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摘要:免征农业税是新农村建设的重要举措,不仅减轻了农民负担,更将引发农村上层建筑和农村经济社会各领域的深刻变化｡但是,我们应免征农业税也产生了诸多亟待解决的问题,必须继续深化改革,建立覆盖城乡的公共财政制度,构建精干高效的基层行政管理体制和运行机制,建立农民增收减负的长效机制,实现城乡经济社会协调发展｡
关键词:农业税;黑龙江;农民负担
中图分类号:F812.8 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)01-0160-02
2005年12月29日,全国人大常委会以162票赞成､无人反对､1票弃权的表决结果,通过了关于废止农业税条例的决定,现行的农业税条例自2006年1月1日起废止｡这标志着在中国存在2600年历史的农业税将彻底成为历史｡通过对全部取消农业税试点的黑龙江省的调查发现,取消农业税在产生重大而积极影响的同时,也暴露出了农村现行体制的诸多问题｡为推进社会主义新农村建设,需要进一步推进农村综合配套改革｡
一､取消农业税后出现的新问题
1.乡村政府职能转变缓慢,不适应农村发展的需要｡税改前,乡村两级的主要工作任务是收取税费､催收粮款和计划生育,群众称之为“要钱､要粮､要命”｡农村基层干部与农民因收缴税费而产生的矛盾和摩擦不断,干群关系比较紧张｡免征农业税后,政府的管理职能相对弱化,而服务职能应大大增强｡在调查中发现,目前,乡镇政府一定程度上还普遍存在职能越位､缺位和错位情况,该管的没管好,不该管的还在管｡乡镇政府职能越位主要表现在经济管理领域,在进行经济结构调整时,仍然习惯使用行政命令的方法,搞形象工程,不会引导､示范,常常违背增加农民收入和发展地方经济的初衷｡
2.乡村两级组织经费短缺,运转困难｡税改前,黑龙江省纳入农业税预算管理的收入为28.2亿元,免征农业税后,中央财政予以26.83亿元转移支付,加上省级财政取消了市､县粮食提价增收农业税上解2.5亿元,基本能够保证乡镇机构和村级组织的正常运转｡但是乡村原来还有570万亩计税面积以外的“黑地”,由于免征农业税而减少了收入,因为“黑地”在税改前没有纳入计税面积,但实际上这部分地在农民那里是交税交费的,作为其他收入一向用于补充乡村运转经费不足｡免征农业税后,不能再征收“黑地”的税费了,乡村又得不到转移支付补助,乡村由此减少了一块收入,从而乡村政权和组织运转经费出现了缺口｡
3.化解途径减少,乡村债务问题日益严重｡目前,黑龙江农村普遍债务负担沉重,而且债务数额大,涉及范围广｡乡村债务问题并不是税费改革带来的,但税费改革的推行,降低了村级的收入,加剧了乡镇的财政困难,从而使得乡村债务问题更加突现出来,现在已经危及到乡村的正常运转｡目前债务总额和债权总额逐年上升,出现债权难以清收､债务难以化解的局面:一是化债的途径越来越少;二是缺乏化债的资金来源;三是债务硬,债权软｡当前,沉重的乡村债务,给农村经济发展､干群关系改善､基层组织的正常运转､农村经济发展和社会稳定造成严重危害,导致一些农村改革政策措施难以落实,成为加重农民负担和引起农民负担反弹的严重隐患,成为引发农村新的矛盾和纠纷的重要源头｡
4.土地收益提高,土地矛盾激化｡税费改革以来,特别是免征农业税和粮食直接补贴后,农民的负担大大减轻了,土地的产出效益明显提高,土地的“身价”倍增,大批农民纷纷争要土地,而村集体地源紧张或根本无地可分,无法满足农民索地要求,使家庭联产承包以来的人地矛盾再次被激化,出现了土地矛盾纠纷上访高潮,形成新的农村社会矛盾｡还有些农民因地价上涨,退耕还林积极性削减,甚至出现侵蚀林地､毁林开荒问题｡
5.“一事一议”难执行,农村公益事业发展缓慢｡过去,农村公益事业建设有公益金､公积金收入和“两工一车”来保障,取消农业税后,农村公益事业建设失去了固有的资金和劳务来源,凡属村集体生产设施､公益事业的建设资金和农村“两工”,均实行“一事一议”,由村民民主讨论决定｡由于受筹集资金上限控制以及村集体经济发展水平､农民收入水平和受益均衡与否等限制,“一事一议”存在“议难决､决难行”的问题｡而财政转移支付又仅能使乡镇维持“保运转,保吃饭”,乡村组织在正常运转都难以为继的情况下,很难拿出资金来进行农村基础设施建设和改善农村基本生活条件｡
