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摘 要 享有平等的生育权、人身自由权、财产权本应是一个公民的宪法权利，在我国人口老龄化及人口红利消耗殆尽之时，生育二胎的放宽政策也应运而出。但即使在依宪治国这一大的前提下，被媒体曝光的违法行为仍频频发生。结合当下环境及我国国情，本文通过对山东临沂征收超生款案进行深入分析，对社会抚养费的合理性进行探讨，进而建议尽快废除社会抚养费征收的规定，以保障公民的合法权利。
关键词 社会抚养费 计划生育 二胎政策 生育权
作者简介：林圣婵，西南民族大学法律硕士研究生，研究方向：法理学。
中图分类号：D920.5 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）08-059-02
一、现象的发生与问题的提出
在去年12月上旬的新闻中了解到，山东临沂计生办发生的设四道锁非法拘禁“超生户”的情况，甚至已经到了需要警方介入解救的地步。令人吃惊的是，被关押的对象中还有一个十个月大的婴儿。经媒体报道的第三天中午，临港区政府作出了将团林镇计划生育服务中心一位主任、一位涉事工作人员，以及南泉子村一位领导做停职处理。而在此之前，已发生过多起因征收社会抚养费非法拘禁“超生户”的事件。 在放开二胎政策这一背景之下频频出现愈演愈烈的违法现象，令人愤慨。在此之前，著名导演张艺谋也因同样理由被征收748万巨额罚款，舆论一片哗然。不过在对待方式上似乎有所不同。这不禁让人想起生孩子的平等权问题，富人是否更有正当理由享受生育孩子的权利？而无力支付罚款的穷人只能默默承受公权力的非法对待，面临“越穷越生、越生越穷”的囧状？法律“前面”人人平等，那么法律“后面”是否也人人平等？在最近十四位律师的联名上信中一致要求废止社会抚养费，这就不仅涉及到收费程序是否合法的问题，还指向了社会抚养费存在的正当性——收费本身是否合法。
二、社会抚养费存在的合理基础
（一）一项基本国策
社会抚养费的征收在人口众多的中国有着坚实的理论和法律基础。其基于计划生育政策的提出，而计划生育政策在法律条文中也有相应规定。我国计划生育政策依存的原理主要来自马克思主义关于物质资料生产与人类自身再生产应该相适应的说法和当时的国情。在上世纪七十年代，政府大力推行计划生育；1978年以后，计划生育成为中国的一项基本国策。《宪法》的第25条、第49条和《婚姻法》均有“夫妻双方有实行计划生育的义务”之规定。在《民法通则》第6条中规定了“……法律没有规定的，应当遵守国家政策”。除此之外，2001年全国人大常委会通过的《人口与计划生育法》和2002年国务院颁布的《社会抚养费征收管理办法》也为社会抚养费的征收提供了有力的法律依据。
（二）资源的稀缺
一个使被征收的对象更易于接受的理由，大概是超生儿侵占了额外的社会资源，因此有责任做出一定的社会补偿。此外，人口增长过快以致膨胀严重地影响了公民的生存权、发展权和国家的发展，此时控制人口是应时之举。在公民个人的生育权和社会总体价值进行衡量时，国家显然选择了后者，理由可能在于，认真对待稀缺在一定程度上意味着认真对待权利。
（三）守夜人之报酬
《社会抚养费征收管理办法》规定了“社会抚养费及滞纳金应当全部上缴国库，按照国务院财政部门的规定纳入地方财政预算管理；任何单位和个人不得截留、挪用、贪污、私分。” 从这一规定来看，社会抚养费的所有权归国家，而国家对公民征收费用的理由离不开权利运行的成本。对任一权利的保护并不是零成本的，对公民权利的保护也可用科斯的交易成本理论进行分析。当然，这一理由备受诟病却不可回避，如果无公共资助和公共支持，权利就得不到保护和实施，凭空主张权利毫无意义。 政府作为公民权利的守夜人理应得到报酬以更好地运行下去。
三、一个立场的转变
（一）公民的基本权利
