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摘 要 随着我国政治民主化程度日益提高，公民参与政府公共政策的制定也越来越频繁。公民的参与为提高公共政策科学性和民主性发挥了重要作用。但是，公民在参与过程中与政府决策权发生的矛盾冲突也愈演愈烈，通过制度设计缓和二者矛盾成为急迫解决的问题。本文将通过对政府决策权与公民参与权二者矛盾的深入分析，提出解决这种冲突的可行性方案。
关键词 政府决策权 公民参与权 冲突 协调 公共政策
基金项目：“江苏高校优势学科建设工程资助项目（PAPD）”。
作者简介：施义春、吕凌霜，江苏警官学院法律系。
中图分类号：D632文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）01-133-02
案情回放：2006年，南京市政府通过微博传出决定在城西干道将高架桥改为隧道，并向广大市民征求意见。一时间，消息在整个南京城传开。据悉，南京城西干道建设之初计划使用寿命为50年，目前才使用17年，而如今又要斥资23亿将其改为隧道，由此引发了各方的猜测和质疑。同时，政府相关部门也召开了相关的新闻发布会，并开通政府信箱、电子邮件等多种方式征求公民意见。大部分市民认为，这项工程不但浪费纳税人的钱，而且施工期间也会造成新的交通瘫痪，至于新建的隧道是否能解决交通问题也有待考证。终于，在2012年年初，南京市政府在争议、反对和疑问声中仍然决定启动“桥改隧”工程。虽然事情已经尘埃落定，但此事件中政府决策权和公民参与权博弈背后的哲学值得我们去深入思考。本文将从政府决策权与公民参与权的角度研究此事件中政府、公民之间利益的冲突与制度的协调。
一、政府决策权与公民参与权的冲突
在南京“桥改隧”事件中，公众的反对声不断，但南京市政府最后仍就一意孤行决定启动项目。据了解，许多南京市民通过各种渠道表达了对该项目的质疑，但至始至终南京市政府都未对公众的质疑作出满意的答复就冒然上马该项目，未免有失妥当！我们不禁要问：南京市政府对公众的诉求是否有过考量？公众的参与在政府决策中到底发挥了多大的作用？公众的利益在决策中占有多大的比重？这些问题的背后是政府决策权与公民参与权的矛盾冲突。其实，无论是政府还是公民，他们都面临着两难的局面，具体表现为：
（一）政府试图通过公民参与提高决策的科学性、民主性，但同时又担心公民过度的参与和非理性的表达方式影响决策的效率和质量，甚至诱发动乱
如今，世界各国民间智库在国家管理中发挥着越来越重要的作用，政府也逐步意思到民间智慧的潜力和力量。因此，世界各国政府也都在不断的鼓励公民和民间智库参与国家管理、决策，以提高管理、决策的科学性，同时，这也顺应了世界政治民主化的发展趋势。从这点上说，南京市政府发微博求建议的做法还是值得肯定的。但是，政府也担心公民过度的参与会引发一系列问题：
1.公民过度的参与和非理性的表达方式容易诱发群体性事件，甚至政治暴动，影响社会和国家的稳定。道格拉斯·诺斯在《西方世界的兴起》提到：“一个有秩序的社会的必要条件集中体现为一组成为的或不成文的竞赛规则”。就目前我国情况而言，我国尚未建立一套完整的公民有序参与制度，如果大量的民间力量过度参与且利益得不到实现时，极易爆发群体性事件，甚至会被政治势力煽动利用成为服务于政治的工具，这对我党和社会的稳定是极其危险的。这类例子在国外比比皆是，政府不得不考虑。
