行性研究与规划设计审查和项目验收。国土资源部门用耕地开垦费、土地复垦费组织实施的项目，按政府投资项目管理。加强社会投资项目管理。社会投资项目由国土资源部门负责组織可行性研究与规划设计审查和项目验收。
（四）加强土地开发整理投入与支出管理
加大政府投入力度。按照国家加大对农业投入的总体要求，积极争取各级政府增加对土地开发整理的投入。要切实加强新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费和土地复垦费的收缴使用管理，做到依法足额收取，专款专用；要切实加强监督管理，保证资金发挥应有的效益。
积极建立多元投融资渠道。运用各种优惠政策，吸引单位和个人资金；开展国际合作，引进和利用外资；鼓励通过合资、合作，吸引企业、其他经济组织和个人投入，广泛吸纳资金，逐步形成土地开发整理多元投融资渠道。
加强政府投资项目资金管理。政府投资项目资金实行专款专用、专项管理、单独核算，任何单位和个人不得超支出范围和标准开支，更不得截留和挪用项目资金。实行项目资金国库集中支付制度，按批复的项目预算、施工合同和工程进度拨付项目资金；建立健全项目会计核算制度和内部稽核制度，对项目资金实行全过程的财会管理与监督；严格项目资金竣工决算，规范项目的业绩考评和追踪问效。
（五）加强土地开发整理权属管理
土地开发整理前，搞好权属核实工作。要依据土地变更调查和登记有关资料，对所涉及土地的权属、界限、地类、面积进行核实，并落实到土地利用现状图上。尊重土地权利人意愿，编制和落实土地权属调整方案。土地开发整理前，土地权属调整必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，签订协议。项目建设完成后，应按照调整方案和协议，及时做好土地变更调查和登记工作。
土地权属调整应有利于维护农民权益。土地权属调整，不应影响农民土地承包经营权，要保证农民承包土地面积不减少，质量不降低，有利于农业生产经营，维护农村集体和农民的切身利益。政府投资的土地开发整理项目，其新增加的集体所有未确定土地使用权的耕地，应优先安排本集体农民使用，确定土地承包经营权。
（六）土地开发整理科技、标准化与信息化建设
努力实现土地开发整理科学化。积极开展土地开发整理有关基础研究、应用研究和工程技术研究；强化科技创新成果在土地开发整理实际工作中的推广应用，逐步形成土地开发整理科技支撑体系。
加强土地开发整理标准化建设。从土地开发整理实际出发，按照自上而下、上下结合、有计划、分步骤的要求，大力推进土地资源调查评价、项目规划设计、工程建设、预算定额、效益评价等标准的制定工作，逐步形成技术、经济和管理的标准化体系。
积极开展土地开发整理信息化建设。按照国土资源调查评价、开发整理规划、项目管理的数字化、信息化。当前，重点建立土地开发整理项目数据库，尽快实现项目申报、审查的数字化、信息化。
总之，面对新的形势，国土资源管理部门和基层管理工作者要立足在现有耕地外寻找出路，加快土地整理、土地复垦步伐，进一步增加补充耕地的数量，为经济快速发展的用地需求创造一个较为宽松的环境，从而更好地为经济建设这个中心服务。