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摘要：随着市场化因素对高校的影响，高校贪污腐败案件层出不穷，完善高校內部控制，建立一套有效防范舞弊、预防腐败的高校内部控制体系已显十分必要与迫切。本文选取具有较强代表性的H高校为例，从预算业务控制、收支业务控制、采购业务控制、资产控制、建设项目控制以及合同控制等控制活动，深入分析H高校的内部控制现状。通过对高校内部控制现状的分析，提出建立积极的内部控制环境、强化财会部门在内部控制中的作用、加强信息公开与建设信息化系统等措施完善高校内部控制。
关键词：高校；内部控制；现状；对策
中图分类号：G647 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）010-000-02
一、高校内部控制内涵及意义
（一）高校内部控制内涵
本文中的高校是指由国家投资设立的公立高校，即按照国家规定的设置标准和审批程序批准举办的，通过全国普通高等学校统一招生考试，招收普通高中毕业生为主要培养对象，实施普通高等教育的全日制大学、专门学院、职业技术学院、高等专科学校。目前高校已成为我国行政事业单位的重要组成部分，高校作为以培养人才为目的的非营利组织，具有“传授知识、开展科研、服务社会”的特征；随着高校进入市场化改革，高校也有着学术与行政并重、资金来源多元化、业务活动复杂化等特点。
根据财政部2012年发布的《行政事业单位内部控制规范》（此规范于2014年1月1日正式实施）定义，行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。本文结合《行政事业单位内部控制规范》、《企业内部控制基本规范》及高校自身特点，将高校内部控制内涵定义为：“高校领导及全体教职工在保证高校经济活动合法合规，高校资产安全并有效使用以及高校财务信息真实完整下，建立一套有效防范舞弊、预防腐败及提高公共服务效率和效果的自我协调、自我约束的控制系统。”
（二）高校内部控制意义
为了发展高等教育事业，实施科教兴国战略，自1999年《高等教育法》颁布实施以来，我国高等教育进入了蓬勃发展时期。高校规模不断扩大，由1999年高校在校本专科学生人数400万余人发展到2014年高校在校生规模3559万人[1]。然而，伴随着我国高等教育跨越式发展，高校贪污腐败案件层出不穷，引起了社会广泛关注，我国中部地区某省纪委近期统计数据显示，2008年以来共查办高校违纪违法案件71起，涉及省内22所公办本专科院校，共查处人数103人。
随着市场化因素对高校的影响，面对各种巨大的诱惑，长期封闭运行的体制让权利滥用有了更大空间，仅靠知识分子的自我道德约束已经无法保证高校成为“净土”[2]。如一路升迁一路腐败的南昌航空大学原党委书记王国炎腐败案，主要原因是高校管理制度不健全、不完善以及学校监督制约机制无效而给职务犯罪以可乘之机；管工程每个环节都捞钱的延边大学原副校长于永和案，主要原因是从工程招投标到工程结算中的每个环节都没有监督部门介入，更没有监督机制制约。从这些腐败案件可知我国大多数高校内部控制作用的发挥存在着不同程度的问题，为了预防贪污腐败案件的发生，建立一套完善的高校内部控制体系，已显得十分必要与迫切。
二、高校内部控制现状——以H高校为例
（一）预算业务控制
根据《规范》，预算业务是对单位年度收支的规模和结构进行的预计和测算，其具体的形式是按一定的标准将单位预算年度的收支分门别类地列入各种计划表格，通过这些表格可以反映一定时期单位收入的具体来源和支出方向。
教育部、财政部发布的《关于高等学校建立经济责任制、加强财务管理的几点意见》指出：学校预算一经正式确定，就应成为全校经济工作的“指挥棒”。H高校在整体上基本发挥了预算业务控制的“指挥棒”作用，对于无预算或超预算支出的经济业务不予报销，但也偶尔发生报账人员在超预算支出情况下，利用A项目发生的费用在B项目中报销（在A项目额度不足情况下）或者把支出费用放在第二年项目预算中报销，从而使“指挥棒”失效。不过对于H高校更难控制的预算业务风险是二级部门单位的“年底突击报销”风，很多二级部门单位在年底发现预算项目剩余额度较大情况下，会突击报销非必要性支出费用或有甚者直接购买虚假原始凭证报销费用，尤其表现在办公经费业务预算上。