2.公民过度的参与影响行政决策效率。首先，政府要向公民阐述决策的方案、可行性，以及应付公民可能提出的问题等等，都要花费大量的时间、人力、物力，如此就有可能错失决策执行的最好机会。其次，“人多嘴杂”、“众口难调”进一步降低行政效率。知情面越广，个人诉求就越多，政府就要花费更多的时间去寻求政府和公民利益的平衡点，但是任何一项行政决策都不可能顾及到每个群体，因此势必会使得某一部分群体利益受损，政府又会引起部分人的不满。正如某位建委官员说的：“我们努力做个‘好人’，但总会成为‘坏人’”。所以，部分政府选择效率优先，“关起门来自己搞”，也是出于这样的考虑。最后，领导干部也有自己的算盘。目前，我国官员绩效考核标准“数字化”，迫使政府官员必须在其任期内作“搞些工程”，因此对政府官员来说，效率是永恒的第一。所以，公民过度参与行政决策不但拖延时间，影响行政效率，更影响官员的绩效考核成绩，这也是绝大多数政府官员不愿公民参与行政决策的原因。
3.公民过度参与影响行政决策质量。约翰·克莱顿·托马斯认为：“对公民参与最严厉的指责集中在公民参与造成了公共政策的扭曲……公民常常不具备参与公共政策制定政策质量的知识和常识；公民参与可能会导致公共项目运作成本的增加；公民过度参与会阻滞改革创新；很多代表特定群体的公民在受邀参与公共决策后追逐特殊的利益，从而导致了更广泛的公共利益的缺失”。正如南京市建委某位官员说的：“民众或许不知道，城市隧道现如今成为城市规划发展的一个方向，欧美等发达国家也在朝着这个方向发展，城市隧道被国外专家认为是城市规划最为科学的做法。这些专业性很强的项目一般不太适合广泛的讨论，因为不是每个人都具备专业知识”。法国大思想家卢梭也认为：“公意只着眼于公共的利益，而众意则着眼于私人的利益，众意只是个别意志的总和。但是，除掉这些个别意志间正负抵消的部分而外，则剩下的总和仍然是公意，如果人民能够充分地了解情况并进行讨论时，公民彼此之间没有任何勾结，那么从大量的小分歧中总可以产生公意，而且讨论的结果总是好的但是当形成了派别的时候，形成了以牺牲大集体为代价的小集团的时候，每一个这种集团的意志对它的成员来说就成为公意，而对国家来说则是个别意志；这时人们可以说，投票者的数目已经不再与人数相等，而所得的结果却更缺乏公意最后，当这些集团中有一个是如此之大，以至于超过了其他一切集团的时候，那么结果也就不再有许多小的分歧的总和，而只有一个唯一的分歧；这时，就不再有公意，而占优势的意见便只不过是一种个别的意见。” （二）公民希望政府能为其提供表达自身利益诉求的机会，但又担心其参与形式化
“政策的制定本质上是社会各阶层、各利益团体和人民群众反映和表达自己愿望和要求，促使政策制定者制定政策予以满足的过程”。所以，不同的利益群体和社会成员为实现自己的利益要求，迫切的希望将自己的意志输入政治系统。但是，行政决策不可能涉及到各个群体利益的方方面面，公民参与前的期望和参与后的结果之间造成的心理落差往往会使得公民感到自己的参与流于形式。比如，我国的听证制度即是一例。听证制度，是政府为公民提供政治参与、提高决策科学性和民主性的一项制度。但是，在相当长的一段时间内乃至现今，听证会有时成为决策者强加意志于民的不听不证的听证会，有时成为未经听证先有结果的不听而证的听证会，有时成为听证笔录与决策结果完全不一致的听而不证的听证会。长此以往，“价格听证会”变成了“涨价发布会”、“处罚听证会”变成了“处罚公告会”，公民政治参与的积极性被极大的扼杀。长期如此，公民必将形成“民众参与是形式，决策政府早已定”的惯性思维，对于构建民主政治框架是十分不利的。因此，政府对公民过度参与的担忧往往产生政府行政不公开、公开听证程序化、公民参与形式化等现象，这些现象导致公民政治不参与。长此以往，公民参与权与政府决策权的矛盾交替上升，恶性循环。