6.资金投入不足,农村义务教育发展滞后｡取消农业税后,农村义务教育的重担直接压在县级,虽然国家给予了转移支付,黑龙江省也加大了对教育的投入,但仅能保证教师工资和学校基本运转｡特别是全部免征农业税和实行教育收费“一费制”后,使学校正常的运转经费在原本就很困难的情况下更加难以得到保障｡同时,还面临农村中小学教育布局调整､危房改造问题,农村义务教育发展更是举步维艰｡
7.国家转移支付不足,农村社会保障制度资金缺口大｡农民社会保障主要依靠土地和劳务,公共财政覆盖农村的程度和水平还很低,农村五保户供养､农村医疗救助､农村最低生活保障､新型农村合作医疗､农村养老保险和农业保险等制度的建立和完善,已成为解决农村经济社会发展滞后问题的关键性措施,但目前的财力状况难以承受,也可以说是一时难以解决的问题｡
二､建立城乡统一的公共财政,促进新农村建设
1.根据财权和事权相统一的原则,继续改革和完善县乡财政管理体制,确保乡镇正常经费支出需要｡县乡政府是与农村居民直接接触的基层政府,县乡政府财力如何,直接关系到政府能否顺利履行相应的职能,关系到能否满足广大农民的社会公共服务需求,关系到农村的社会稳定｡为保证农村税费改革的顺利实施,必须解决基层政府的财力困境问题,包括构建科学的财政管理体制;合理划分财权和事权;建立规范的转移支付制度;加强财政支农力度｡由于农业的基础地位和弱质产业的特点,国家财政要建立多渠道､多层次､多形式的农业投入体系,加大对农业基础设施建设的投入｡重点是增加国家和省农业基础建设项目投资,财政支农､农业开发和扶贫资金重点向农业基础设施项目建设倾斜｡财政要支持农业经济增长方式的转变,财政投入要重点投向公共产品和准公共产品,改善农业发展的条件,降低农业生产经营成本｡
2.进一步深化乡镇政府机构改革,转变政府职能,努力构建服务型政府｡一要进一步精简机构和编制｡应本着“小政府､大服务”和精简效能的原则,大刀阔斧地进行政府机构改革,缩小政府规模,进一步降低行政成本｡机构设置不再强调上下对口,允许县市根据经济发展的实际需要设置机构,乡镇政府不再划分行政和事业编制,也不再按原编制数进行精简,而是根据土地面积和人口规模,将乡镇干部人数限制在20~30人｡二要继续推进乡镇政府职能转变｡科学界定乡镇政府的事权是乡镇政府机构改革的基础｡要按照“小政府､大服务”的要求,把乡镇政府的职能定位在促进经济发展､加强社会管理､搞好公共服务､维护社会稳定上,其中要把促进农村经济发展､增加农民收入､帮助农民致富放在工作的首位,切实发挥好乡镇政府的服务职能｡而要实现和促进职能转变,关键要克服传统思维的惯性,进一步完善工作机制,由过去的微观管理为主向宏观指导方面转变,由行政管理向市场引导转变,由行政命令向管理服务转变｡
3.以提高农民自我发展能力和素质为中心,进一步深化农村义务教育体制改革｡享受最基本的基础教育,是公民权利的重要组成部分,因此,基础教育未来发展的重要目标,就是要尽可能地实现一种“社会公平”｡农村义务教育体制改革应主要围绕逐步实行免费义务教育､明确各级政府支出责任､建立农村义务教育长效保障机制､提高教学质量､促进教育公平的改革目标开展工作｡这就要进一步完善教育经费保障机制;继续推进农村义务教育管理体制改革,依法全面实施教师资格准入制度｡大力发展农村职业教育,使农村后备劳动力资源具有较高的科技文化素质,以适应社会主义市场经济发展的需要,促进农村劳动力转移｡优化配置教育资源｡要加大政策支持力度,合理调整中小学布局｡
4.完善“一事一议”制度,建立中央､省和地方三位一体的农村公共产品供给体制,促进农村公共设施､公益事业建设｡一是大力发展乡村经济,增加村级收入,加大对公益事业的资金投入｡二是规范“一事一议”运作程序,充分体现农民意愿｡三是强化监督管理,严格专款专用,提高资金使用的透明度｡四是必须深化公共财政体制改革,加大农村公益事业投入｡应将农村纯公共品纳入国家预算支出范围,改变城乡公共产品供给待遇的不平等,给予农村居民国民待遇｡五是按照财权事权相统一的原则,明确各级政府提供公共产品的职责｡国家应根据农村公共产品的受益范围,建立起由中央､省､地方三位一体的农村公共产品供给体制｡六是完善农村公共产品的筹资制度,走投资主体多元化的道路｡在目前政府财力有限的条件下,有必要在明晰产权关系的条件下,积极引进民间投资,通过投资主体多元化,动员社会资源来增加公共产品供给,建立以公共财政为主体,动员社会各方面力量共同参与的农村公共产品投融资体制｡