在征收社会抚养费这一案件中，主要讨论公民的生育权。在国内，提及生育权一般与计划生育政策相捆绑，并没有特别单独强调这一权利。在国际上，中国加入了相关的国际公约且未作保留，如《关于妇女平等地位和她们对发展与和平的贡献的墨西哥宣言》、《消除对妇女一切形式歧视公约》。我国的计划生育政策实行了三十多年在取得重大成果的同时也导致了严重的社会问题，如人口老龄化及养老危机、 人口结构的扭曲、社会矛盾激化等。公民有无权利决定自己生养孩子的数量？根据国际人权保障精神及我国宪法有关规定，答案是肯定的；在放开二胎政策的今天，答案也是肯定的。在上个月，国务院法制办公室发布《社会抚养费征收管理条例（送审稿）》，并向社会公开征求意见。 从中可以看到，中央政府用行动表明了《社会抚养费征收管理办法》的不合理之处以及当下所折射的不良现象。法律具有滞后性，但并不表示不应该与时俱进和具有预见性。计划生育政策是上世纪七十年代的产物，历经多年发展问题频发，再僵化地执行已不合时宜。如果一个公民因为多生育一个孩子就应为几十年前人口政策的失误支付成本、让渡权利，无疑是荒谬的。生育权作为一项基本人权，是人作为人所应该享有的权利，如果因国家不同时期的政策而得不到稳定的保障，那么超生户交再多的社会抚养费也保障不了这一权利的实现。
（二）经济补偿是否合理
社会抚养费的性质如何界定？国家计生委新闻发言人对“社会抚养费”作了一番解释：“社会抚养费不是罚款，而是超生者对社会进行的经济补偿。因为多出生人口侵占了较多的社会公共资源。”经济补偿应是其委婉的说法。如果将其定性为“经济补偿”，那么在一定意义上补偿款是可以达成协商的，问题在于，行政主体与行政相对人地位并不平等，何以有协商之可能？即使是有名气的导演，在政府面前也只能妥协，更遑论贫穷的小老百姓。被媒体曝光的计生部门的所作所为，已不足以用“道德”二字来评价，该提起公诉的就不该姑息，而不仅仅在党内作出处分或开除党籍就敷衍了事，这样的党员扔回人民群众中人民群众也鄙夷之。 其次，对于“侵占较多社会资源”一说也无实据。有何种标准可以准确地衡量哪些属于正常消耗的社会资源，哪些是多消耗的社会资源？又如何去判定多消耗的社会资源就是这些超生户的婴儿所占有？如果可以证明，计生委为何不干脆拿出数据说话？在人口红利即将消耗殆尽的今天，这一说辞显得苍白无力。相反，众多基层超生户被罚的案例表明，计生干部吃、拿、卡、要并不少见，超生罚款标准不明确、执行不统一，钱的去向不明晰已是常见之事。有学者研究显示，上世纪80年代以来，全国共征收的社会抚养费超过1.5万亿元。目前，全国每年征收的社会抚养费多达200亿元。这些罚款到底有多少纳入国库，公众不得而知，至今也没有公众以此向政府申请信息公开。既然社会资源如此稀缺，经济补偿如此急需，何不列个支出明细让公众明白社会抚养费究竟“抚养”了谁。假若政府不认真对待公民权利，又如何认真对待稀缺？
（三）有报酬也需努力
假设超生户上缴社会抚养费的理由是正当的，那么以此相交换，政府就有保障超生户的孩子充分享用社会资源的义务。然放眼望去，看到的更多是超生儿上不了户口、教育权受到影响，更困难的一些人家在缴纳了罚款后到了揭不开锅的地步，此刻我们的政府正在做什么？也许忙着瓜分“超生款”了吧。让多生育孩子的少数公民缴纳抚养整个社会的费用，既不合情也不合理，相当于另一种形式的民主的暴政。在收缴罚款的过程中，我们看到的要么是对公民财产权的侵犯，要么是对人身自由的侵犯，如光天化日之下搬走动产、半夜私闯民宅抓人，这还是比较常见的现象。更有甚者，如本案中非法拘禁超生户家属及婴儿的现象，严重侵犯了公民的人身自由。权利是有成本的，但前提是政府能够保障公民的基本权利不受侵犯。正如霍尔姆斯和桑斯坦所主张的那样，“花了纳税人的钱，政府必须……增强工人的生产力，提高产品标准以及激励对稀缺资源的有效使用。” 美国公民的权利由纳税人的财产来保障，而不是源于特定的征费对象，这点与中国不大一样。在中国，征收得来的社会抚养费自然纳入国家财政预算中，也就是说作为国家财政收入来源的组成部分，缴纳社会抚养费的主体同样享有政府保护的权利，不因任何理由受到不公平对待。
四、 几点质疑及建议