二、政府决策权与公民参与权的协调
中国传统行政文化强调政府的万能性，忽视了公民的参与权。因此，我国的政治体制在相当长的一段时间内带有严重的封闭性，给国家、社会和公民带来了诸多诟病。随着社会主义市场经济的确立和行政体制的改革，尤其是加入世界贸易组织以后，对我国的政府决策透明度、公民政治参与度提出了更高的要求。就目前形势而言，我国政府正向：从人治走向法治、从集权走向民主、从封闭走向开放。但是，仍有许多需要完善和改革的地方。笔者通过以上关于政府决策权与公民参与权的冲突分析，认为我国缓解这对矛盾还需要从以下方面入手：
（一）政府应鼓励公民和民间智库参与，并引导他们有序参与
“最伟大的智慧往往来源于大众”。在美国，存在着大量的民间智库，他们以其专业、职业或理想的趋同性组成了一个个庞大的智力群体，为美国的行政决策乃至国家战略提供了宝贵智力支持，就连总统也会不定期的走访、问计于智库之间。公民和民间智库的参与不仅为政府的行政决策提供了智力支持，也弥补了代议制的缺陷，拉近了政府与公民的距离，保证了公民诉求在输入国家政治系统过程中的完整性、原始性。但是，也应该看到公民和民间智库也会因为其专业知识、个人利益、风俗习惯的限制影响他们的参与。作为政府，应首先明确政府是公共政策制定和执行的主导者，同时对专业性很强的领域应给予详细讲解或者对参与者适当的培训，提高他们政治参与的深度，并逐步开放参与的范围和等级。
（二）政府应逐步建立决策说理制度
对于许多专业性较强的公共政策，由于公民不具备相关的专业知识，对于政府作出决策的缘由不了解，容易引发公民对政府决策的质疑和猜想。在现阶段，我国各级政府决策普遍缺乏说理部分，只做不说的做法不但不足以说服公民，而且还会进一步加剧公民与政府的矛盾。因此，在今后政府的决策中，各级政府不但要民主决策，更要通过各种渠道、途径告知公民政府作出如此决策的理由、依据和目标，取得利益得不到充分体现的公民的理解，缓和二者的矛盾。
（三）建立独立专家制度
目前，重大公共决策的调研、评估、决策中，听取相关领域专家的意见已成惯例。但是，随着这些年专家学者逐步被利益集团“绑架”，独立专家的独立性备受广大公民的怀疑。如今，独立专家库逐步在各国兴起，为我国建立该项制度提供了有益借鉴：独立专家由公民、政府共同在各个领域的专业人士中推选产生，并公布其身份背景，组成专家库，并制定专家库使用规则；一旦有重大决策需要使用专家库成员，由公民代表、政府共同抽签产生，对可能影响独立的专家应当回避；专家库成员在重大决策评估、调研后得出的结论必须向民众公布、说明，对专业性较强的领域，应当详细解释；专家库成员在调研、评估中接受公民的监督，发现存在影响独立性的成员，必须回避或弃用；专家库成员调研、评估项目的费用由中央财政拨付，避免对地方政府产生依赖性，影响其独立性；对于专家库成员故意或多次过失出具错误意见导致重大决策失误后果的，不追究其法律责任，但应当罢免其成员资格。
三、结语
整个社会和公共管理者都应当保障、尊重公民的参与权，通过各种渠道争取最广泛群体的参与。同时，公民广泛的参与也会带来诸多消极性，公共管理者应当在遵循科学、真理的基础上，最大可能的考虑最大多数群体的利益诉求；在有多种选择的情况下，严格依照比例原则，将损害减少到最低，实现利益最大化。因此，为了促使公民参与优势最大化和风险最小化，公民需要激情、有序的参与，政府需要理性、平衡的抉择。
参考文献：
[1]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与：中国人民大学出版社出版.2010年版.
