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一、低保的范围和对象
最低生活保障是指国家对家庭人均收入低于当地政府公告的最低生活标准的人口给予一定现金资助，以保证该家庭成员基本生活所需的社会保障制度。最低生活保障制度在全国范围内全面推行，也是我国社会救助工作发展的一个重要标志。中国低保的覆盖范围和对象是有一定标准的，是针对低收入人群的优惠政策，达到申请条件并成功申请可每月领取低保。一般以最低生活保障线来衡量贫困人口，并对符合条件的申请人给予最低生活保障。最低生活保障线（贫困线或贫困标准），一般采用对低于贫困线的人口给予相应补助以保证其基本生活的做法。
（一）贫困人口及最低保障线
贫困，需要衡量标准。一般以贫困线来划分贫困人群。贫困线，是在一定的时间、空间和社会发展阶段的条件下，维持人们的基本生存所必需消费的物品和服务的最低费用。
建国初，我国政府在效率和公平中，更注重公平，采用大锅饭的方式进行分配，大家收入差距不大，造成了效率低下，总体收入水平低下。改革开放后，提高了效率，也增加了贫富差距。尽管绝对收入水平普遍提高，但随着收入差距的拉大，相对收入贫困的问题又突出出来。
在经济发展，人民生活普遍提高的前提下，对少数特殊贫困的居民的救助，更加体现了社会公平和正义，应该更好的完善低保制度。低保制度是保证基本生活的生活费用补贴；是为贫困人口提供的一种救济，具有临时性。原先享受最低生活保障的人口或家庭，如果收入有所增加，超过了规定的救济标准，则不再享受最低生活保障救济。
（二）低保的分类
中国的低保分为三类，A、B、C三类，划分依据是根据低保对象的劳动能力，家庭困难原因，实际生活水平等情况。A类为较长期，因劳动力亡故，重度残疾，常年患病等原因，造成没有收入来源的困难家庭。B相对稳定，家庭成员因病残等原因，造成劳动力缺乏，不能外出务工的家庭，因病，因学等原因造成支出负担沉重，影响基本生活的家庭，生活明显困难的供养大学生家庭，独生子女家庭，单亲家庭等。C较短期，有劳动力，但因家庭成员出现疾病或其他情况，导致基本生活出现暂时性困难的家庭。
（三）认定标准
国务院发布《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，明确户籍状况、家庭收入和家庭财产是认定最低生活保障对象的三个基本条件。家庭财产包括拥有的机动车、就业、保险、住房、存款、证券、个体工商户、纳税、公积金等方面的信息。
低保标准是指国家为保障居民达到最低生活水平而制定的一种社会救济标准。标准的制定很重要，不宜过高或者过低。标准定得太高，加重国家和地方的财政负担，助长了人们的依赖思想；标准定得太低，不能保障贫困居民的基本生活。
（四）申领条件
1.2017年城市低保的申领条件：
（1）无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居（村）民。
（2）领取失业救济金或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民。
（3）在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭收入仍低于保障标准的居民。根据国家有关规定享受特殊优待的，其抚恤金、定补款不计入家庭收入。
2.2017年农村低保申领条件：
（1）持有本县农业居民戶口。
（2）居住在农村村组，家庭承包土地的农村居民。
（3）共同生活的家庭成员人均年纯收入和实际生活水平低于当地农村低保标准（具体询问当地民政部门）
（五）低保发放标准
2016年城乡居民最低生活保障标准如表1。
资料来源：2017年低保申请条件、发放标准，大家保保险网，www.dajiabao.com，2016.07.12
2017年部分地区进行了调整，安徽、广东、浙江等多个省市，提高了低保发放标准。
1.安徽省2017年低保发放标准：2017年农村最低生活保障标准低于扶贫标准的地区，要适度加大增长幅度，确保到2017年实现农村低保标准和扶贫标准“两线合一”。