（二）收支业务控制
根据《规范》，单位应当加强收支业务管理，建立健全收支业务内部管理制度，合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保收款和会计核算、支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位分离。
在收支业务控制方面，H高校财务部门专门制定了《××现金管理办法》，严格执行了“收支两条线”管理规定。 H高校虽然在每年高校反腐倡廉月要求各二级部门自查自纠“小金库”问题，但H高校在二级部门“小金库”问题上管理不严，比如在2013年该校医务所将以现金形式收取的医药费等收入直接用于本部门职工津贴发放，由于财务人员的发现，H高校制止了医务所的这种行为，但没有对相关责任人追责。
（三）采购业务控制
根据《规范》，单位应当加强采购管理，建立健全采购预算与计划管理、采购活动管理、验收管理等采购内部管理制度，明确相关岗位的职责权限，确保采购需求制定与内部审批、招标文件准备与符合、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相分离。
在采购业务控制方面，H高校一般以学校主页公开招标的方式进行采购，采购程序比较公开透明。主要风险是有些教学设备专业性能比较强，通常由相关院系专业教师参与采购过程，而验收环节主要由专业教师和审计、财务等非专业人员参与，若专业教师参与舞弊，采购设备的质量就较难把握。
（四）资产控制
根据《规范》，单位应当对资产实行分类管理，建立健全资产内部管理制度，合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保资产安全和有效使用。 H高校在货币资金控制方面，出台了《××财务管理规定》，详细规定了授权审批权限，财务部门也严格按规定执行，但在货币资金核查控制方面，H高校财务部门很少进行定期或不定期抽查盘点库存现金工作。
（五）建设项目控制
根据《规范》，单位应当加强建设项目管理，建立健全建设项目内部管理制度，合理设置岗位，明确内部相关部门和岗位的职责权限，确保项目建议和可行性研究与项目决策、概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等不相容岗位相互分离。
由于近些年来财政资金对高校基建项目支持的减少以及高校化债资金的取消，加上H高校前些年新校区建设而产生的巨额债务，H高校建设项目资金十分短缺，为了解决资金短缺问题，H高校在2013年以BOT形式引入社会资本建设教学研修大楼。BOT项目对于目前我国高校来说，尚不成熟，H高校在没有外部专家论证情况下就开展实施BOT项目，后来导致了H高校基建处负责人被免职。
（六）合同管理控制
根据《规范》，单位应当加强合同管理，建立健全合同内部管理制度，合理设置岗位，明确合同授权审批制度，确保合同规范有序开展；确定合同归口部门，建立财务部门与合同归口部门的沟通协调机制，实现合同管理与预算管理、收支管理相结合。
H高校财务部门对合同管理比较到位，对合同的标的、期限、起始日及金额等信息进行了系统化管理，也及时向相关部门传达合同中的收付情况。H高校合同主要由后勤处综合管理科人员兼职管理，并未专门设置合同管理岗位，甚至有些合同由其他相关部门管理，合同归口管理不够健全，由于不是由专业人员管理合同，合同会出现缺少具体收付时间等重要合同要素的情况。H高校在合同管理控制中比较突出的问题是经常以校长办公会议或后勤领导小组会议形式讨论变更合同金额。
三、完善高校内部控制的对策
（一）建立积极的内部控制环境