[2]卢梭.社会契约论.商务印书馆.2003年版.
[3][美]丹尼斯·C.缪勒著.杨春学译.公共选择理论.中国社会科学出版社.1999年版.
关键词 政府决策权 公民参与权 冲突 协调 公共政策
基金项目：“江苏高校优势学科建设工程资助项目（PAPD）”。
作者简介：施义春、吕凌霜，江苏警官学院法律系。
中图分类号：D632文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）01-133-02
案情回放：2006年，南京市政府通过微博传出决定在城西干道将高架桥改为隧道，并向广大市民征求意见。一时间，消息在整个南京城传开。据悉，南京城西干道建设之初计划使用寿命为50年，目前才使用17年，而如今又要斥资23亿将其改为隧道，由此引发了各方的猜测和质疑。同时，政府相关部门也召开了相关的新闻发布会，并开通政府信箱、电子邮件等多种方式征求公民意见。大部分市民认为，这项工程不但浪费纳税人的钱，而且施工期间也会造成新的交通瘫痪，至于新建的隧道是否能解决交通问题也有待考证。终于，在2012年年初，南京市政府在争议、反对和疑问声中仍然决定启动“桥改隧”工程。虽然事情已经尘埃落定，但此事件中政府决策权和公民参与权博弈背后的哲学值得我们去深入思考。本文将从政府决策权与公民参与权的角度研究此事件中政府、公民之间利益的冲突与制度的协调。
一、政府决策权与公民参与权的冲突
在南京“桥改隧”事件中，公众的反对声不断，但南京市政府最后仍就一意孤行决定启动项目。据了解，许多南京市民通过各种渠道表达了对该项目的质疑，但至始至终南京市政府都未对公众的质疑作出满意的答复就冒然上马该项目，未免有失妥当！我们不禁要问：南京市政府对公众的诉求是否有过考量？公众的参与在政府决策中到底发挥了多大的作用？公众的利益在决策中占有多大的比重？这些问题的背后是政府决策权与公民参与权的矛盾冲突。其实，无论是政府还是公民，他们都面临着两难的局面，具体表现为：
（一）政府试图通过公民参与提高决策的科学性、民主性，但同时又担心公民过度的参与和非理性的表达方式影响决策的效率和质量，甚至诱发动乱
如今，世界各国民间智库在国家管理中发挥着越来越重要的作用，政府也逐步意思到民间智慧的潜力和力量。因此，世界各国政府也都在不断的鼓励公民和民间智库参与国家管理、决策，以提高管理、决策的科学性，同时，这也顺应了世界政治民主化的发展趋势。从这点上说，南京市政府发微博求建议的做法还是值得肯定的。但是，政府也担心公民过度的参与会引发一系列问题：
1.公民过度的参与和非理性的表达方式容易诱发群体性事件，甚至政治暴动，影响社会和国家的稳定。道格拉斯·诺斯在《西方世界的兴起》提到：“一个有秩序的社会的必要条件集中体现为一组成为的或不成文的竞赛规则”。就目前我国情况而言，我国尚未建立一套完整的公民有序参与制度，如果大量的民间力量过度参与且利益得不到实现时，极易爆发群体性事件，甚至会被政治势力煽动利用成为服务于政治的工具，这对我党和社会的稳定是极其危险的。这类例子在国外比比皆是，政府不得不考虑。
