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[摘要] 随着我国城市化进程的加快，越来越多的农村人口将失去土地向城镇人口转变，政府应从明确产权关系，建立健全社会保障体系，合理安置，充分就业和建立有效的社区管理服务体系等方面帮助农民顺利实现身份转变。
[关键词] 失地农民； 身份转变
[中图分类号] F291.1； F321.1 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2003）21-0030-02
改革开放以来，我国进入了城市化高速发展时期。短短20多年来，近3亿农民实现了身份的转变，到2002年，我国的城市化率已达37%。十六大规划，2020年我国城市化率将达到或超过50%，这意味着未来十余年，有接近2亿农民将踏上身份转变的征程。其中，通过土地征占来实现城市扩张发展的模式成为我国城市化进程的主要方式。失地农民问题由此浮出水面。
据统计，截止2002年底，我国因城市扩展产生的失地农民约3500万人。若照目前城市化发展速度，到2020年，我国将出现约1亿失地农民。因此，妥善对待失地农民，帮助他们实现身份的顺利转变就成为了当前社会发展和政府施政的重大课题。
一、 失地农民问题的由来及现状
上世纪50年代，为完成工业化原始积累，我国实行了严格的城乡分割二元化政策，大量人口滞留在现代化(或工业化)水平极低的传统农村社区，从事着知识和技术含量不高的种养业和简单手工业劳动。农民身份的制度性安排，注定了他们知识和技能素质上的欠缺。改革开放以后，随着家庭联产承包责任制的推行，农民获得了土地的使用权(非所有权)，土地上的收益成为了农民最根本最直接和几乎是惟一的收入来源。土地在农民生活中扮演着生产资料、经济基础、社会保障、繁衍发展等多种角色。这样的结构显然是不稳定的。它为后来失地农民问题的产生埋下了伏笔。
随着改革开放的深入，我国城市化进程加快了步伐。以征占土地搞开发建设为标志的大中城市扩展渐入高潮，大量农民仿佛一夜之间就失去了他们赖以生存的土地，踏上了向城市居民身份转变的征程。但遗憾的是，现行的诸多政策法规乃至整个社会几乎没有为失地农民的到来作好相应的准备。集中表现为：（1）产权制度不明晰，导致失地农民的补偿标准过低，直接损害其既得利益；（2）社会保障制度的不健全，导致失地农民游离于社保之外，生存现状和前景堪忧；（3）失地农民长期务农导致个体知识和技能水平偏低，不能充分就业，职业教育与培训又跟不上，相当于失掉了现实生计；（4）拆迁安置中的不合理，不到位，使失地农民的实际生活环境恶化，生活水准降低；（5）现行社区管理服务体系中还没有建立起适应失地农民向城市市民转变的有效机制，转变缺乏助推力。加之失地农民在思想意识、，生活生产方式、行为方式等方面与城市市民还存在着相当的差异，需要较长期的磨合与适应等等。
二、政府应如何帮助失地农民实现身份的转变
怎样使农民科学、合理地离开土地，实现身份的顺利转变，从而走出一条人口与资源最优组合以及经济社会发展综合成本最低的道路，是政府施政决策中应当认真考虑的问题。笔者认为，解决失地农民问题应从以下几个方面着手。
（一）明确产权关系，是失地农民实现身份顺利转变的切入点。
我国现行与土地有关的宪法、农业法和土地管理法等5部法律，均明确规定农村土地归农民集体所有。然而，“集体所有”是一个笼统而模糊的概念，在实践中，极易被误读与误操作，征地与赔偿中的种种乱象即由此而生。因此，完善保护私人财产的法律制度，进一步明确土地产权关系，使农民成为土地所有权的主体，才能真正把农民纳入土地增值利益分配体系之内，从而切实保障农民的利益。当然，这样的制度安排，肯定会增大土地征用的经济成本，但可以比较便利地将农民转变为市民，大大减少维护稳定的社会综合成本，变社会负担为有效贡献的市场主体，这是明智的选择，靠剥夺农民来扩展城市和发展经济是不安全的失败做法。
（二）建立健全失地农民的社会保障体系，是失地农民顺利实现身份转变的立足点。
土地是农民最重要、最基本的生产资料和经营载体，它扮演着农民经济来源和社会保障的双重角色。失去了土地，就意味着失去了社会保障。建立起失地农民基本的社会保障体系，解除其后顾之忧，是失地农民实现身份转变的一个坚实的立足点。
这个“立足点”应包括“失地农民最低生活保障、养老保障、医疗保障、教育与培训、法律援助”等内容，通过设立失地农民社会保障基金来运作实施。