目前在我国现行体制下，公立高校具有非营利性的公共属性，是以实现公共利益为目标的。其内部控制建设的实施动机是为保证高校管理目标得以实现。相对于企业以追求利润最大化为目标的内部控制实施动机而言，高校内部控制实施动力天然不足[3]。高校内部控制动力的天然不足导致了高校领导对高校内部控制的不重视，从而也使高校成为了贪污腐败的重灾区，因而建立积极的高校内部控制环境显得非常重要。
建立积极的内部控制环境，首先，需要领导重视，强化内部控制意识。树立牢固的内部控制意识有利于高校內部控制环境的建设，有利于确保内部控制发挥有效的作用。从H高校内部控制现状及我国当前大量高校贪污腐败案件中分析可知，高校领导对内部控制的态度是决定高校内部控制是否有效的关键所在，内部控制能否发挥有效作用也取决于高校领导。高校领导作为高校的权力核心，是高校建立积极的内部控制环境的主要推动者，对高校内部控制环境的建立具有主导作用[4]。
其次，加强高校文化建设，培养积极向上的文化氛围。高校作为人类知识的殿堂，纯洁的象牙塔，高校贪腐案件的发生，无不让人扼腕叹息。“法律使之不敢，制度使之不能，道德使之不愿”，加强高校文化建设，培养高校全校教职工积极向上的价值观和社会责任感对高校内部控制环境建设有十分重要作用。内部控制是全员参与的过程，涉及到高校的每个职能部门，也涉及到每项经济业务的任何环节，激发每位教职工的社会责任感，形成强烈的自我约束能力，将大大提升高校的内部控制环境。
（二）强化财会部门在内部控制中的作用
高校财会部门是高校的重要职能部门，高校财会部门主要的职能是对高校的经济活动进行连续、系统、全面地反映和监督。单位业务层面内部控制中的预算业务控制、收支业务控制、资产控制、采购业务控制、建设项目控制以及合同控制等都离不开财会部门的参与，高校财会部门在高校内部控制中处于中心地位[5]，强化财会部门在内部控制中的作用对完善高校内部控制具有重要的意义。
强化财会部门在内部控制中作用，首先，应当加强会计基础工作管理，完善财务管理制度。高校应当根据国家有关规定并结合高校自身实际情况制定和完善各项财务管理制度。如为保障货币资金安全，高校应制定和完善库存现金管理办法；为防止收费不规范或乱收费的风险，高校应制定收费管理办法；为控制高校差旅费支出，高校应制定差旅费管理办法等。其次，加强财务人员队伍建设，根据《规范》，单位应当根据《会计法》的规定建立会计机构，配备具有相应资格和能力的会计人员。财务人员作为高校内部控制中的重要人员，应当提升高校财务人员职业道德修养和专业胜任能力，加强高校财务人员队伍建设。高校可通过提高财务人员思想认识、加强财务人员培训学习、优化财务人员结构等措施，打造一支业务熟练、结构合理、社会责任感强的财务队伍，为高校内部控制的有效实施保驾护航。
（三）加强信息公开与建设信息化系统
阳光是最好的防腐剂，高校信息及时有效的公开，不但可以避免职能部门之间的信息不对称，提升内部控制效率，而且能够及时发现内部控制中存在的问题，防止徇私舞弊、损害高校利益行为的发生。加强信息公开不仅推进了高校民主化进程，创建了有益的高校文化，也促使高校上下齐心协力，相互了解，更好地实现办学目标[6]。
随着我国高校的迅速扩张，高校的资金来源多样化，经济业务复杂化，借助信息化系统加强内部控制成为必然选择。高校建设信息化系统，不仅能使高校不同部门之间实现信息资源共享，打破信息孤岛，而且还能减少或消除人为操纵因素，保护信息安全。在进行信息化建设中，高校应从实际出发，合理规划、分布实施，挑选合适的技术人员组建高效、专业的建设团队，建设信息化系统平台，或者通过与信息管理开发企业合作方式，搭建高校内部控制信息平台。
参考文献：
[1]马海燕.中国高校在校生规模世界第一 高校数世界第二[EB/OL].（2015-12-04）.
http：//www.chinanews.com/gn/2015/12-04/7656169.shtml.
[2]广东省教育系统反腐倡廉教育读本[M].广州：广东高等教育出版社，2014：305.
[3]刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究，2013，1.
[4]杨雅兰.高校内部控制新探讨[J].财务与金融，2011（5）：61-64.
