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摘要：随着社会经济的发展，不动产的经济价值逐年攀升，失信行为在不动产登记业务中也出现的愈加频繁。梳理现有不动产登记的法律法规，并没有切实可行的惩处条款，近乎为零的违法成本势必吸引社会上不少人心存侥幸而铤而走险。不仅有可能造成当事人巨大的利益损失，也隐藏着巨大的诉讼风险，使得登记机构在审查工作中小心翼翼、如履薄冰，極大地影响了工作效率。上海是全国率先实施不动产登记信用信息管理的城市之一，经过多年的探索和实践，对维护不动产登记秩序积累了宝贵的经验。
关键词：失信信息;失信管理;失信认定
中图分类号：F293 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2021）06-0037-40 收稿日期：2021-05-15
作者简介：邓瑛，上海市自然资源确权登记事务中心。
早在2017年底，上海不动产登记部门就与市高级人民法院签署了《关于失信被执行人联合惩戒合作备忘录》，协助人民法院对失信被执行人实行惩戒限制，每年的限制人数多达数百人。在此基础上，2019年上海出台了《上海市不动产登记失信信息管理办法》，为不动产登记失信认定立标准、明步骤，填补了不动产登记领域信用建设管理的空白。2021年《上海市不动产登记若干规定》开始实施，首次以地方立法的形式规定了失信管理制度，对维护不动产登记秩序，完善社会信用体系做出了积极的探索。
1 界定两项范围，明确失信认定标准
1.1 明确失信行为范围
立法大致明确了七类失信行为，包括提供虚假材料申请登记，采用欺骗手段申请查询、复制登记资料，泄露登记资料，污损登记资料等。根据行为造成后果的严重程度，将失信行为划分为一般失信和严重失信两个等级。对于未造成严重后果的一般失信行为，仅设立内部失信提醒，方便登记机构快速识别失信行为;对于已造成严重后果的失信行为，如引起行政复议、行政诉讼或民事诉讼、违反治安管理行为或触犯刑法等严重后果的，应当认定其为严重失信行为。严重失信行为不但必须要记录在内部失信信息库中，而且需上报至全市公共信用信息平台以纳入失信联合惩戒范围。
1.2 明确失信行为人认定原则
失信行为人原则上应认定为失信行为的行为主体。对于利用假权证、假证明、假公证申请登记或申请查询的行为，登记机构通常能够直接掌握行为主体的身份信息，此时登记机构可以直接认定行为主体为失信行为人。但是对于编造假身份或冒名顶替申请登记或申请查询的行为，往往因为当事人刻意隐瞒，登记机构无法直接掌握行为主体的身份信息。即使能够识破冒名顶替行为，登记机构也只能掌握被冒名顶替者的身份信息，此时若把其列入失信行为人显然是不公正的，并且也无法达到惩戒冒名顶替行为的目的。针对这种情况，一方面可以通过某些技术手段，如通过窗口的人脸识别系统接入人口数据库进行比对确认来锁定行为人本人。另一方面在大多数情况下失信行为的受益者往往也是该行为的授意者，在登记机构确实无法掌握行为主体身份的情况下，可以根据具体情况综合各项证据材料谨慎认定受益人为失信行为人。
2 规范五项内容，建立精准精细流程
当前登记机构无论从人员能力、技术手段和业务流程等各方面都具备采集和记录当事人信用信息的条件，但是在实务操作中由于缺乏规范的操作流程，绝大多数的当事人信用信息和失信记录都未能有效采集和保存。经过两年多以来的探索和实践，上海逐渐形成五项制度全方位保障不动产信用信息管理工作规范、有序。
2.1 诚信承诺
根据《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）的通知》的规定，逐步建立行政许可申请人信用承诺制度，故亦可在不动产登记领域建立相应的诚信承诺制度。上海市将诚信承诺条款加载于上海市不动产登记申请书和上海市不动产登记簿查阅申请书中，申请人在办理各项登记业务时必须签字确认，以此完成不动产登记的诚信承诺。通过诚信承诺的签署，一方面让当事人对登记机构的信用管理有知情权;另一方面对有失信行为的当事人起到震慑作用，提醒其可能承担的法律责任。