2.公民过度的参与影响行政决策效率。首先，政府要向公民阐述决策的方案、可行性，以及应付公民可能提出的问题等等，都要花费大量的时间、人力、物力，如此就有可能错失决策执行的最好机会。其次，“人多嘴杂”、“众口难调”进一步降低行政效率。知情面越广，个人诉求就越多，政府就要花费更多的时间去寻求政府和公民利益的平衡点，但是任何一项行政决策都不可能顾及到每个群体，因此势必会使得某一部分群体利益受损，政府又会引起部分人的不满。正如某位建委官员说的：“我们努力做个‘好人’，但总会成为‘坏人’”。所以，部分政府选择效率优先，“关起门来自己搞”，也是出于这样的考虑。最后，领导干部也有自己的算盘。目前，我国官员绩效考核标准“数字化”，迫使政府官员必须在其任期内作“搞些工程”，因此对政府官员来说，效率是永恒的第一。所以，公民过度参与行政决策不但拖延时间，影响行政效率，更影响官员的绩效考核成绩，这也是绝大多数政府官员不愿公民参与行政决策的原因。
3.公民过度参与影响行政决策质量。约翰·克莱顿·托马斯认为：“对公民参与最严厉的指责集中在公民参与造成了公共政策的扭曲……公民常常不具备参与公共政策制定政策质量的知识和常识；公民参与可能会导致公共项目运作成本的增加；公民过度参与会阻滞改革创新；很多代表特定群体的公民在受邀参与公共决策后追逐特殊的利益，从而导致了更广泛的公共利益的缺失”。正如南京市建委某位官员说的：“民众或许不知道，城市隧道现如今成为城市规划发展的一个方向，欧美等发达国家也在朝着这个方向发展，城市隧道被国外专家认为是城市规划最为科学的做法。这些专业性很强的项目一般不太适合广泛的讨论，因为不是每个人都具备专业知识”。法国大思想家卢梭也认为：“公意只着眼于公共的利益，而众意则着眼于私人的利益，众意只是个别意志的总和。但是，除掉这些个别意志间正负抵消的部分而外，则剩下的总和仍然是公意，如果人民能够充分地了解情况并进行讨论时，公民彼此之间没有任何勾结，那么从大量的小分歧中总可以产生公意，而且讨论的结果总是好的但是当形成了派别的时候，形成了以牺牲大集体为代价的小集团的时候，每一个这种集团的意志对它的成员来说就成为公意，而对国家来说则是个别意志；这时人们可以说，投票者的数目已经不再与人数相等，而所得的结果却更缺乏公意最后，当这些集团中有一个是如此之大，以至于超过了其他一切集团的时候，那么结果也就不再有许多小的分歧的总和，而只有一个唯一的分歧；这时，就不再有公意，而占优势的意见便只不过是一种个别的意见。” （二）公民希望政府能为其提供表达自身利益诉求的机会，但又担心其参与形式化
“政策的制定本质上是社会各阶层、各利益团体和人民群众反映和表达自己愿望和要求，促使政策制定者制定政策予以满足的过程”。所以，不同的利益群体和社会成员为实现自己的利益要求，迫切的希望将自己的意志输入政治系统。但是，行政决策不可能涉及到各个群体利益的方方面面，公民参与前的期望和参与后的结果之间造成的心理落差往往会使得公民感到自己的参与流于形式。比如，我国的听证制度即是一例。听证制度，是政府为公民提供政治参与、提高决策科学性和民主性的一项制度。但是，在相当长的一段时间内乃至现今，听证会有时成为决策者强加意志于民的不听不证的听证会，有时成为未经听证先有结果的不听而证的听证会，有时成为听证笔录与决策结果完全不一致的听而不证的听证会。长此以往，“价格听证会”变成了“涨价发布会”、“处罚听证会”变成了“处罚公告会”，公民政治参与的积极性被极大的扼杀。长期如此，公民必将形成“民众参与是形式，决策政府早已定”的惯性思维，对于构建民主政治框架是十分不利的。因此，政府对公民过度参与的担忧往往产生政府行政不公开、公开听证程序化、公民参与形式化等现象，这些现象导致公民政治不参与。长此以往，公民参与权与政府决策权的矛盾交替上升，恶性循环。
二、政府决策权与公民参与权的协调