2.广东省2017年低保发放标准：第一类地区每人每月城镇和农村低保最低标准均为745元；第二类地区每人每月城镇和农村低保最低标准均为610元；第三类地区每人每月城镇和农村低保标准均为550元；第四类地区每人每月城镇和农村低保标准分别为485元、335元。
3.浙江省2017年低保发放标准：城乡平均月低保标准为653元和570元，预计到2020年城乡低保平均标准分别达到1022元和869元以上。
4.湖南省2017年低保低保发放标准：困难残疾人生活补贴、重度残疾人护理补贴（以下简称两项补贴）最低标准均为每人每月50元。
5.辽宁省2017年低保低保发放标准：全省城市低保标准平均提高5%。其中，大连市提高4%以上，沈阳、鞍山、抚顺、本溪、丹东、锦州、营口、辽阳8市提高5%以上，阜新、铁岭、朝阳、葫芦岛4市提高6%以上；全省农村低保标准平均提高10%。其中，大连市提高7%以上，沈阳、鞍山、抚顺、本溪、丹东、营口、辽阳、铁岭8市提高10%以上，锦州市提高12%以上，朝阳市提高14%以上，阜新、葫芦岛2市提高15%以上。盘锦市城乡一体化提高7%以上；全省各地农村五保对象供养标准平均提高7%以上。
二、低保的发展历程
在国际上，低保制度又称为社会救助制度和收入维持制度，是维持社会低层的基本生活水准。低保制度和扶贫制度在国外有悠久的历史，但在中国这些制度的发展比较晚和比较缓慢，还在探索阶段。最低生活保障的含义也不是永久不变的，而是随着时代在变化。在过去，救济对象被分成不同类型，实行差别待遇。20世纪80年代以来，不少地方纷纷探索救济方式的改革。1993年上海市在全国率先建立最低生活保障制度，至1996年在全国范围内铺开。1997年，国务院下发了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（国发[1997]29号），要求1999年年底前，县级以上城市和县政府所在地的镇都要建立城市居民最低生活保障制度。1999年9月，《城市居民生活最低保障条例》经国务院审定并于同年10月1日在全国施行，意味着城市居民最低生活保障制度在全国范围内全面推行，也是我国社会救助工作发展的一个重要标志。2003年，在城市低保制度有一定发展的基础上，民政部开始重新部署农村低保制度的建设工作。其中一项重要举措是，在全面摸清农村特困户底数的基础上，决定在未开展农村低保制度的地区建立农村特困户救助制度，由此在中国广大的农村地区形成了农村低保制度和农村特困户救助制度“双轨并行”的局面。其中中西部地区的农村低保发展还不好，是重点需要推进的地区。城乡低保的发展为建立覆盖全民的最低生活保障制度奠定了基础。由于中国地区经济发展不平衡，有的地区和城市相对富裕，有的地区和城市相对落后，各地的低保标准也不同。另外，同一地区城市的城乡低保标准也不同。很多地区都努力统一城乡低保标准，争取形成城乡并轨统一的城乡低保标准，但尚未实现并轨的城市城乡低保标准还是有一定差距的。
三、发展对策分析
低保制度的发展，需要政府的支持，无论是中央政府还是地方政府都有责任和义务促进低保事业的发展，保证基本民生，同时有利于社会和谐稳定。
1.需要动态严格低保的认定标准。为保证低保的公平，需要根据经济发展和低保户的情况进行调整。保证有需要的人拿到保障，同时也不养懒人，一旦收入超过标准，有退出机制。根据物价和经济发展水平的提高，可以动态调整和提高最低生活保障标准。也可以动态的调整贫困人群的认定标准。体现社会公平和正义。
2.政策优惠
对于困难家庭成员就业的税收等，通过家庭情况证明等证据的出示，可以给予一定的税收减免。对于家庭困难居民创业等，或者以困难居民为主要工人的企业给予税收减免。对于领取低保人员的再就业，设计优惠政策和帮扶政策，扶植他们的生存和就业能力。
3.需要各部门之间的合作和配合
低保制度的完善和发展，需要各部门之间的相互协调和配合，提高效率，更好的促进低保指标和对象的筛选，解决民生问题。也需要社会各界参与低保事业，为低保事业多渠道筹集资金。（作者单位为1.辽宁省交通高等专科学校，辽宁沈阳110122；2.辽宁大学，辽宁沈阳110036）