（注:本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文）
关键词:农业税;黑龙江;农民负担
中图分类号:F812.8 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)01-0160-02
2005年12月29日,全国人大常委会以162票赞成､无人反对､1票弃权的表决结果,通过了关于废止农业税条例的决定,现行的农业税条例自2006年1月1日起废止｡这标志着在中国存在2600年历史的农业税将彻底成为历史｡通过对全部取消农业税试点的黑龙江省的调查发现,取消农业税在产生重大而积极影响的同时,也暴露出了农村现行体制的诸多问题｡为推进社会主义新农村建设,需要进一步推进农村综合配套改革｡
一､取消农业税后出现的新问题
1.乡村政府职能转变缓慢,不适应农村发展的需要｡税改前,乡村两级的主要工作任务是收取税费､催收粮款和计划生育,群众称之为“要钱､要粮､要命”｡农村基层干部与农民因收缴税费而产生的矛盾和摩擦不断,干群关系比较紧张｡免征农业税后,政府的管理职能相对弱化,而服务职能应大大增强｡在调查中发现,目前,乡镇政府一定程度上还普遍存在职能越位､缺位和错位情况,该管的没管好,不该管的还在管｡乡镇政府职能越位主要表现在经济管理领域,在进行经济结构调整时,仍然习惯使用行政命令的方法,搞形象工程,不会引导､示范,常常违背增加农民收入和发展地方经济的初衷｡
2.乡村两级组织经费短缺,运转困难｡税改前,黑龙江省纳入农业税预算管理的收入为28.2亿元,免征农业税后,中央财政予以26.83亿元转移支付,加上省级财政取消了市､县粮食提价增收农业税上解2.5亿元,基本能够保证乡镇机构和村级组织的正常运转｡但是乡村原来还有570万亩计税面积以外的“黑地”,由于免征农业税而减少了收入,因为“黑地”在税改前没有纳入计税面积,但实际上这部分地在农民那里是交税交费的,作为其他收入一向用于补充乡村运转经费不足｡免征农业税后,不能再征收“黑地”的税费了,乡村又得不到转移支付补助,乡村由此减少了一块收入,从而乡村政权和组织运转经费出现了缺口｡
3.化解途径减少,乡村债务问题日益严重｡目前,黑龙江农村普遍债务负担沉重,而且债务数额大,涉及范围广｡乡村债务问题并不是税费改革带来的,但税费改革的推行,降低了村级的收入,加剧了乡镇的财政困难,从而使得乡村债务问题更加突现出来,现在已经危及到乡村的正常运转｡目前债务总额和债权总额逐年上升,出现债权难以清收､债务难以化解的局面:一是化债的途径越来越少;二是缺乏化债的资金来源;三是债务硬,债权软｡当前,沉重的乡村债务,给农村经济发展､干群关系改善､基层组织的正常运转､农村经济发展和社会稳定造成严重危害,导致一些农村改革政策措施难以落实,成为加重农民负担和引起农民负担反弹的严重隐患,成为引发农村新的矛盾和纠纷的重要源头｡
4.土地收益提高,土地矛盾激化｡税费改革以来,特别是免征农业税和粮食直接补贴后,农民的负担大大减轻了,土地的产出效益明显提高,土地的“身价”倍增,大批农民纷纷争要土地,而村集体地源紧张或根本无地可分,无法满足农民索地要求,使家庭联产承包以来的人地矛盾再次被激化,出现了土地矛盾纠纷上访高潮,形成新的农村社会矛盾｡还有些农民因地价上涨,退耕还林积极性削减,甚至出现侵蚀林地､毁林开荒问题｡
5.“一事一议”难执行,农村公益事业发展缓慢｡过去,农村公益事业建设有公益金､公积金收入和“两工一车”来保障,取消农业税后,农村公益事业建设失去了固有的资金和劳务来源,凡属村集体生产设施､公益事业的建设资金和农村“两工”,均实行“一事一议”,由村民民主讨论决定｡由于受筹集资金上限控制以及村集体经济发展水平､农民收入水平和受益均衡与否等限制,“一事一议”存在“议难决､决难行”的问题｡而财政转移支付又仅能使乡镇维持“保运转,保吃饭”,乡村组织在正常运转都难以为继的情况下,很难拿出资金来进行农村基础设施建设和改善农村基本生活条件｡
6.资金投入不足,农村义务教育发展滞后｡取消农业税后,农村义务教育的重担直接压在县级,虽然国家给予了转移支付,黑龙江省也加大了对教育的投入,但仅能保证教师工资和学校基本运转｡特别是全部免征农业税和实行教育收费“一费制”后,使学校正常的运转经费在原本就很困难的情况下更加难以得到保障｡同时,还面临农村中小学教育布局调整､危房改造问题,农村义务教育发展更是举步维艰｡