中国传统行政文化强调政府的万能性，忽视了公民的参与权。因此，我国的政治体制在相当长的一段时间内带有严重的封闭性，给国家、社会和公民带来了诸多诟病。随着社会主义市场经济的确立和行政体制的改革，尤其是加入世界贸易组织以后，对我国的政府决策透明度、公民政治参与度提出了更高的要求。就目前形势而言，我国政府正向：从人治走向法治、从集权走向民主、从封闭走向开放。但是，仍有许多需要完善和改革的地方。笔者通过以上关于政府决策权与公民参与权的冲突分析，认为我国缓解这对矛盾还需要从以下方面入手：
（一）政府应鼓励公民和民间智库参与，并引导他们有序参与
“最伟大的智慧往往来源于大众”。在美国，存在着大量的民间智库，他们以其专业、职业或理想的趋同性组成了一个个庞大的智力群体，为美国的行政决策乃至国家战略提供了宝贵智力支持，就连总统也会不定期的走访、问计于智库之间。公民和民间智库的参与不仅为政府的行政决策提供了智力支持，也弥补了代议制的缺陷，拉近了政府与公民的距离，保证了公民诉求在输入国家政治系统过程中的完整性、原始性。但是，也应该看到公民和民间智库也会因为其专业知识、个人利益、风俗习惯的限制影响他们的参与。作为政府，应首先明确政府是公共政策制定和执行的主导者，同时对专业性很强的领域应给予详细讲解或者对参与者适当的培训，提高他们政治参与的深度，并逐步开放参与的范围和等级。
（二）政府应逐步建立决策说理制度
对于许多专业性较强的公共政策，由于公民不具备相关的专业知识，对于政府作出决策的缘由不了解，容易引发公民对政府决策的质疑和猜想。在现阶段，我国各级政府决策普遍缺乏说理部分，只做不说的做法不但不足以说服公民，而且还会进一步加剧公民与政府的矛盾。因此，在今后政府的决策中，各级政府不但要民主决策，更要通过各种渠道、途径告知公民政府作出如此决策的理由、依据和目标，取得利益得不到充分体现的公民的理解，缓和二者的矛盾。
（三）建立独立专家制度
目前，重大公共决策的调研、评估、决策中，听取相关领域专家的意见已成惯例。但是，随着这些年专家学者逐步被利益集团“绑架”，独立专家的独立性备受广大公民的怀疑。如今，独立专家库逐步在各国兴起，为我国建立该项制度提供了有益借鉴：独立专家由公民、政府共同在各个领域的专业人士中推选产生，并公布其身份背景，组成专家库，并制定专家库使用规则；一旦有重大决策需要使用专家库成员，由公民代表、政府共同抽签产生，对可能影响独立的专家应当回避；专家库成员在重大决策评估、调研后得出的结论必须向民众公布、说明，对专业性较强的领域，应当详细解释；专家库成员在调研、评估中接受公民的监督，发现存在影响独立性的成员，必须回避或弃用；专家库成员调研、评估项目的费用由中央财政拨付，避免对地方政府产生依赖性，影响其独立性；对于专家库成员故意或多次过失出具错误意见导致重大决策失误后果的，不追究其法律责任，但应当罢免其成员资格。
三、结语
整个社会和公共管理者都应当保障、尊重公民的参与权，通过各种渠道争取最广泛群体的参与。同时，公民广泛的参与也会带来诸多消极性，公共管理者应当在遵循科学、真理的基础上，最大可能的考虑最大多数群体的利益诉求；在有多种选择的情况下，严格依照比例原则，将损害减少到最低，实现利益最大化。因此，为了促使公民参与优势最大化和风险最小化，公民需要激情、有序的参与，政府需要理性、平衡的抉择。
参考文献：
[1]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与：中国人民大学出版社出版.2010年版.
[2]卢梭.社会契约论.商务印书馆.2003年版.
[3][美]丹尼斯·C.缪勒著.杨春学译.公共选择理论.中国社会科学出版社.1999年版.