[5]杨顺利.高校财会部门在内部控制中的地位与作用[J].财务与金融，2015（4）：38-40.
[6]张凤丽.关于构建高校内部控制体系的思考[J].科技经济市场，2015（9）：183-184.
作者简介：俞恭银，男，江西上饶人，广东第二师范学院财务处会计师。
关键词：高校；内部控制；现状；对策
中图分类号：G647 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）010-000-02
一、高校内部控制内涵及意义
（一）高校内部控制内涵
本文中的高校是指由国家投资设立的公立高校，即按照国家规定的设置标准和审批程序批准举办的，通过全国普通高等学校统一招生考试，招收普通高中毕业生为主要培养对象，实施普通高等教育的全日制大学、专门学院、职业技术学院、高等专科学校。目前高校已成为我国行政事业单位的重要组成部分，高校作为以培养人才为目的的非营利组织，具有“传授知识、开展科研、服务社会”的特征；随着高校进入市场化改革，高校也有着学术与行政并重、资金来源多元化、业务活动复杂化等特点。
根据财政部2012年发布的《行政事业单位内部控制规范》（此规范于2014年1月1日正式实施）定义，行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。本文结合《行政事业单位内部控制规范》、《企业内部控制基本规范》及高校自身特点，将高校内部控制内涵定义为：“高校领导及全体教职工在保证高校经济活动合法合规，高校资产安全并有效使用以及高校财务信息真实完整下，建立一套有效防范舞弊、预防腐败及提高公共服务效率和效果的自我协调、自我约束的控制系统。”
（二）高校内部控制意义
为了发展高等教育事业，实施科教兴国战略，自1999年《高等教育法》颁布实施以来，我国高等教育进入了蓬勃发展时期。高校规模不断扩大，由1999年高校在校本专科学生人数400万余人发展到2014年高校在校生规模3559万人[1]。然而，伴随着我国高等教育跨越式发展，高校贪污腐败案件层出不穷，引起了社会广泛关注，我国中部地区某省纪委近期统计数据显示，2008年以来共查办高校违纪违法案件71起，涉及省内22所公办本专科院校，共查处人数103人。
随着市场化因素对高校的影响，面对各种巨大的诱惑，长期封闭运行的体制让权利滥用有了更大空间，仅靠知识分子的自我道德约束已经无法保证高校成为“净土”[2]。如一路升迁一路腐败的南昌航空大学原党委书记王国炎腐败案，主要原因是高校管理制度不健全、不完善以及学校监督制约机制无效而给职务犯罪以可乘之机；管工程每个环节都捞钱的延边大学原副校长于永和案，主要原因是从工程招投标到工程结算中的每个环节都没有监督部门介入，更没有监督机制制约。从这些腐败案件可知我国大多数高校内部控制作用的发挥存在着不同程度的问题，为了预防贪污腐败案件的发生，建立一套完善的高校内部控制体系，已显得十分必要与迫切。
二、高校内部控制现状——以H高校为例
（一）预算业务控制
根据《规范》，预算业务是对单位年度收支的规模和结构进行的预计和测算，其具体的形式是按一定的标准将单位预算年度的收支分门别类地列入各种计划表格，通过这些表格可以反映一定时期单位收入的具体来源和支出方向。
教育部、财政部发布的《关于高等学校建立经济责任制、加强财务管理的几点意见》指出：学校预算一经正式确定，就应成为全校经济工作的“指挥棒”。H高校在整体上基本发挥了预算业务控制的“指挥棒”作用，对于无预算或超预算支出的经济业务不予报销，但也偶尔发生报账人员在超预算支出情况下，利用A项目发生的费用在B项目中报销（在A项目额度不足情况下）或者把支出费用放在第二年项目预算中报销，从而使“指挥棒”失效。不过对于H高校更难控制的预算业务风险是二级部门单位的“年底突击报销”风，很多二级部门单位在年底发现预算项目剩余额度较大情况下，会突击报销非必要性支出费用或有甚者直接购买虚假原始凭证报销费用，尤其表现在办公经费业务预算上。
（二）收支业务控制