从《社会抚养费征收管理办法》第8条规定中发现，如果当事人未在规定的期限内缴纳社会抚养费，计生部门应当申请人民法院强制执行，而不是违反程序去扣押当事人，滥用职权搬运财产，况且也没有哪条法律规定计生部门可以随便剥夺他人财产。奇怪的是，未曾听说过法院的工作人员上门执行款项的。难道是《管理办法》的效力位阶不够高导致？但在《人口与计划生育法》的第41条也有相应规定。在有法不依的情况下，做到违法必究在媒体尚未曝光之前并非易事。美国学者德沃金认为，政府要践踏和限制权利要有更正当的理由。在山东临沂非法拘禁超生户一案中，公民本应享有的权利，如平等权、人身自由权，无一不是宪法上核心的价值，在政府未提出更正当的理由前已被严重践踏。在十八届三中全会提出“依宪治国”之后仍发生影响如此恶劣的事件，不由得令人担忧。如果政府权力缺乏监督和制度上的约束，“为人民服务”一说几成浮云。
基于上述观点及我国当下国情，时值《社会抚养费征收管理条例（送审稿）》公开征求意见之际，笔者认为没有理由不尽快废除社会抚养费征收之规定。
注释：
澎湃新闻：“山东临沂锁关“超生户”续：涉事镇、村相关责任人被停职”.http：//www.t hepaper.cn/newsDetail_forward_1285488.2014-12-29访问。
《社会抚养费征收管理办法》第十条.
[美]史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·R·桑斯坦著.毕竞悦译.权利的成本——为什么自由依赖于税.北京：北京大学出版社.2004年版.第3页，第67页，第51页.
共识网.秦晖：计生造成中国养老危机.http：//www.21ccom.nt/articles/zgyj/ggzhc/article_2012071363652.html.2014-12-29.
凤凰网：“《社会抚养费征收管理条例》面向公众征求意见 将统一征收标准”.http：//finance.ifeng.com/a/20141121/13296984_0.shtml.2014-12-29.
参考文献：
[1][美]道格拉斯·C·诺思著.杭行译.韦森译审.制度、制度变迁与经济绩效.上海：格致出版社、三联书店、上海人民出版社.2014年版.
[2]湛中乐.公民生育权与社会抚养费制度研究.北京：法律出版社.2011年版.
关键词 社会抚养费 计划生育 二胎政策 生育权
作者简介：林圣婵，西南民族大学法律硕士研究生，研究方向：法理学。
中图分类号：D920.5 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）08-059-02
一、现象的发生与问题的提出
在去年12月上旬的新闻中了解到，山东临沂计生办发生的设四道锁非法拘禁“超生户”的情况，甚至已经到了需要警方介入解救的地步。令人吃惊的是，被关押的对象中还有一个十个月大的婴儿。经媒体报道的第三天中午，临港区政府作出了将团林镇计划生育服务中心一位主任、一位涉事工作人员，以及南泉子村一位领导做停职处理。而在此之前，已发生过多起因征收社会抚养费非法拘禁“超生户”的事件。 在放开二胎政策这一背景之下频频出现愈演愈烈的违法现象，令人愤慨。在此之前，著名导演张艺谋也因同样理由被征收748万巨额罚款，舆论一片哗然。不过在对待方式上似乎有所不同。这不禁让人想起生孩子的平等权问题，富人是否更有正当理由享受生育孩子的权利？而无力支付罚款的穷人只能默默承受公权力的非法对待，面临“越穷越生、越生越穷”的囧状？法律“前面”人人平等，那么法律“后面”是否也人人平等？在最近十四位律师的联名上信中一致要求废止社会抚养费，这就不仅涉及到收费程序是否合法的问题，还指向了社会抚养费存在的正当性——收费本身是否合法。
二、社会抚养费存在的合理基础
（一）一项基本国策