辽宁省社会科学基金项目，批准号（L12DSH019），辽宁省城市老年贫困群体状况及社会救助研究
最低生活保障是指国家对家庭人均收入低于当地政府公告的最低生活标准的人口给予一定现金资助，以保证该家庭成员基本生活所需的社会保障制度。最低生活保障制度在全国范围内全面推行，也是我国社会救助工作发展的一个重要标志。中国低保的覆盖范围和对象是有一定标准的，是针对低收入人群的优惠政策，达到申请条件并成功申请可每月领取低保。一般以最低生活保障线来衡量贫困人口，并对符合条件的申请人给予最低生活保障。最低生活保障线（贫困线或贫困标准），一般采用对低于贫困线的人口给予相应补助以保证其基本生活的做法。
（一）贫困人口及最低保障线
贫困，需要衡量标准。一般以贫困线来划分贫困人群。贫困线，是在一定的时间、空间和社会发展阶段的条件下，维持人们的基本生存所必需消费的物品和服务的最低费用。
建国初，我国政府在效率和公平中，更注重公平，采用大锅饭的方式进行分配，大家收入差距不大，造成了效率低下，总体收入水平低下。改革开放后，提高了效率，也增加了贫富差距。尽管绝对收入水平普遍提高，但随着收入差距的拉大，相对收入贫困的问题又突出出来。
在经济发展，人民生活普遍提高的前提下，对少数特殊贫困的居民的救助，更加体现了社会公平和正义，应该更好的完善低保制度。低保制度是保证基本生活的生活费用补贴；是为贫困人口提供的一种救济，具有临时性。原先享受最低生活保障的人口或家庭，如果收入有所增加，超过了规定的救济标准，则不再享受最低生活保障救济。
（二）低保的分类
中国的低保分为三类，A、B、C三类，划分依据是根据低保对象的劳动能力，家庭困难原因，实际生活水平等情况。A类为较长期，因劳动力亡故，重度残疾，常年患病等原因，造成没有收入来源的困难家庭。B相对稳定，家庭成员因病残等原因，造成劳动力缺乏，不能外出务工的家庭，因病，因学等原因造成支出负担沉重，影响基本生活的家庭，生活明显困难的供养大学生家庭，独生子女家庭，单亲家庭等。C较短期，有劳动力，但因家庭成员出现疾病或其他情况，导致基本生活出现暂时性困难的家庭。
（三）认定标准
国务院发布《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，明确户籍状况、家庭收入和家庭财产是认定最低生活保障对象的三个基本条件。家庭财产包括拥有的机动车、就业、保险、住房、存款、证券、个体工商户、纳税、公积金等方面的信息。
低保标准是指国家为保障居民达到最低生活水平而制定的一种社会救济标准。标准的制定很重要，不宜过高或者过低。标准定得太高，加重国家和地方的财政负担，助长了人们的依赖思想；标准定得太低，不能保障贫困居民的基本生活。
（四）申领条件
1.2017年城市低保的申领条件：
（1）无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居（村）民。
（2）领取失业救济金或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民。
（3）在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭收入仍低于保障标准的居民。根据国家有关规定享受特殊优待的，其抚恤金、定补款不计入家庭收入。
2.2017年农村低保申领条件：
（1）持有本县农业居民戶口。
（2）居住在农村村组，家庭承包土地的农村居民。
（3）共同生活的家庭成员人均年纯收入和实际生活水平低于当地农村低保标准（具体询问当地民政部门）
（五）低保发放标准
2016年城乡居民最低生活保障标准如表1。
资料来源：2017年低保申请条件、发放标准，大家保保险网，www.dajiabao.com，2016.07.12
2017年部分地区进行了调整，安徽、广东、浙江等多个省市，提高了低保发放标准。
1.安徽省2017年低保发放标准：2017年农村最低生活保障标准低于扶贫标准的地区，要适度加大增长幅度，确保到2017年实现农村低保标准和扶贫标准“两线合一”。