根据《规范》，单位应当加强收支业务管理，建立健全收支业务内部管理制度，合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保收款和会计核算、支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位分离。
在收支业务控制方面，H高校财务部门专门制定了《××现金管理办法》，严格执行了“收支两条线”管理规定。 H高校虽然在每年高校反腐倡廉月要求各二级部门自查自纠“小金库”问题，但H高校在二级部门“小金库”问题上管理不严，比如在2013年该校医务所将以现金形式收取的医药费等收入直接用于本部门职工津贴发放，由于财务人员的发现，H高校制止了医务所的这种行为，但没有对相关责任人追责。
（三）采购业务控制
根据《规范》，单位应当加强采购管理，建立健全采购预算与计划管理、采购活动管理、验收管理等采购内部管理制度，明确相关岗位的职责权限，确保采购需求制定与内部审批、招标文件准备与符合、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相分离。
在采购业务控制方面，H高校一般以学校主页公开招标的方式进行采购，采购程序比较公开透明。主要风险是有些教学设备专业性能比较强，通常由相关院系专业教师参与采购过程，而验收环节主要由专业教师和审计、财务等非专业人员参与，若专业教师参与舞弊，采购设备的质量就较难把握。
（四）资产控制
根据《规范》，单位应当对资产实行分类管理，建立健全资产内部管理制度，合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保资产安全和有效使用。 H高校在货币资金控制方面，出台了《××财务管理规定》，详细规定了授权审批权限，财务部门也严格按规定执行，但在货币资金核查控制方面，H高校财务部门很少进行定期或不定期抽查盘点库存现金工作。
（五）建设项目控制
根据《规范》，单位应当加强建设项目管理，建立健全建设项目内部管理制度，合理设置岗位，明确内部相关部门和岗位的职责权限，确保项目建议和可行性研究与项目决策、概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等不相容岗位相互分离。
由于近些年来财政资金对高校基建项目支持的减少以及高校化债资金的取消，加上H高校前些年新校区建设而产生的巨额债务，H高校建设项目资金十分短缺，为了解决资金短缺问题，H高校在2013年以BOT形式引入社会资本建设教学研修大楼。BOT项目对于目前我国高校来说，尚不成熟，H高校在没有外部专家论证情况下就开展实施BOT项目，后来导致了H高校基建处负责人被免职。
（六）合同管理控制
根据《规范》，单位应当加强合同管理，建立健全合同内部管理制度，合理设置岗位，明确合同授权审批制度，确保合同规范有序开展；确定合同归口部门，建立财务部门与合同归口部门的沟通协调机制，实现合同管理与预算管理、收支管理相结合。
H高校财务部门对合同管理比较到位，对合同的标的、期限、起始日及金额等信息进行了系统化管理，也及时向相关部门传达合同中的收付情况。H高校合同主要由后勤处综合管理科人员兼职管理，并未专门设置合同管理岗位，甚至有些合同由其他相关部门管理，合同归口管理不够健全，由于不是由专业人员管理合同，合同会出现缺少具体收付时间等重要合同要素的情况。H高校在合同管理控制中比较突出的问题是经常以校长办公会议或后勤领导小组会议形式讨论变更合同金额。
三、完善高校内部控制的对策
（一）建立积极的内部控制环境
目前在我国现行体制下，公立高校具有非营利性的公共属性，是以实现公共利益为目标的。其内部控制建设的实施动机是为保证高校管理目标得以实现。相对于企业以追求利润最大化为目标的内部控制实施动机而言，高校内部控制实施动力天然不足[3]。高校内部控制动力的天然不足导致了高校领导对高校内部控制的不重视，从而也使高校成为了贪污腐败的重灾区，因而建立积极的高校内部控制环境显得非常重要。