7.国家转移支付不足,农村社会保障制度资金缺口大｡农民社会保障主要依靠土地和劳务,公共财政覆盖农村的程度和水平还很低,农村五保户供养､农村医疗救助､农村最低生活保障､新型农村合作医疗､农村养老保险和农业保险等制度的建立和完善,已成为解决农村经济社会发展滞后问题的关键性措施,但目前的财力状况难以承受,也可以说是一时难以解决的问题｡
二､建立城乡统一的公共财政,促进新农村建设
1.根据财权和事权相统一的原则,继续改革和完善县乡财政管理体制,确保乡镇正常经费支出需要｡县乡政府是与农村居民直接接触的基层政府,县乡政府财力如何,直接关系到政府能否顺利履行相应的职能,关系到能否满足广大农民的社会公共服务需求,关系到农村的社会稳定｡为保证农村税费改革的顺利实施,必须解决基层政府的财力困境问题,包括构建科学的财政管理体制;合理划分财权和事权;建立规范的转移支付制度;加强财政支农力度｡由于农业的基础地位和弱质产业的特点,国家财政要建立多渠道､多层次､多形式的农业投入体系,加大对农业基础设施建设的投入｡重点是增加国家和省农业基础建设项目投资,财政支农､农业开发和扶贫资金重点向农业基础设施项目建设倾斜｡财政要支持农业经济增长方式的转变,财政投入要重点投向公共产品和准公共产品,改善农业发展的条件,降低农业生产经营成本｡
2.进一步深化乡镇政府机构改革,转变政府职能,努力构建服务型政府｡一要进一步精简机构和编制｡应本着“小政府､大服务”和精简效能的原则,大刀阔斧地进行政府机构改革,缩小政府规模,进一步降低行政成本｡机构设置不再强调上下对口,允许县市根据经济发展的实际需要设置机构,乡镇政府不再划分行政和事业编制,也不再按原编制数进行精简,而是根据土地面积和人口规模,将乡镇干部人数限制在20~30人｡二要继续推进乡镇政府职能转变｡科学界定乡镇政府的事权是乡镇政府机构改革的基础｡要按照“小政府､大服务”的要求,把乡镇政府的职能定位在促进经济发展､加强社会管理､搞好公共服务､维护社会稳定上,其中要把促进农村经济发展､增加农民收入､帮助农民致富放在工作的首位,切实发挥好乡镇政府的服务职能｡而要实现和促进职能转变,关键要克服传统思维的惯性,进一步完善工作机制,由过去的微观管理为主向宏观指导方面转变,由行政管理向市场引导转变,由行政命令向管理服务转变｡
3.以提高农民自我发展能力和素质为中心,进一步深化农村义务教育体制改革｡享受最基本的基础教育,是公民权利的重要组成部分,因此,基础教育未来发展的重要目标,就是要尽可能地实现一种“社会公平”｡农村义务教育体制改革应主要围绕逐步实行免费义务教育､明确各级政府支出责任､建立农村义务教育长效保障机制､提高教学质量､促进教育公平的改革目标开展工作｡这就要进一步完善教育经费保障机制;继续推进农村义务教育管理体制改革,依法全面实施教师资格准入制度｡大力发展农村职业教育,使农村后备劳动力资源具有较高的科技文化素质,以适应社会主义市场经济发展的需要,促进农村劳动力转移｡优化配置教育资源｡要加大政策支持力度,合理调整中小学布局｡
4.完善“一事一议”制度,建立中央､省和地方三位一体的农村公共产品供给体制,促进农村公共设施､公益事业建设｡一是大力发展乡村经济,增加村级收入,加大对公益事业的资金投入｡二是规范“一事一议”运作程序,充分体现农民意愿｡三是强化监督管理,严格专款专用,提高资金使用的透明度｡四是必须深化公共财政体制改革,加大农村公益事业投入｡应将农村纯公共品纳入国家预算支出范围,改变城乡公共产品供给待遇的不平等,给予农村居民国民待遇｡五是按照财权事权相统一的原则,明确各级政府提供公共产品的职责｡国家应根据农村公共产品的受益范围,建立起由中央､省､地方三位一体的农村公共产品供给体制｡六是完善农村公共产品的筹资制度,走投资主体多元化的道路｡在目前政府财力有限的条件下,有必要在明晰产权关系的条件下,积极引进民间投资,通过投资主体多元化,动员社会资源来增加公共产品供给,建立以公共财政为主体,动员社会各方面力量共同参与的农村公共产品投融资体制｡
（注:本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文）