社会抚养费的征收在人口众多的中国有着坚实的理论和法律基础。其基于计划生育政策的提出，而计划生育政策在法律条文中也有相应规定。我国计划生育政策依存的原理主要来自马克思主义关于物质资料生产与人类自身再生产应该相适应的说法和当时的国情。在上世纪七十年代，政府大力推行计划生育；1978年以后，计划生育成为中国的一项基本国策。《宪法》的第25条、第49条和《婚姻法》均有“夫妻双方有实行计划生育的义务”之规定。在《民法通则》第6条中规定了“……法律没有规定的，应当遵守国家政策”。除此之外，2001年全国人大常委会通过的《人口与计划生育法》和2002年国务院颁布的《社会抚养费征收管理办法》也为社会抚养费的征收提供了有力的法律依据。
（二）资源的稀缺
一个使被征收的对象更易于接受的理由，大概是超生儿侵占了额外的社会资源，因此有责任做出一定的社会补偿。此外，人口增长过快以致膨胀严重地影响了公民的生存权、发展权和国家的发展，此时控制人口是应时之举。在公民个人的生育权和社会总体价值进行衡量时，国家显然选择了后者，理由可能在于，认真对待稀缺在一定程度上意味着认真对待权利。
（三）守夜人之报酬
《社会抚养费征收管理办法》规定了“社会抚养费及滞纳金应当全部上缴国库，按照国务院财政部门的规定纳入地方财政预算管理；任何单位和个人不得截留、挪用、贪污、私分。” 从这一规定来看，社会抚养费的所有权归国家，而国家对公民征收费用的理由离不开权利运行的成本。对任一权利的保护并不是零成本的，对公民权利的保护也可用科斯的交易成本理论进行分析。当然，这一理由备受诟病却不可回避，如果无公共资助和公共支持，权利就得不到保护和实施，凭空主张权利毫无意义。 政府作为公民权利的守夜人理应得到报酬以更好地运行下去。
三、一个立场的转变
（一）公民的基本权利
在征收社会抚养费这一案件中，主要讨论公民的生育权。在国内，提及生育权一般与计划生育政策相捆绑，并没有特别单独强调这一权利。在国际上，中国加入了相关的国际公约且未作保留，如《关于妇女平等地位和她们对发展与和平的贡献的墨西哥宣言》、《消除对妇女一切形式歧视公约》。我国的计划生育政策实行了三十多年在取得重大成果的同时也导致了严重的社会问题，如人口老龄化及养老危机、 人口结构的扭曲、社会矛盾激化等。公民有无权利决定自己生养孩子的数量？根据国际人权保障精神及我国宪法有关规定，答案是肯定的；在放开二胎政策的今天，答案也是肯定的。在上个月，国务院法制办公室发布《社会抚养费征收管理条例（送审稿）》，并向社会公开征求意见。 从中可以看到，中央政府用行动表明了《社会抚养费征收管理办法》的不合理之处以及当下所折射的不良现象。法律具有滞后性，但并不表示不应该与时俱进和具有预见性。计划生育政策是上世纪七十年代的产物，历经多年发展问题频发，再僵化地执行已不合时宜。如果一个公民因为多生育一个孩子就应为几十年前人口政策的失误支付成本、让渡权利，无疑是荒谬的。生育权作为一项基本人权，是人作为人所应该享有的权利，如果因国家不同时期的政策而得不到稳定的保障，那么超生户交再多的社会抚养费也保障不了这一权利的实现。
（二）经济补偿是否合理
社会抚养费的性质如何界定？国家计生委新闻发言人对“社会抚养费”作了一番解释：“社会抚养费不是罚款，而是超生者对社会进行的经济补偿。因为多出生人口侵占了较多的社会公共资源。”经济补偿应是其委婉的说法。如果将其定性为“经济补偿”，那么在一定意义上补偿款是可以达成协商的，问题在于，行政主体与行政相对人地位并不平等，何以有协商之可能？即使是有名气的导演，在政府面前也只能妥协，更遑论贫穷的小老百姓。被媒体曝光的计生部门的所作所为，已不足以用“道德”二字来评价，该提起公诉的就不该姑息，而不仅仅在党内作出处分或开除党籍就敷衍了事，这样的党员扔回人民群众中人民群众也鄙夷之。 其次，对于“侵占较多社会资源”一说也无实据。有何种标准可以准确地衡量哪些属于正常消耗的社会资源，哪些是多消耗的社会资源？又如何去判定多消耗的社会资源就是这些超生户的婴儿所占有？如果可以证明，计生委为何不干脆拿出数据说话？在人口红利即将消耗殆尽的今天，这一说辞显得苍白无力。相反，众多基层超生户被罚的案例表明，计生干部吃、拿、卡、要并不少见，超生罚款标准不明确、执行不统一，钱的去向不明晰已是常见之事。有学者研究显示，上世纪80年代以来，全国共征收的社会抚养费超过1.5万亿元。目前，全国每年征收的社会抚养费多达200亿元。这些罚款到底有多少纳入国库，公众不得而知，至今也没有公众以此向政府申请信息公开。既然社会资源如此稀缺，经济补偿如此急需，何不列个支出明细让公众明白社会抚养费究竟“抚养”了谁。假若政府不认真对待公民权利，又如何认真对待稀缺？