社保基金的来源应主要由在土地市场化配置的前提下的征地赔偿费以及土地流转后的增值收益构成，也不排除政府财政拨款以及捐赠等来源。
基金的运营及监管可借鉴国外失地农民补偿的成功做法。即将社会保障基金交由私营机构而非政府机构经营管理。世行研究报告显示：在大部分国家，由私营机构经营的社保基金收益率普遍高于由政府部门经营的收益率。
(三)实现失地农民的充分就业，是失地农民实现身份顺利转变的根本点。
就业是失地农民最好、最根本的保障。由于历史的原因，失地农民在劳动力市场的竞争劣势不言而喻。因此，无论从社会正义角度，还是从现实客观需要出发，政府在失地农民就业问题上都应大有可为。具体做法有二，一是在产业选择上，政府应大力促进劳动力密集型产业的发展，以创造更多的就业机会；其二是加强对失地农民的就业培训以及思想观念的转换，着力提高个体素质，从根本上解决他们的生计问题。
(四)进行合理安置，为失地农民实现身份的转变提供生长点。
土地征占后，大多数失地农民选择实物(即住房)安置。在具体安置过程中，应注意：一是住房的拆迁安置费应与被拆迁建筑的修造成本或重新购置价大体相当；二是安置的新居面积应合理；三是安置的小区在设计和建设上应充分考虑被安置者工作、学习与生活上的便利，要体现城市现代化发展趋势的特点，不能成为“城中村”。要改变不适应城市化发展的歧视性政策和做法，使失地农民在生活环境和居住条件上达到一般市民的水准，平等地享受公共设施和公共服务。只要在安置中做到了公平、合理，就会为失地农民实现身份的顺利转变提供一个良好的生长点，减少城市化进程的综合成本并加速此进程。
(五)探索建立有效的社区管理服务体系，为失地农民实现身份的转变找准着力点。
失地农民在身份的转变过程中，其思想观念、生产、生活方式、行为方式与城市市民相比，还有着较大的差异。如何尽快地弥补差异，提高个体素质，顺利实现身份的转变，就迫切需要一个好的环境与制度加以帮扶。因此，探索建立有效的失地农民社区管理服务体系，从关注他们日常生活的点点滴滴入手，使之尽快地融入于现代城市社会，是当前政府施政中面临的全新课题，也是帮助失地农民实现身份转变的重要着力点。其中好的制度和社区干部队伍建设就显得至关重要。
总之，实现农民身份转变是一个艰巨复杂的过程，但它同时又是我们解决三农问题和实现富民强国之梦的必由之路。在这个过程中，我们既要看到它的艰巨与复杂，又要看到改革现行决策方式、转变观念的巨大空间。保障失地农民的合法权益，要做的事还很多。
[关键词] 失地农民； 身份转变
[中图分类号] F291.1； F321.1 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2003）21-0030-02
改革开放以来，我国进入了城市化高速发展时期。短短20多年来，近3亿农民实现了身份的转变，到2002年，我国的城市化率已达37%。十六大规划，2020年我国城市化率将达到或超过50%，这意味着未来十余年，有接近2亿农民将踏上身份转变的征程。其中，通过土地征占来实现城市扩张发展的模式成为我国城市化进程的主要方式。失地农民问题由此浮出水面。
据统计，截止2002年底，我国因城市扩展产生的失地农民约3500万人。若照目前城市化发展速度，到2020年，我国将出现约1亿失地农民。因此，妥善对待失地农民，帮助他们实现身份的顺利转变就成为了当前社会发展和政府施政的重大课题。
一、 失地农民问题的由来及现状
上世纪50年代，为完成工业化原始积累，我国实行了严格的城乡分割二元化政策，大量人口滞留在现代化(或工业化)水平极低的传统农村社区，从事着知识和技术含量不高的种养业和简单手工业劳动。农民身份的制度性安排，注定了他们知识和技能素质上的欠缺。改革开放以后，随着家庭联产承包责任制的推行，农民获得了土地的使用权(非所有权)，土地上的收益成为了农民最根本最直接和几乎是惟一的收入来源。土地在农民生活中扮演着生产资料、经济基础、社会保障、繁衍发展等多种角色。这样的结构显然是不稳定的。它为后来失地农民问题的产生埋下了伏笔。
随着改革开放的深入，我国城市化进程加快了步伐。以征占土地搞开发建设为标志的大中城市扩展渐入高潮，大量农民仿佛一夜之间就失去了他们赖以生存的土地，踏上了向城市居民身份转变的征程。但遗憾的是，现行的诸多政策法规乃至整个社会几乎没有为失地农民的到来作好相应的准备。集中表现为：（1）产权制度不明晰，导致失地农民的补偿标准过低，直接损害其既得利益；（2）社会保障制度的不健全，导致失地农民游离于社保之外，生存现状和前景堪忧；（3）失地农民长期务农导致个体知识和技能水平偏低，不能充分就业，职业教育与培训又跟不上，相当于失掉了现实生计；（4）拆迁安置中的不合理，不到位，使失地农民的实际生活环境恶化，生活水准降低；（5）现行社区管理服务体系中还没有建立起适应失地农民向城市市民转变的有效机制，转变缺乏助推力。加之失地农民在思想意识、，生活生产方式、行为方式等方面与城市市民还存在着相当的差异，需要较长期的磨合与适应等等。