2.广东省2017年低保发放标准：第一类地区每人每月城镇和农村低保最低标准均为745元；第二类地区每人每月城镇和农村低保最低标准均为610元；第三类地区每人每月城镇和农村低保标准均为550元；第四类地区每人每月城镇和农村低保标准分别为485元、335元。
3.浙江省2017年低保发放标准：城乡平均月低保标准为653元和570元，预计到2020年城乡低保平均标准分别达到1022元和869元以上。
4.湖南省2017年低保低保发放标准：困难残疾人生活补贴、重度残疾人护理补贴（以下简称两项补贴）最低标准均为每人每月50元。
5.辽宁省2017年低保低保发放标准：全省城市低保标准平均提高5%。其中，大连市提高4%以上，沈阳、鞍山、抚顺、本溪、丹东、锦州、营口、辽阳8市提高5%以上，阜新、铁岭、朝阳、葫芦岛4市提高6%以上；全省农村低保标准平均提高10%。其中，大连市提高7%以上，沈阳、鞍山、抚顺、本溪、丹东、营口、辽阳、铁岭8市提高10%以上，锦州市提高12%以上，朝阳市提高14%以上，阜新、葫芦岛2市提高15%以上。盘锦市城乡一体化提高7%以上；全省各地农村五保对象供养标准平均提高7%以上。
二、低保的发展历程
在国际上，低保制度又称为社会救助制度和收入维持制度，是维持社会低层的基本生活水准。低保制度和扶贫制度在国外有悠久的历史，但在中国这些制度的发展比较晚和比较缓慢，还在探索阶段。最低生活保障的含义也不是永久不变的，而是随着时代在变化。在过去，救济对象被分成不同类型，实行差别待遇。20世纪80年代以来，不少地方纷纷探索救济方式的改革。1993年上海市在全国率先建立最低生活保障制度，至1996年在全国范围内铺开。1997年，国务院下发了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（国发[1997]29号），要求1999年年底前，县级以上城市和县政府所在地的镇都要建立城市居民最低生活保障制度。1999年9月，《城市居民生活最低保障条例》经国务院审定并于同年10月1日在全国施行，意味着城市居民最低生活保障制度在全国范围内全面推行，也是我国社会救助工作发展的一个重要标志。2003年，在城市低保制度有一定发展的基础上，民政部开始重新部署农村低保制度的建设工作。其中一项重要举措是，在全面摸清农村特困户底数的基础上，决定在未开展农村低保制度的地区建立农村特困户救助制度，由此在中国广大的农村地区形成了农村低保制度和农村特困户救助制度“双轨并行”的局面。其中中西部地区的农村低保发展还不好，是重点需要推进的地区。城乡低保的发展为建立覆盖全民的最低生活保障制度奠定了基础。由于中国地区经济发展不平衡，有的地区和城市相对富裕，有的地区和城市相对落后，各地的低保标准也不同。另外，同一地区城市的城乡低保标准也不同。很多地区都努力统一城乡低保标准，争取形成城乡并轨统一的城乡低保标准，但尚未实现并轨的城市城乡低保标准还是有一定差距的。
三、发展对策分析
低保制度的发展，需要政府的支持，无论是中央政府还是地方政府都有责任和义务促进低保事业的发展，保证基本民生，同时有利于社会和谐稳定。
1.需要动态严格低保的认定标准。为保证低保的公平，需要根据经济发展和低保户的情况进行调整。保证有需要的人拿到保障，同时也不养懒人，一旦收入超过标准，有退出机制。根据物价和经济发展水平的提高，可以动态调整和提高最低生活保障标准。也可以动态的调整贫困人群的认定标准。体现社会公平和正义。
2.政策优惠
对于困难家庭成员就业的税收等，通过家庭情况证明等证据的出示，可以给予一定的税收减免。对于家庭困难居民创业等，或者以困难居民为主要工人的企业给予税收减免。对于领取低保人员的再就业，设计优惠政策和帮扶政策，扶植他们的生存和就业能力。
3.需要各部门之间的合作和配合
低保制度的完善和发展，需要各部门之间的相互协调和配合，提高效率，更好的促进低保指标和对象的筛选，解决民生问题。也需要社会各界参与低保事业，为低保事业多渠道筹集资金。（作者单位为1.辽宁省交通高等专科学校，辽宁沈阳110122；2.辽宁大学，辽宁沈阳110036）
辽宁省社会科学基金项目，批准号（L12DSH019），辽宁省城市老年贫困群体状况及社会救助研究