2.2 失信采集
不动产失信信息采集主要包括失信主体信息和失信行为信息两方面内容。其中主体信息是指失信行为人的基本身份信息，行为信息主要是指相关失信事项、失信行为所涉不动产地址和登记业务类型以及其他需要记录的信息等。失信信息主要从三个方面提取：一是当事人提交的申请材料;二是有权机关出具的证明文件，如人民法院的生效法律文书、公证机构出具的公证文书、公安部门出具的户籍证明等证明文件;三是其他相关材料，如录音录像等视听资料、证人证言、现场笔录等。同时，规定了完整的信息采集流程和严格的上报程序，明确各区只负责搜集上报信息，由市局建立电子数据库和纸质档案库，统一管理全市不动产登记失信信息。
2.3 信息保护
在不动产统一登记系统的基础上，上海开发构建了不动产登记信用信息子系统，将失信人身份信息、行为信息、证据材料、失信核查、异议处理等数据纳入信用信息库。一方面，强化登记信息安全，加强信用信息保密管理，对信息录入、修改、异议处理等各个环节进行严格规范，对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及依法不得公开的信用信息，不得向任何单位和个人开放和披露。另一方面，打破信息孤岛，推进信用信息共享，将不动产登记系统直接对接上海市征信中心数据系统，依托于全市公共信用服务平台，与多部门和单位签署联合惩戒合作备忘录，构建联合惩戒平台。
2.4 信息发布与查询
2019年开始，上海不动产登记系统已与上海公共信用平台联网，信息主体被列入不动产登记严重失信主体名单后，将依法予以网上公布。因此，各区不动产登记机构不单独提供失信查询服务，失信信息主体可通过网络平台查询自身的详细信息，也可授权他人来查询。查询期限为5年，查询起始日期以失信行为之日起计算。对于到期信用信息，不动产登记机构不再保存纸质档案文件，但信息系统上的记录将长期保存。
2.5 信用异议和修复
征信主体被纳入严重失信人后还可以通过两种途径进行挽救：一种是“信用异议申诉”，是指征信主体认为登记机构采集、保存、提供的信息存在错误、遗漏等情况，可以提出申诉，进行信息的更正。征信主体可以直接网上提出异议申请，登记机构经审核后，及时将处理结果反馈给当事人，以保障相关当事人的异议权。另一种是“信用修复”，为了鼓励失信人改过自新，赋予失信主体“信用修复”的权利。如果失信人对自身的失信行为有了足够的反省认识并已接受相应的处罚后，可以向登记机构提出修复申请，经核实满足修复条件后，将其从严重失信主体名单移出。
3 强化两级惩戒，推动失信管理落地落实
3.1 一般惩戒
对于认定为一般失信的行为，登记机构不上报至全市公共信用信息平台，仅记录在登记系统内部失信信息库中，通过系统内部设立失信提醒，提示工作人员今后在办理涉及该处不动产相关登记业务时要严格谨慎核查，避免引起后续诉讼风险，同时失信人申请办理登记业务时仅可通过人工受理方式展开，不可享受网上预约、绿色通道等便捷程序。
3.2 联合惩戒
依托于全市公共信用服务平台，登记机构与市网信办、市公务员局、市税务局、市住房公积金管理中心、市住房和城乡建设管理委员会等多部门和单位签署联合惩戒合作备忘录，构建跨部门、跨领域的“一处失信、处处受限”的联合惩戒平台。对于认定为严重失信的行为，定期将审定的严重失信主体名单上报至全市公共信用服务平台，合作部门和单位从公共信用信息系统中获取失信行为人信息，按照备忘录的规定执行或协助执行惩戒措施，并按季度将执行情况通过系统反馈给登记机构。通过内外联动监管，限制失信人参与竞拍土地、享受税收优惠、金融信贷、购买经济适用房、承租廉租房和公租房、招录为公务员或事业单位人员等行为。并不断加大曝光利度，压缩其生存空间，使其名誉受损、信誉受惩、行动受限。