建立积极的内部控制环境，首先，需要领导重视，强化内部控制意识。树立牢固的内部控制意识有利于高校內部控制环境的建设，有利于确保内部控制发挥有效的作用。从H高校内部控制现状及我国当前大量高校贪污腐败案件中分析可知，高校领导对内部控制的态度是决定高校内部控制是否有效的关键所在，内部控制能否发挥有效作用也取决于高校领导。高校领导作为高校的权力核心，是高校建立积极的内部控制环境的主要推动者，对高校内部控制环境的建立具有主导作用[4]。
其次，加强高校文化建设，培养积极向上的文化氛围。高校作为人类知识的殿堂，纯洁的象牙塔，高校贪腐案件的发生，无不让人扼腕叹息。“法律使之不敢，制度使之不能，道德使之不愿”，加强高校文化建设，培养高校全校教职工积极向上的价值观和社会责任感对高校内部控制环境建设有十分重要作用。内部控制是全员参与的过程，涉及到高校的每个职能部门，也涉及到每项经济业务的任何环节，激发每位教职工的社会责任感，形成强烈的自我约束能力，将大大提升高校的内部控制环境。
（二）强化财会部门在内部控制中的作用
高校财会部门是高校的重要职能部门，高校财会部门主要的职能是对高校的经济活动进行连续、系统、全面地反映和监督。单位业务层面内部控制中的预算业务控制、收支业务控制、资产控制、采购业务控制、建设项目控制以及合同控制等都离不开财会部门的参与，高校财会部门在高校内部控制中处于中心地位[5]，强化财会部门在内部控制中的作用对完善高校内部控制具有重要的意义。
强化财会部门在内部控制中作用，首先，应当加强会计基础工作管理，完善财务管理制度。高校应当根据国家有关规定并结合高校自身实际情况制定和完善各项财务管理制度。如为保障货币资金安全，高校应制定和完善库存现金管理办法；为防止收费不规范或乱收费的风险，高校应制定收费管理办法；为控制高校差旅费支出，高校应制定差旅费管理办法等。其次，加强财务人员队伍建设，根据《规范》，单位应当根据《会计法》的规定建立会计机构，配备具有相应资格和能力的会计人员。财务人员作为高校内部控制中的重要人员，应当提升高校财务人员职业道德修养和专业胜任能力，加强高校财务人员队伍建设。高校可通过提高财务人员思想认识、加强财务人员培训学习、优化财务人员结构等措施，打造一支业务熟练、结构合理、社会责任感强的财务队伍，为高校内部控制的有效实施保驾护航。
（三）加强信息公开与建设信息化系统
阳光是最好的防腐剂，高校信息及时有效的公开，不但可以避免职能部门之间的信息不对称，提升内部控制效率，而且能够及时发现内部控制中存在的问题，防止徇私舞弊、损害高校利益行为的发生。加强信息公开不仅推进了高校民主化进程，创建了有益的高校文化，也促使高校上下齐心协力，相互了解，更好地实现办学目标[6]。
随着我国高校的迅速扩张，高校的资金来源多样化，经济业务复杂化，借助信息化系统加强内部控制成为必然选择。高校建设信息化系统，不仅能使高校不同部门之间实现信息资源共享，打破信息孤岛，而且还能减少或消除人为操纵因素，保护信息安全。在进行信息化建设中，高校应从实际出发，合理规划、分布实施，挑选合适的技术人员组建高效、专业的建设团队，建设信息化系统平台，或者通过与信息管理开发企业合作方式，搭建高校内部控制信息平台。
参考文献：
[1]马海燕.中国高校在校生规模世界第一 高校数世界第二[EB/OL].（2015-12-04）.
http：//www.chinanews.com/gn/2015/12-04/7656169.shtml.
[2]广东省教育系统反腐倡廉教育读本[M].广州：广东高等教育出版社，2014：305.
[3]刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究，2013，1.
[4]杨雅兰.高校内部控制新探讨[J].财务与金融，2011（5）：61-64.
[5]杨顺利.高校财会部门在内部控制中的地位与作用[J].财务与金融，2015（4）：38-40.
[6]张凤丽.关于构建高校内部控制体系的思考[J].科技经济市场，2015（9）：183-184.
作者简介：俞恭银，男，江西上饶人，广东第二师范学院财务处会计师。