二、政府应如何帮助失地农民实现身份的转变
怎样使农民科学、合理地离开土地，实现身份的顺利转变，从而走出一条人口与资源最优组合以及经济社会发展综合成本最低的道路，是政府施政决策中应当认真考虑的问题。笔者认为，解决失地农民问题应从以下几个方面着手。
（一）明确产权关系，是失地农民实现身份顺利转变的切入点。
我国现行与土地有关的宪法、农业法和土地管理法等5部法律，均明确规定农村土地归农民集体所有。然而，“集体所有”是一个笼统而模糊的概念，在实践中，极易被误读与误操作，征地与赔偿中的种种乱象即由此而生。因此，完善保护私人财产的法律制度，进一步明确土地产权关系，使农民成为土地所有权的主体，才能真正把农民纳入土地增值利益分配体系之内，从而切实保障农民的利益。当然，这样的制度安排，肯定会增大土地征用的经济成本，但可以比较便利地将农民转变为市民，大大减少维护稳定的社会综合成本，变社会负担为有效贡献的市场主体，这是明智的选择，靠剥夺农民来扩展城市和发展经济是不安全的失败做法。
（二）建立健全失地农民的社会保障体系，是失地农民顺利实现身份转变的立足点。
土地是农民最重要、最基本的生产资料和经营载体，它扮演着农民经济来源和社会保障的双重角色。失去了土地，就意味着失去了社会保障。建立起失地农民基本的社会保障体系，解除其后顾之忧，是失地农民实现身份转变的一个坚实的立足点。
这个“立足点”应包括“失地农民最低生活保障、养老保障、医疗保障、教育与培训、法律援助”等内容，通过设立失地农民社会保障基金来运作实施。
社保基金的来源应主要由在土地市场化配置的前提下的征地赔偿费以及土地流转后的增值收益构成，也不排除政府财政拨款以及捐赠等来源。
基金的运营及监管可借鉴国外失地农民补偿的成功做法。即将社会保障基金交由私营机构而非政府机构经营管理。世行研究报告显示：在大部分国家，由私营机构经营的社保基金收益率普遍高于由政府部门经营的收益率。
(三)实现失地农民的充分就业，是失地农民实现身份顺利转变的根本点。
就业是失地农民最好、最根本的保障。由于历史的原因，失地农民在劳动力市场的竞争劣势不言而喻。因此，无论从社会正义角度，还是从现实客观需要出发，政府在失地农民就业问题上都应大有可为。具体做法有二，一是在产业选择上，政府应大力促进劳动力密集型产业的发展，以创造更多的就业机会；其二是加强对失地农民的就业培训以及思想观念的转换，着力提高个体素质，从根本上解决他们的生计问题。
(四)进行合理安置，为失地农民实现身份的转变提供生长点。
土地征占后，大多数失地农民选择实物(即住房)安置。在具体安置过程中，应注意：一是住房的拆迁安置费应与被拆迁建筑的修造成本或重新购置价大体相当；二是安置的新居面积应合理；三是安置的小区在设计和建设上应充分考虑被安置者工作、学习与生活上的便利，要体现城市现代化发展趋势的特点，不能成为“城中村”。要改变不适应城市化发展的歧视性政策和做法，使失地农民在生活环境和居住条件上达到一般市民的水准，平等地享受公共设施和公共服务。只要在安置中做到了公平、合理，就会为失地农民实现身份的顺利转变提供一个良好的生长点，减少城市化进程的综合成本并加速此进程。
(五)探索建立有效的社区管理服务体系，为失地农民实现身份的转变找准着力点。
失地农民在身份的转变过程中，其思想观念、生产、生活方式、行为方式与城市市民相比，还有着较大的差异。如何尽快地弥补差异，提高个体素质，顺利实现身份的转变，就迫切需要一个好的环境与制度加以帮扶。因此，探索建立有效的失地农民社区管理服务体系，从关注他们日常生活的点点滴滴入手，使之尽快地融入于现代城市社会，是当前政府施政中面临的全新课题，也是帮助失地农民实现身份转变的重要着力点。其中好的制度和社区干部队伍建设就显得至关重要。
总之，实现农民身份转变是一个艰巨复杂的过程，但它同时又是我们解决三农问题和实现富民强国之梦的必由之路。在这个过程中，我们既要看到它的艰巨与复杂，又要看到改革现行决策方式、转变观念的巨大空间。保障失地农民的合法权益，要做的事还很多。