（三）有报酬也需努力
假设超生户上缴社会抚养费的理由是正当的，那么以此相交换，政府就有保障超生户的孩子充分享用社会资源的义务。然放眼望去，看到的更多是超生儿上不了户口、教育权受到影响，更困难的一些人家在缴纳了罚款后到了揭不开锅的地步，此刻我们的政府正在做什么？也许忙着瓜分“超生款”了吧。让多生育孩子的少数公民缴纳抚养整个社会的费用，既不合情也不合理，相当于另一种形式的民主的暴政。在收缴罚款的过程中，我们看到的要么是对公民财产权的侵犯，要么是对人身自由的侵犯，如光天化日之下搬走动产、半夜私闯民宅抓人，这还是比较常见的现象。更有甚者，如本案中非法拘禁超生户家属及婴儿的现象，严重侵犯了公民的人身自由。权利是有成本的，但前提是政府能够保障公民的基本权利不受侵犯。正如霍尔姆斯和桑斯坦所主张的那样，“花了纳税人的钱，政府必须……增强工人的生产力，提高产品标准以及激励对稀缺资源的有效使用。” 美国公民的权利由纳税人的财产来保障，而不是源于特定的征费对象，这点与中国不大一样。在中国，征收得来的社会抚养费自然纳入国家财政预算中，也就是说作为国家财政收入来源的组成部分，缴纳社会抚养费的主体同样享有政府保护的权利，不因任何理由受到不公平对待。
四、 几点质疑及建议
从《社会抚养费征收管理办法》第8条规定中发现，如果当事人未在规定的期限内缴纳社会抚养费，计生部门应当申请人民法院强制执行，而不是违反程序去扣押当事人，滥用职权搬运财产，况且也没有哪条法律规定计生部门可以随便剥夺他人财产。奇怪的是，未曾听说过法院的工作人员上门执行款项的。难道是《管理办法》的效力位阶不够高导致？但在《人口与计划生育法》的第41条也有相应规定。在有法不依的情况下，做到违法必究在媒体尚未曝光之前并非易事。美国学者德沃金认为，政府要践踏和限制权利要有更正当的理由。在山东临沂非法拘禁超生户一案中，公民本应享有的权利，如平等权、人身自由权，无一不是宪法上核心的价值，在政府未提出更正当的理由前已被严重践踏。在十八届三中全会提出“依宪治国”之后仍发生影响如此恶劣的事件，不由得令人担忧。如果政府权力缺乏监督和制度上的约束，“为人民服务”一说几成浮云。
基于上述观点及我国当下国情，时值《社会抚养费征收管理条例（送审稿）》公开征求意见之际，笔者认为没有理由不尽快废除社会抚养费征收之规定。
注释：
澎湃新闻：“山东临沂锁关“超生户”续：涉事镇、村相关责任人被停职”.http：//www.t hepaper.cn/newsDetail_forward_1285488.2014-12-29访问。
《社会抚养费征收管理办法》第十条.
[美]史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·R·桑斯坦著.毕竞悦译.权利的成本——为什么自由依赖于税.北京：北京大学出版社.2004年版.第3页，第67页，第51页.
共识网.秦晖：计生造成中国养老危机.http：//www.21ccom.nt/articles/zgyj/ggzhc/article_2012071363652.html.2014-12-29.
凤凰网：“《社会抚养费征收管理条例》面向公众征求意见 将统一征收标准”.http：//finance.ifeng.com/a/20141121/13296984_0.shtml.2014-12-29.
参考文献：
[1][美]道格拉斯·C·诺思著.杭行译.韦森译审.制度、制度变迁与经济绩效.上海：格致出版社、三联书店、上海人民出版社.2014年版.
[2]湛中乐.公民生育权与社会抚养费制度研究.北京：法律出版社.2011年版.