不动产登记事关百姓切身利益，既要有效规范不动产登记信用信息的采集、使用和保存，确保有法可依、有规可循;也需要各部门推进信用信息归集共享，合力构建失信监管屏障，真正维护好不动产登记秩序和安全，保障不动产权利人的合法权益。
关键词：失信信息;失信管理;失信认定
中图分类号：F293 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2021）06-0037-40 收稿日期：2021-05-15
作者简介：邓瑛，上海市自然资源确权登记事务中心。
早在2017年底，上海不动产登记部门就与市高级人民法院签署了《关于失信被执行人联合惩戒合作备忘录》，协助人民法院对失信被执行人实行惩戒限制，每年的限制人数多达数百人。在此基础上，2019年上海出台了《上海市不动产登记失信信息管理办法》，为不动产登记失信认定立标准、明步骤，填补了不动产登记领域信用建设管理的空白。2021年《上海市不动产登记若干规定》开始实施，首次以地方立法的形式规定了失信管理制度，对维护不动产登记秩序，完善社会信用体系做出了积极的探索。
1 界定两项范围，明确失信认定标准
1.1 明确失信行为范围
立法大致明确了七类失信行为，包括提供虚假材料申请登记，采用欺骗手段申请查询、复制登记资料，泄露登记资料，污损登记资料等。根据行为造成后果的严重程度，将失信行为划分为一般失信和严重失信两个等级。对于未造成严重后果的一般失信行为，仅设立内部失信提醒，方便登记机构快速识别失信行为;对于已造成严重后果的失信行为，如引起行政复议、行政诉讼或民事诉讼、违反治安管理行为或触犯刑法等严重后果的，应当认定其为严重失信行为。严重失信行为不但必须要记录在内部失信信息库中，而且需上报至全市公共信用信息平台以纳入失信联合惩戒范围。
1.2 明确失信行为人认定原则
失信行为人原则上应认定为失信行为的行为主体。对于利用假权证、假证明、假公证申请登记或申请查询的行为，登记机构通常能够直接掌握行为主体的身份信息，此时登记机构可以直接认定行为主体为失信行为人。但是对于编造假身份或冒名顶替申请登记或申请查询的行为，往往因为当事人刻意隐瞒，登记机构无法直接掌握行为主体的身份信息。即使能够识破冒名顶替行为，登记机构也只能掌握被冒名顶替者的身份信息，此时若把其列入失信行为人显然是不公正的，并且也无法达到惩戒冒名顶替行为的目的。针对这种情况，一方面可以通过某些技术手段，如通过窗口的人脸识别系统接入人口数据库进行比对确认来锁定行为人本人。另一方面在大多数情况下失信行为的受益者往往也是该行为的授意者，在登记机构确实无法掌握行为主体身份的情况下，可以根据具体情况综合各项证据材料谨慎认定受益人为失信行为人。
2 规范五项内容，建立精准精细流程
当前登记机构无论从人员能力、技术手段和业务流程等各方面都具备采集和记录当事人信用信息的条件，但是在实务操作中由于缺乏规范的操作流程，绝大多数的当事人信用信息和失信记录都未能有效采集和保存。经过两年多以来的探索和实践，上海逐渐形成五项制度全方位保障不动产信用信息管理工作规范、有序。
2.1 诚信承诺
根据《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）的通知》的规定，逐步建立行政许可申请人信用承诺制度，故亦可在不动产登记领域建立相应的诚信承诺制度。上海市将诚信承诺条款加载于上海市不动产登记申请书和上海市不动产登记簿查阅申请书中，申请人在办理各项登记业务时必须签字确认，以此完成不动产登记的诚信承诺。通过诚信承诺的签署，一方面让当事人对登记机构的信用管理有知情权;另一方面对有失信行为的当事人起到震慑作用，提醒其可能承担的法律责任。
2.2 失信采集
不动产失信信息采集主要包括失信主体信息和失信行为信息两方面内容。其中主体信息是指失信行为人的基本身份信息，行为信息主要是指相关失信事项、失信行为所涉不动产地址和登记业务类型以及其他需要记录的信息等。失信信息主要从三个方面提取：一是当事人提交的申请材料;二是有权机关出具的证明文件，如人民法院的生效法律文书、公证机构出具的公证文书、公安部门出具的户籍证明等证明文件;三是其他相关材料，如录音录像等视听资料、证人证言、现场笔录等。同时，规定了完整的信息采集流程和严格的上报程序，明确各区只负责搜集上报信息，由市局建立电子数据库和纸质档案库，统一管理全市不动产登记失信信息。
2.3 信息保护
在不动产统一登记系统的基础上，上海开发构建了不动产登记信用信息子系统，将失信人身份信息、行为信息、证据材料、失信核查、异议处理等数据纳入信用信息库。一方面，强化登记信息安全，加强信用信息保密管理，对信息录入、修改、异议处理等各个环节进行严格规范，对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及依法不得公开的信用信息，不得向任何单位和个人开放和披露。另一方面，打破信息孤岛，推进信用信息共享，将不动产登记系统直接对接上海市征信中心数据系统，依托于全市公共信用服务平台，与多部门和单位签署联合惩戒合作备忘录，构建联合惩戒平台。
2.4 信息发布与查询
2019年开始，上海不动产登记系统已与上海公共信用平台联网，信息主体被列入不动产登记严重失信主体名单后，将依法予以网上公布。因此，各区不动产登记机构不单独提供失信查询服务，失信信息主体可通过网络平台查询自身的详细信息，也可授权他人来查询。查询期限为5年，查询起始日期以失信行为之日起计算。对于到期信用信息，不动产登记机构不再保存纸质档案文件，但信息系统上的记录将长期保存。
2.5 信用异议和修复
征信主体被纳入严重失信人后还可以通过两种途径进行挽救：一种是“信用异议申诉”，是指征信主体认为登记机构采集、保存、提供的信息存在错误、遗漏等情况，可以提出申诉，进行信息的更正。征信主体可以直接网上提出异议申请，登记机构经审核后，及时将处理结果反馈给当事人，以保障相关当事人的异议权。另一种是“信用修复”，为了鼓励失信人改过自新，赋予失信主体“信用修复”的权利。如果失信人对自身的失信行为有了足够的反省认识并已接受相应的处罚后，可以向登记机构提出修复申请，经核实满足修复条件后，将其从严重失信主体名单移出。
3 强化两级惩戒，推动失信管理落地落实
3.1 一般惩戒
对于认定为一般失信的行为，登记机构不上报至全市公共信用信息平台，仅记录在登记系统内部失信信息库中，通过系统内部设立失信提醒，提示工作人员今后在办理涉及该处不动产相关登记业务时要严格谨慎核查，避免引起后续诉讼风险，同时失信人申请办理登记业务时仅可通过人工受理方式展开，不可享受网上预约、绿色通道等便捷程序。
3.2 联合惩戒
依托于全市公共信用服务平台，登记机构与市网信办、市公务员局、市税务局、市住房公积金管理中心、市住房和城乡建设管理委员会等多部门和单位签署联合惩戒合作备忘录，构建跨部门、跨领域的“一处失信、处处受限”的联合惩戒平台。对于认定为严重失信的行为，定期将审定的严重失信主体名单上报至全市公共信用服务平台，合作部门和单位从公共信用信息系统中获取失信行为人信息，按照备忘录的规定执行或协助执行惩戒措施，并按季度将执行情况通过系统反馈给登记机构。通过内外联动监管，限制失信人参与竞拍土地、享受税收优惠、金融信贷、购买经济适用房、承租廉租房和公租房、招录为公务员或事业单位人员等行为。并不断加大曝光利度，压缩其生存空间，使其名誉受损、信誉受惩、行动受限。
不动产登记事关百姓切身利益，既要有效规范不动产登记信用信息的采集、使用和保存，确保有法可依、有规可循;也需要各部门推进信用信息归集共享，合力构建失信监管屏障，真正维护好不动产登记秩序和安全，保障不动产权利人的合法权益。